Механизмы реализации

1. Информационная открытость власти выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также в информировании общества о предполагаемых и принятых решениях. В этих целях необходимо принять законы «О праве на доступ к информации», «О персональных данных», «О коммерческой тайне». В этих законах должны получить отражение в частности вопросы:

- формирования доступных гражданам информационных банков по вопросам деятельности органов государственной власти и подведомственных им организаций;

- введения четких законодательных ограничений (основания, порядок, сроки) по закрытию ведомственной информации, а также законодательное установление твердого порядка доступа гражданина к ведомственной информации, ответственности должностных лиц за нарушение права граждан на информирование;

- введения минимального стандарта общественно значимой официальной информации.

Особая роль в обеспечении информационной открытости власти принадлежит средствам массовой информации. Для эффективной деятельности СМИ в интересах общества необходимо развернутое законодательное регулирование как прав, так и обязанностей сотрудников СМИ. В этих целях требуется предпринять следующие шаги.

Законодательно расширить и упорядочить доступ журналистов к информации по вопросам деятельности органов государственной власти, в том числе путем ликвидации ограничений по аккредитации СМИ и журналистов; применять меры персональной ответственности к должностным лицам за нарушение ими свободы доступа СМИ к общественно значимой информации.

Законодательно придать Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации действительно легитимный статус. превратив ее в независимый государственный или государственно-общественный орган.

Укрепить гарантии неприкосновенности источника информации. Для этого законодательно ввести обязанность журналистов и редакции не разглашать персональные данные, позволяющие идентифицировать личность автора письма или иного сообщения в редакцию, если тот оговорил сохранение их в тайне. Закон о СМИ освобождает редакцию от обязанности сохранять в тайне источник информации и его персональные данные, «когда соответствующее требование поступило от суда в связи с находящимся в его производстве делом». Поэтому соответствующая норма должна быть включена в конструкцию института свидетельского иммунитета в проекте нового Уголовно-процессуального кодекса РФ.

В современном обществе особенно важную и все увеличивающуюся роль играют электронные средства массовой информации. Проблема информационной открытости власти и в то же время проблема гарантий от злоупотребления СМИ получаемой ими информации требует четкого законодательного регулирования взаимных обязательств государства и организаций теле- и радиовещания. В этой связи необходимо переориентировать законопроектную работу на создание пакета взаимоувязанных законов, которые в совокупности обеспечили бы правовую базу деятельности и развития аудиовизуальных СМИ. Речь идет о разработке проектов следующих федеральных законов:

а) «О Федеральной комиссии по телерадиовещанию». Образование такого органа прямо предусмотрено Законом о СМИ и Законом о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ. Закон должен определять порядок формирования и работы Комиссии как независимого государственного органа по типу, например, Центризбиркома. Этот закон необходим, во-первых, как средство реанимировать федеральный Закон о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ. Во-вторых, чтобы преодолеть противоречие между Законом о СМИ, установившим лицензионный порядок телерадиовещания, и Законом о лицензировании отдельных видов деятельности, т.к. последний не распространяется на те виды деятельности, лицензирование которых введено федеральными законами ранее.

б) «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания». Вопросы лицензирования телерадиовещания в настоящее время регулируются постановлениями Правительства РФ. Существуют противоречия между Законом о СМИ и Законом о лицензировании отдельных видов деятельности. Предлагаемый закон должен разрешить противоречия и детально урегулировать процедуру лицензирования, создав тем самым гарантии стабильности инвестиций в развитие телерадиовещания.

в) «О государственном телерадиовещании». Предлагаемый закон должен создать правовую базу деятельности государственных телерадиокомпаний, обеспечив плюрализм, гарантировав право на информацию, свободу выражения мнений, учет потребностей аудитории.

г) «О частном телерадиовещании». Данный закон призван отразить специфику коммерческого телерадиовещания, закрепить основные требования к деятельности частных телерадиокомпаний и обеспечить независимый контроль общества за их соблюдением.

д) «Об общественном некоммерческом телерадиовещании». З акон должен способствовать становлению общественных телерадиокомпаний, которые, не преследуя коммерческие цели, могли бы удовлетворять информационные потребности населения, касающиеся правового просвещения, экологии, защиты прав человека, образования, воспитания и т.д.

е) «О вещании через спутник». Мировой опыт свидетельствует о необходимости урегулировать отношения, связанные со спутниковым вещанием, с помощью отдельного закона. Актуальность разработки такого нормативного акта предопределена также подготовкой России к присоединению к Европейской конвенции о трансграничном вещании.

ж) «О вещании по проводам и по кабелю». Кабельное и проводное вещание имеет свои очевидные особенности, которые должны получить правовое отражение.

2. Законодательное установление институтов непосредственного гражданского участия в выработке и принятии решений. Среди таких институтов:

1) Общественная (в т.ч. независимая профессиональная) экспертиза. Каждое социально значимое решение необходимо пропускать через механизм общественного согласования, включающий в себя изучение общественного (профессионального) мнения или общественную экспертизу. Наиболее объективным методом здесь является проведение экспертизы по заказу соответствующего государственного органа независимыми институтами. По вопросам, касающимся существенного изменения качества жизни (экология, здравоохранение, социальная помощь и поддержка, личная безопасность и т.д.), проведение общественной экспертизы должно стать обязательным, что требует закрепления в нормативных актах. Законодательно необходимо также закрепить обязанность органов исполнительной власти: своевременно информировать граждан о подготовке проектов решений такого рода; создавать условия для проведения профессиональной общественной экспертизы; доводить до граждан результаты экспертизы и принятые с учетом экспертных рекомендаций решения.

2) Установление двусторонней связи с профессиональными корпорациями и отраслевыми ассоциациями (союзами), потенциал которых не используется государственными органами, в том числе при разработке законопроектов.

3. Делегирование государством задач и функций структурам гражданского общества. Делегирование не должно означать отсутствия внимания государства к характеру их выполнения негосударственными структурами. К тому же не сразу на любую функцию найдется «общественный подрядчик». Из этого вытекает необходимость:

- подготовить для такого делегирования нормативную базу (стандарты услуг, методы и формы государственного контроля, которые, с одной стороны, должны быть не только не слишком обременительны для «негосударственных подрядчиков», но и стимулировать их, а с другой стороны, должны гарантировать пользователям услуг их минимально допустимый уровень качества);

- подготовиться институционально с учетом того, что данные функции остаются публичными (быть готовым при отсутствии «спроса на выполнение функции» временно самому осуществлять ее, определить органы исполнительной власти, ответственные за государственное внимание к той или иной функции, осуществляемой негосударственными структурами, а также методы государственного воздействия на них, которые опять-таки не должны означать жесткую опеку и в то же время гарантировать выполнение установленных стандартов, соблюдение требований закона);

- законодательно выработать порядок делегирования функций и при необходимости государственного субсидирования некоторых из них (например, в Великобритании многие интернаты для престарелых, центры дневного пребывания, стационары, центры по уходу на дому и т.п. обслуживаются преимущественно общественными организациями, которые частично финансируются местными властями).

При выработке моделей делегирования следует также разграничивать:

- задачи и функции, которые могут осуществляться как государством, так и негосударственными структурами (например, в сфере здравоохранения, образования и проч., в том числе на конкурентной основе);

- задачи и функции, которые можно полностью передавать (некоторые уже переданы) негосударственным структурам (например, нотариальные действия, адвокатская помощь и т.п.);

- задачи и функции, которые могут делегироваться только публично-властным структурам (например, охрана общественного порядка должна осуществляться муниципальной властью, но не коммерческими или общественными структурами, которые вправе лишь помогать такой охране).

Наибольшие споры до сих пор (скорее всего, это будет и в будущем) вызывает перечень услуг, которые могут или даже должны быть делегированы негосударственным структурам. Общество должно ясно представлять, какие критерии положены в основу для делегирования государством отдельных задач и функций. Это тем более важно в России, где до недавнего времени все тотально было государственным и где поэтому живо недоверие к частному или общественному. Такими критериями должны быть:

- создание большей степени удобств для потребителей, прежде всего благодаря конкуренции;

- возможность обеспечения негосударственными структурами принципа социальной справедливости (например, бесплатное или льготное предоставление услуг малоимущим);

- степень уменьшения угрозы коррупции;

- отсутствие в государственном аппарате достаточного числа квалифицированных специалистов;

- наличие спроса со стороны негосударственных структур на выполнение данной услуги;

- наличие у государства ресурсов для реального, а не формального осуществления тех или иных услуг.

В связи с этим целесообразно принятие федерального закона, в котором будут урегулированы основания и порядок передачи государственных функций негосударственным организациям. В то же время передача конкретных функций должна осуществляться на основе законов, регулирующих отношения в той или иной сфере.