Зарубежный опыт организации управления

На организацию управления в разных странах влияет множество факторов: форма правления, территориальное устройство, политический и государственный режимы, экономическое и социальное развитие и др.

В настоящее время на организацию управления также влияет интересная тенденция: унитарные государства эволюционируют в сторону федерализма (децентрализация власти), а федеральные – в унитарном направлении (централизация власти).

Структура уровней административно-государственного управления:

1) национальный (федеральный) уровень включает Главу государства, парламент, правительство, Верховный суд;

2) региональный уровень управления (штатов, земель, провинций, республик);

3) местный уровень (муниципальное управление и местное самоуправление).

В основе современного государственного управления развитых зарубежных стран лежит принцип «разделения властей».

С политической точки зрения смысл разделения властей в недопущении тирании, в предотвращении узурпации власти. С управленческой точки зрения смысл разделения властей в эффективном распределении разных функций между специализированными органами власти, т.е.в их функциональной специализации.

Традиционно выделяют три ветви власти:

1) законодательная;

2) исполнительная;

3) судебная.

Высшие государственные органы зарубежных стран могут принадлежать к одной или нескольким ветвям власти. Рассмотрим основные органы высшей государственной власти.

Парламент – общенациональный представительный выборный коллегиальный орган, работающий на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей, и осуществляющий законодательную власть.

Функции парламента:

1) законотворчество;

2) представительство;

3) выражение интересов широких слоев населения и воли всего народа;

4) контроль за деятельностью государственного аппарата, и прежде всего правительства;

5) участие в формировании государственных органов;

6) принятие бюджета;

7) некоторые другие.

Юридическое выражение функций парламента – его компетенция.

Компетенция – совокупность полномочий по определенным предметам ведения.

Виды компетенции:

1) неограниченная – круг вопросов ведения точно не очерчен (Великобритания);

2) относительно ограниченная – существование ограничений в некоторых областях, как правило, со стороны субъектов федерации (США);

3) абсолютно ограниченная – круг вопросов строго определен и ограничен (Франция.)

Таблица 1.2 – Виды полномочий парламента

№	Сферы деятельности парламента	Виды полномочий
	Законодательная сфера (главная сфера)	Исключительное законодательное право, т.е. право принимать законы – акты высшей юридической силы. В некоторых странах парламент имеет право делегировать законодательные полномочия другому органу, как правило, правительству
	Финансовая сфера (примыкает к законодательной)	Право принимать государственный бюджет и устанавливать налоги
	Сфера международных отношений	Ратификация и денонсация международных договоров
	Сфера формирования государственных органов	Право самостоятельного назначения (президент в ряде парламентарных республик) или участия в назначении (формирование правительства)
	Сфера парламентского контроля (пересекается с судебной)	Контроль за исполнением бюджета, парламентский час вопросов правительству, парламентские запросы (интерпелляции), следственные комиссии и комитеты, уполномоченные по правам человека (омбудсманы), счетная палата, вотум доверия, вотум недоверия (деструктивный и конструктивный), импичмент
	Сфера обороны и безопасности	Право объявлять войну и заключать мир
	Судебная сфера	Право амнистии и помилования, импичмент, следственные комиссии

Виды структуры парламента:

1) однопалатная – унокамерализм, менее распространена (Болгария, Венгрия, Греция, Дания, Израиль);

2) двухпалатная – бикамерализм (Великобритания, Италия, Испания, США, Франция, ФРГ, Япония).

Нижние палаты парламентов формируются более демократично путем прямых выборов, играют более важную роль в законодательстве и парламентском контроле, являются народным представительством.

Верхние палаты парламентов формируются менее демократично путем прямых (США) или косвенных (Франция) выборов, или путем назначения (ФРГ), или «по праву» (Великобритания); представляют интересы территориальных единиц либо ограниченного круга лиц, осуществляют роль тормоза, фильтра, консервативного начала.

Системы взаимоотношений палат парламента:

1) сильная верхняя палата (Италия, США) – равноправие в законотворчестве с нижней палатой;

2) слабая верхняя палата (ФРГ, Великобритания, Испания) – превосходство нижней палаты в законодательном процессе;

3) смешанная система (Франция) – верхняя палата становится слабой при вмешательстве правительства.

Чем демократичнее формируется верхняя палата, тем она сильнее.

Структура и организация работы палат парламента:

1) председатель – глава палаты, избранный из числа парламентариев, который ведет заседания палаты и организует ее работу;

2) партийные парламентские фракции – политические объединения парламентариев с целью наиболее эффективного осуществления своих программ и планов;

3) комитеты – вспомогательные органы, состоящие из парламентариев и содействующие палатам в осуществлении их полномочий. Комитеты бывают постоянные и временные;

4) регламент – нормативный документ, утвержденный парламентариями, который определяет порядок работы палаты парламента;

5) процедура – порядок функционирования палаты, установленный в законах и регламенте;

6) сессия – период времени, когда парламент может проводить пленарные заседания и принимать решения. Сессии бывают очередными и внеочередными;

7) парламентский иммунитет – юридическая неприкосновенность парламентария в период его полномочий;

8) парламентский индемнитет – неответственность парламентария за высказывания и голосование в парламенте, или вознаграждение парламентария.

Законодательный процесс – урегулированный нормами порядок деятельности управомоченных субъектов по созданию закона.

Стадии законодательного процесса:

1) внесение законопроекта в палату парламента;

2) обсуждение законопроекта;

3) принятие закона путем голосования;

4) одобрение второй палатой (при ее наличие);

5) санкционирование (подписание) и промульгация (распоряжение об обнародовании) главой государства;

6) опубликование закона;

7) вступление закона в юридическую силу.

Законодательная инициатива – право внесения законопроекта в одну из палат парламента.

Вето – право главы государства отклонить закон. Вето бывает абсолютным и относительным (отлагательным). Отлагательное вето может быть преодолено парламентом путем повторного принятия закона в прежней редакции квалифицированным большинством голосов.

Глава государства – должностное лицо или реже коллегиальный орган, выступающий символом единства нации, а также официальным представителем государства внутри страны и в международных отношениях.

В большинстве стран мира главой государства является одно лицо – монарх или президент. Однако в ряде стран функции главы государства выполняет коллегиальный орган, избранный парламентом на определенный срок (Государственный совет Кубы). Глава государства может принадлежать ко всем трем ветвям власти (Великобритания), к законодательной и исполнительной ветвям (Греция, Индия), только к исполнительной (США, Бразилия) или ни к одной из них (ФРГ, Италия, Испания, Япония).

Реальная власть главы государства определяется формой правления. В парламентарных странах глава государства – слабая политическая фигура, ограниченная контрасигнатурой (большая часть актов главы государства нуждается в министерской скрепе).

Глава любого государства как минимум имеет следующие полномочия: назначает парламентские выборы, созывает парламент на сессии, санкционирует и промульгирует законы, участвует в формировании правительства и судейского корпуса, отправляет правительство в отставку, имеет право помилования, предоставление гражданства и убежища, награждения государственными наградами, заключения международных договоров, подписания и принятия верительных и отзывных грамот, является верховным главнокомандующим.

Гарантии деятельности главы государства:

1) абсолютная неприкосновенность – иммунитет;

2) право на содержание (у монарха) или вознаграждение (у президента).

В парламентарных республиках президент избирается парламентом (Чехия) или коллегией, состоящей из парламентариев и представителей выборных коллегиальных органов регионов и мест (ФРГ, Италия). В президентских республиках президенты избираются непарламентским путем: либо непосредственно населением (Бразилия, Франция), либо коллегией выборщиков (США). Президенты избираются на срок от 1 года (Швейцария) до 7 лет (Италия).

Правительство – коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, осуществляющий руководство текущим управлением страной в соответствии с ее законодательством.

Официальное название правительства в разных странах неодинаково: Федеральное правительство (ФРГ), Совет министров (Франция), Государственный совет (Китай), Федеральный совет (Швейцария) и т.д.

Главной функцией правительства является текущее государственное управление, а также исполнение принятых парламентом законов.

Состав правительства:

1) глава правительства (в президентских республиках – президент, в дуалистических монархиях – монарх, в парламентарных странах и полупрезидентских республиках – премьер-министр);

2) заместители главы правительства;

3) министры (главы министерств);

4) министры без портфеля;

5) парламентские секретари;

6) иногда представители нижестоящей администрации.

Характерной чертой практически всех зарубежных стран – ограничение коллегиальности в деятельности правительства. Эта черта проявляется в формировании более узких коллегиальных органов, включающих в свой состав министров, пользующихся безусловным доверием главы правительства. Такие органы подменяют собой конституционно установленные органы власти (Кабинет в Великобритании).

Глава правительства. Должность премьер-министра в разных странах называется по-разному: Председатель Совета министров (Италия), Премьер Государственного совета (Китай), Председатель Правительства (Испания), Министр-председатель (Болгария), Бундесканцлер (ФРГ), Премьер-министр (Франция, Великобритания) и т.д.

Практически для всех форм правления характерной чертой является сосредоточение власти в руках главы правительства. Он становится полновластным руководителем государства, и многие полномочия осуществляются им единолично.

Министерства и ведомства – система органов административного управления, которые формируются для организации управления в наиболее важных сферах социально-экономической и политической жизни.

В президентских республиках число министерств, как правило, меньше, чем в парламентарных государствах.

Судебная власть – одна из трех ветвей власти, основным направлением деятельности которой является рассмотрение споров, имеющих юридическое значение.

Судебная власть в отличие от законодательной и исполнительной характеризуется децентрализацией и осуществляется комплексом судов – от низовых до центральных.

Юстиция – совокупность всех судов конкретного государства.

Юрисдикция – совокупность вопросов компетенции судов конкретного государства.

Правосудие – деятельность судов по осуществлению своей юрисдикции, т.е. по разрешению правовых споров. Основная роль судов в демократическом государстве – обеспечение господства права, т.е. защита граждан от произвола государства и обеспечение выполнения закона всеми субъектами на его территории.

Принципы судоустройства:

1) независимость судей и их подчинение только закону – гарантируется несменяемостью и неприкосновенностью судей, недопустимостью уменьшения их вознаграждения, централизованным порядком финансирования судов и назначения судей;

2) исключительность судов, как органов, осуществляющих правосудие;

3) отправление правосудия от имени народа и с участием населения в качестве присяжных заседателей или народных заседателей (шеффенов, народных судей). Функции присяжных разграничены с функциями судьи (возникли в Великобритании), народные заседатели полностью равноправны с судьей (возникли в Германии);

4) коллегиальность судопроизводства;

5) возможность обжалования судебных постановлений в вышестоящей инстанции (апелляция – пересмотр дела по существу и кассация – проверка соблюдения закона);

6) обязательность судебных решений на всей территории страны;

7) гласность судебного разбирательства;

8) связанность судей только законом;

9) конституционность судебных решений;

10) состязательность и равноправие сторон;

11) устный и очный характер судопроизводства.