2015-07-03
909
О рациональном и эффективном управлении можно говорить только тогда, когда оно строится на адекватном реагировании на происходящие в обществе социально-политические процессы с учетом их детерминированности историческим реалиям, географическим и геополитическим координатам при четком и корректном определении цели.
Отличительной чертой развития современного общества является огромное значение информации, как одного из существенных ресурсов управления. Общественное мнение, выступая своеобразным регулятором процессов, происходящих в плоскости социальной реальности, является важнейшим источником информации для власти о жизненно значимых интересах граждан в частности, и восприятии властных институтов и оценки их деятельности в целом. Без реальной институционализации общественного мнения, его изучения и учета органами государственной власти невозможно не только стратегически ориентированное эффективное исполнение государством возложенных на него функций, но и подлинная демократия.
Сегодня общественное мнение и средства массовой информации называют соответственно четвертой и пятой властью, т.е. ставят в один ряд с сильнейшими институтами государства – законодательной, исполнительной и судебной властью.[41]
Постоянно растет количество методик и способов измерения общественного мнения. Органами государственной власти как федерального, так и регионального уровня, общественными организациями, научными учреждениями, средствами массовой информации постоянно проводятся опросы общественного мнения, чтобы получать информацию для ориентирования в обществе, для грамотного проведения пропагандистской работы и формирования направлений деятельности.
Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)», качестве одной из приоритетных задач, направленных на обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, обозначила формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.[42]
Особое место в построении эффективной государственной службы, подотчетной общественному контролю, занимает мониторинг общественного мнения. Возможность сбора и оперативного получения информации об объекте наблюдения изначально побуждала власть к использованию данной технологии: мониторинг применялся ею как средство диагностики, позволяющее на основе собранных фактов следить за состоянием общественных настроений.[43] Но мониторинг, кроме того, предполагает обратную связь с обществом.
В этой связи мониторинг общественного мнения интерпретируется нами как способ выявления и учета мнений социальных групп о направлениях в решении проблемных вопросов и выяснения соответствующей ведущей, компромиссной, центральной тенденции, которая сознательно или неосознанно формируется мнениями всех социальных групп общества. [44]
Применяя эту технологию для контроля состояния социума, власть вынуждена принимать сигналы от общества. Несмотря на то, что эти сигналы могут не устраивать власть, приниматься искаженно, реакция на них может быть неадекватной, игнорировать их нельзя. Нежелание их принимать приводит к социальной напряженности.[45]
Получив в виде мониторинга канал обратной связи с обществом, политическая власть общается с различными социальными группами. Притом общение это приобретает двусторонний характер, так как, публикуя результаты мониторинговых исследований, она доводит их содержание до социума. В свою очередь сопоставление полученной информации с ответными действиями власти дает возможность обществу делать выводы о том, услышано ли оно властью. Следовательно, мониторинг, основываясь на современных технологиях передачи информации, выполняет коммуникативную функцию.
Члены информационного общества, получив возможность равного доступа к информации, меняют свое отношение к власти, получают сведения, заставляющие критически относиться к ее действиям, а власть получает возможность, выявив причины отрицательного или положительного отношения к ней населения, определить конструктивные формы использования результатов мониторинга.
Таким образом, коммуникационный режим информационного общества становится мощным фактором власти, способствующим построению диалогической формы общения с общество. В этой изменившейся системе коммуникационных отношений мониторинг как инструмент общения власти с обществом принципиально меняет свои характеристики.
Использование мониторинга общественного мнения как инструмента оценки социумом деятельности институтов государственной власти самой же властью оценено давно, однако, законодательную основу данные опросы получили сравнительно недавно.
Значимость общественного мнения как полноправного участника управленческого процесса и барометра оценки эффективности деятельности органов государственной власти, ранее, так или иначе, находила свое законодательное отражение.
Так Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ «О политических партиях» основными целями политической партии определил формирование общественного мнения, а так же выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти.[46]
Однако переломным моментом в изменении ситуации стало появление Указа Президента от 28. 06. 07 № 825 (ред. от 28.04.08) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В этом документе одним из показателей оценки является удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).[47]
Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» и Указа Президента от 28. 06. 07 № 825 (ред. от 28.04.08) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в Ростовской области разработана и принята Концепция формирования системы оценки эффективности и результативности деятельности областных органов исполнительной власти, направленная на создание системы стимулирования труда государственных гражданских служащих области в зависимости от конкретных результатов, достигнутых областными органами исполнительной власти в целом и каждым служащим в отдельности[48]
Постановлением от 16.10.2009 № 521 создана комиссия Администрации Ростовской области по оценке результативности деятельности органов исполнительной власти.
Основными задачами комиссии являются:[49]
- формирование в соответствии с приоритетами государственной социально-экономической политики системы целей, задач и показателей оценки деятельности областных органов исполнительной власти;
- создание условий и предпосылок для повышения эффективности использования полномочий областных органов исполнительной власти для реализации установленных целей и задач;
- повышение результативности текущего и среднесрочного планирования деятельности областных органов исполнительной власти за счет ориентации на достижение общественно значимых измеримых результатов;
- развитие системы мониторинга результативности деятельности областных органов исполнительной власти и качества исполнения ими своих полномочий;
- развитие программно-целевых методов планирования и управления, а также осуществлению перехода к среднесрочному и долгосрочному планированию деятельности областных органов исполнительной власти.
В Российской Федерации введена так же и система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Перечень показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов утвержден Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". В Ростовской области было принято Распоряжение Главы Администрации (Губернатора) области от 15.04.09 № 49 (ред. от 08.07.2009) "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления" (вместе с "Положением об экспертной группе по проведению анализа результатов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления"). Анализ эффективности деятельности муниципалитетов позволяет выявить сферы, требующие приоритетного внимания региональных и местных властей, а также формировать комплекс мероприятий по улучшению результативности деятельности органов местного самоуправления.
Чтобы общественное мнение могло выполнить всю совокупность функций, необходимо наличие в обществе соответствующих условий и механизмов, обеспечивающих свободное получение и распространение информации, в том числе, о деятельности органов государственной власти и свободное выражение сформировавшегося общественного мнения[50].
Знаковым шагом стало принятие Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», упорядочившим отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.[51] Аналогичный закон принят в Ростовской области - Областной закон от 28.22.08 № 152 – ЗС «Об обеспечении к информации о деятельности государственных органов Ростовской области», а так вопрос доступа к информации о деятельности Администрации Ростовской области регулируется Постановлением Администрации Ростовской области от 5.05.2003 №216 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Администрации Ростовской области и областных органов исполнительной власти».[52]
Вопросы информационной открытости по-разному решались регионами Юга России, но в целом, следует отметить, что проделана большая работа. Втечение последних трех лет практически все субъекты ЮФО создали либо усовершенствовали официальные сайты с целью обеспечения информационного присутствия органов государственной власти и обеспечения открытости их деятельности.[53]
По данным Института развития информационного общества, практически все регионы ЮФО располагают информационными ресурсами, соответствующими методологии ООН, а сайты Ростовской и Астраханской областей входят в число наиболее совершенных с точки зрения информационной насыщенности и открытости доступа.[54]
Институт развития свободы информации отвел лидирующие позиции следующим, наиболее «открытым» и информационно насыщенным сайтам – самым информационно открытым является сайт Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (степень информационной открытости — 59,26%), далее следуют сайты Администрации Ростовской области (58,40%), Правительства Вологодской области (55,28%).[55]
Исследователи указывают, что в целом чиновники охотно размещают общие сведения о регионе, о своей деятельности, но как только речь заходит о специфических категориях информации, например данные об информационных системах, находящихся в ведении государственного органа, или информация о расходовании бюджетных средств — степень открытости резко снижается. Наряду с этим, также наблюдается гигантский разрыв между количеством размещенных на сайтах данных и их качеством.
Система взаимодействия с общественностью и общественным мнением в государственном учреждении может быть построена по – разному, но, обязательным в ее составе, выступает наличие структур (или отдельных сотрудников), занимающиеся, во-первых, проблемами анализа и прогнозирования социально-политических процессов; во-вторых, структуры, занимающиеся вопросами взаимодействия с общественными формированиями и населением; в-третьих, структуры, реализующие обмен информациейсо СМИ (через проведение информационной политики, работу пресс-службы).[56]
Подробнее об особенностях работы каждого отдела необходимо отметить следующее.
Главным транслятором общественного мнения власти является в нашей области Управления информации и мониторинга Администрации Ростовской области. Данное структурное подразделение проводит регулярные опросы общественного мнения по всей территории Ростовской области, социометрические и другие исследования в Ростовской области.
Проблемы анализа и прогнозирования социально-политических процессов находятся в ведении именно этого Управления и входящего в состав отдела социально-политического анализа и прогнозирования.
Функции управления информации и мониторинга Администрации Ростовской области: [57]
1. планирование, разработка и реализация мероприятий по формированию имиджа Главы Администрации (Губернатора) области и Администрации Ростовской области;
2. разработка ежемесячного графика выступлений в средствах массовой информации по социально-значимым вопросам заместителей Главы Администрации (Губернатора) области, руководителей структурных подразделений аппарата Администрации области и областных органов исполнительной власти;
3. подготовка для средств массовой информации (федеральных, областных и муниципальных) аналитических материалов по стратегическим направлениям развития Ростовской области;
4. взаимодействие со структурными подразделениями и областными органами исполнительной власти по обеспечению информирования населения о деятельности государственных органов власти;
5. взаимодействие и координация работы собственных корреспондентов федеральных средств массовой информации;
6. координация деятельности пресс-служб министерств и иных областных органов исполнительной власти, осуществляющих взаимодействие со средствами массовой информации;
7. мониторинг федеральных, областных и муниципальных печатных и электронных средств массовой информации;
8. анализ критических публикаций в средствах массовой информации и реакции средств массовой информации на действия органов власти по устранению выявленных замечаний;
9. тематический анализ материалов средств массовой информации по вопросам социальной, политической и экономической деятельности органов исполнительной власти с целью выявления наиболее слабых направлений работы, требующих коррекции;
10. подготовка обзоров электронных средств массовой информации, городских и районных газет Ростовской области;
11. анализ сообщений средств массовой информации о формах и методах реализации социальной, экономической, информационной политики в субъектах Российской Федерации;
12. мониторинг социально-политической ситуации в области, оценка ее состояния и прогноз развития;
13. проведение массовых социологических опросов, необходимых для принятия управленческих решений;
14. сбор данных методом фокусированного интервью в интересах формирования благоприятного имиджа Главы Администрации (Губернатора) области и областных органов государственной власти;
15. организация и проведение экспертных опросов по актуальным общественно-политическим проблемам; сбор и анализ информации о ситуации в муниципальных образованиях области;
16. тематические исследования по наиболее актуальным проблемам, волнующим население;
17. формирование банка данных по факторам и проблемам, определяющим социально-политическое состояние области;
18. сбор и анализ данных о социально-политической ситуации в области, получаемой из внешних источников информации (МВД, ФСБ, ФА облкомстат и т.д.);
19. анализ писем и обращений граждан (совместно с отделом по работе с обращениями граждан Администрации области) по основным проблемным вопросам; подготовка предложений по адекватному информационному реагированию;
20. координация деятельности информационных групп Администрации области.
Так, отдел социально-политического анализа и прогнозирования Управления информации и мониторинга Администрации Ростовской области весной 2013 года провел социологический опрос оценки деятельности органов исполнительной власти области (администрация области, областные министерства и ведомства).[58] Опрос производился в 8 городах и 8 районах области. Всего было опрошено 2221 человек.
Деятельность областных органов власти оценивалась по степени удовлетворенности (неудовлетворенности). Опрос звучал следующим образом: «Ваше отношение к деятельности органов исполнительной власти области (администрация области, областные министерства и ведомства)?»
Количество позитивных ответов (удовлетворенных/скорее удовлетворенных) составило 24 %, негативных (неудовлетворенных/ скорее неудовлетворенных) – 30 %, затруднившихся ответить – 46 %. Существенной разницы, в зависимости от типа территории (городское или сельское поселение, областной центр), не наблюдалось.
Это происходит в силу того, что, во-первых, не все респонденты сталкивались с работой государственной власти области и не могут дать оценку их деятельности, во-вторых, население имеет достаточно размытые представления о компетенции органов государственной власти и их работе. Зачастую население может судить о них исходя из освещения их деятельности в средствах массовой информации или по опыту и рассказам близких и знакомых. В-третьих, населению проще оценить конкретное, известное им должностное лицо, чем орган власти.
В целом, за период 2007 – 2013 г. произошло снижение уровня удовлетворенности населения деятельностью главы исполнительной власти положительно и информационной открытостью региональных органов исполнительной власти.[59]
Рисунок 1 – Динамика уровня удовлетворенности жителей деятельностью главы исполнительной власти региона, в том числе их информационной открытостью.
Интерес представляет и региональный разрез предпочтений. [60]
Рисунок 2 – Доля населения, положительно оценивающего деятельность органов исполнительной власти региона, % от числа опрошенных.
Ситуация, обрисованная на вышеприведенной схемой такова: в 37 субъектах РФ более 50 % населения, от числа опрошенных оценивают деятельность органов исполнительной власти региона положительно, при наблюдаемом максимуме в Чукотском автономном округе, при этом в большинстве субъектов, таковых 46, деятельность органов исполнительной власти «хорошо» оценили менее 25 % населения от числа опрошенных.
Результаты исследования, проведенного Фондом Общественного мнения в марте 2013 г., несмотря на некоторые количественные расхождения, подтверждают вышеобозначенные тенденции: лишь 29% граждан были в целом удовлетворены положением дел в своих регионах, тогда как 63% – не удовлетворены, при этом 15% опрошенных считали, что ситуация в их регионах улучшается (максимальная доля таких оптимистов – в Краснодарском крае и Татарстане: по 31%), но втрое чаще – 44% – звучало противоположное мнение: ситуация ухудшается (в Саратовской, Курской и Свердловской областях этот показатель превысил 60%). [61] Прочие респонденты полагали, что ситуация не меняется (36%) либо затруднялись с оценкой.
Рисунок 3 – Оценка деятельности главы исполнительной власти региона.
Разумеется, деятельность губернаторов оценивается в разных регионах по-разному, и разброс мнений чрезвычайно велик, но, прежде, обратим внимание на некоторые значимые особенности, характерные для восприятия деятельности губернаторского корпуса в целом.[62]
Рисунок 4 – Зависимость суждений о работе региональных руководителей от возраста респондентов.[63]
Во-первых, как видно из вышеприведенной схемы, суждения о работе региональных руководителей значительно варьируются в зависимости от возраста, причем наиболее благосклонно оценивают их деятельность самые молодые и самые пожилые россияне, тогда как пик недовольства приходится на среднюю возрастную когорту (41–50 лет). Причем эта зависимость проявляется и в суждениях респондентов по ряду иных вопросов (иногда более, иногда менее рельефно): недовольство, критический настрой в наибольшей мере присущи именно людям среднего возраста.
Во-вторых, стоит обратить внимание на весьма наглядную корреляцию между уровнем дохода респондентов и их суждениями о работе глав регионов.
Рисунок 5 – Зависимость суждений о работе региональных руководителей от дохода респондентов.
Больше всего положительно оценивающих работу руководителя региона в группе с доходом более 10000 руб., в ней же меньше всего % людей, неудовлетворенных работой губернатора, а так же «затруднившихся ответить» и «ничего не знающих о его работе».
В целом, в рейтинге эффективности губернаторов, подготовленным Фондом общественное мнение, от 21 до 31% от опрошенных в Ростовской области оценили работу губернатора как «хорошо», а от 40 до 47% респондентов были неудовлетворенны его работой.
Следует так же отметить, что количество респондентов ЮФО, оценивших работу губернаторов как «хорошо» ниже среднероссийского показателя на 8% и составляет 29%, в то время, как в Ростовской области этот же показатель составил 23%. В свою очередь, оценка «плохо» по ЮФО в целом превышает среднероссийский показатель незначительно, всего лишь на 1 % и составляет 38%, в то время, как в Ростовской области он составил 43%.[64]
Особый интерес представляет соотношения мнения россиян о работе их губернаторов, с одной стороны, и их суждения о ситуации в соответствующих регионах. Понятно, что корреляция тут весьма ощутима: в большинстве случаев удовлетворенность положением дел сопровождается относительно высокими оценками работы глав регионов.
Сейчас лишь в трех регионах – в Татарстане, Ханты-Мансийском АО и в Томской области – граждан, в целом довольных положением дел, больше, чем недовольных, и во всех трех случаях руководители регионов весьма популярны, вместе с тем встречаются и довольно яркие «исключения из правил»: глава Магаданской области относится к числу самых непопулярных при том, что ситуация в области оценивается ее жителями как сравнительно сносная; в то же время костромской губернатор мало кому из коллег уступает по популярности – при том, что положение дел в Костромской области оценивается большинством ее жителей как скверное.[65]
В целом, из вышеобозначенного отчетливо явствует, что связь между суждениями о региональной ситуации и оценками губернаторов отнюдь нежесткая, влияние «объективных обстоятельств» на их престиж не относится к числу факторов непреодолимой силы.
Особое место в оценке населением деятельности органов исполнительной власти занимает вопрос доверия. Доверие является одним из ключевых социально-управленческих феноменов, позволяющих на ненасильственной долговременной основе решать в современном обществе проблему социального порядка, управленческими средствами обеспечивая взаимодействие между различными социальными субъектами, прежде всего, институтами государственной власти и населением. [66] Отсутствие доверия между власти и населением способно серьезно дестабилизировать социально-политическую и социально-экономическую обстановку в центре.
Рисунок 6 – Доверие к институтам власти.[67]
Как видно из схемы, региональные структуры управления - органы законодательной и исполнительной власти субъектов в рейтинге доверия занимают последние позиции. Особо остро кризис доверия прослеживается «на местах» - по отношению к деятельности органов исполнительной власти города, поселка, села.
Традиционно сверхвысокий рейтинг двух первых лиц связан с тем, что все остальные институты, по мнению россиян, работают плохо и не заслуживают доверия, поэтому, если посмотреть рейтинги министерств, губернаторов, парламента - Госдумы и Совета Федерации, то они, либо просто низкие, либо крайне низкие.[68] Поэтому люди не видят, что какие-то государственные институты работают хорошо, а президент и премьер далеко. А те институты, с которыми люди встречаются в своей жизни - от милиции до регистрирующих органов, от налоговой до ЖКХ, они им не доверяют, видят, что они работают очень плохо.
Во всем мире наблюдается рост доверия населения к власти. Однако в России дела обстоят с точностью до наоборот. По данным ежегодного сравнительного социологического исследования глобальной коммуникационной компании Edelman уровня доверия лидеров мнений к власти, бизнесу, СМИ и общественным институтам Edelman Trust Barometer 2013, снижение уровня доверия было зафиксировано в Ирландии (с 31 до 28%) и Великобритании (с 40 до 38%), однако, самое серьезное падение авторитета власти наблюдается в России. Если в 2009 году местным власть имущим доверяло 48% респондентов, то в 2013-м их стало на 10% меньше:[69]
Рисунок 7 – Доверие к власти: международная экспертиза.
Однако не следует забывать, что выводы исследования во многом обусловлены его методологией. В опросе приняли участие высокообразованные и информационно активные респонденты, те, кого можно назвать «субэлитой», их мнение может отличаться от умонастроения остальных граждан. Более того, применительно к российской действительности доверие довольно сильно различается в зависимости от того, что люди понимают под властью, если первых лиц, то доверие довольно высоко, в меньшей степени доверяют правительству, но в принципе люди считают, что нет обратной связи между теми, кто принимает политические решения, и населением, но низкое доверие граждан к государству – это только одна сторона проблемы, другая же, заключается в том, что у нас чуть ли не худшее в мире доверие граждан друг к другу.[70]
Отслеживать результаты деятельности органов государственной власти и реформирования государственного управления позволяет и оценка качества и степени удовлетворенности населения услугами, предоставляемыми органами власти, в силу этого анализ общественного мнения об эффективности государственной службы власти одновременно попадает в рамки изучения административной реформы, так как удовлетворенность качеством предоставления услуг оказывает существенное влияние на оценку населением деятельности органов исполнительной власти. Одним из основных направлений реализации административной реформы является стандартизация и регламентация деятельности органов исполнительной власти. Поэтому проводились опросы о том, считают ли граждане необходимым разрабатывать административные регламенты и размещать их в общем доступе для населения.
Большинство респондентов - 71% ответили, что считают необходимым размещать административные регламенты в общем доступе, 18% затруднились ответить и только 11% не видят в этом необходимости.[71]
Причем по различным субъектам представлены достаточно разнящиеся показатели. Так, в Ульяновской (85%), Московской (84%), Свердловской (82%), Калужской (81%) и Ивановнской (81%) областях, Республиках Татарстан (83%) и Хакасия (82%), г. Москва (82%). И наоборот, в ряде регионов процент отметивших необходимость размещать регламенты в общем доступе значительно ниже общероссийскойго. Так, он оказался меньше 50% в Краснодарском крае (41%) и Томской области (46%), а также в Белгородской (54%), Волгоградской (59%) и Магаданской (55%) областях и в Республике Мордовия (57%). Отметим также, что больше всего процент считающих размещать регламенты в общем доступе нет необходимости – это жители, проживающие в городах - миллионниках (около 17%).
Исследование показало, что именно те граждане, которые уже знакомились с регламентами (читали или хотя бы просматривали), считают, что регламенты должны разрабатываться и размещаться в общем доступе. Из тех, кто знакомился с текстами регламентов, оказалось 92%, кто считает размещение регламентов в общем доступе необходимым.
Однако и среди тех, кто административные регламенты никогда не читал и с ним не знаком, 70% ответило, что разрабатывать и размещать регламенты в общем доступе необходимо, а вот почти 20% среди этой группы затруднились ответить, что вполне естественно, поскольку это оценивалось ими как неизвестное.[72]
Проверена также гипотеза о влиянии фактора удовлетворенности качеством и доступностью получения услуг на позицию о необходимости размещения административных регламентов в общем доступе и обнаружили, что среди оценивших качество предоставления услуг на «отлично» 76% считающих, что необходимо размещение регламентов в общем доступе, и среди оценивших качество предоставления услуг на «неудовлетворительно» также 76% считающих, что необходимо размещение регламентов в общем доступе (по другим параметрам процент приблизительно такой же).
Интересны доводы, которые приводят граждане в пользу размещения административных регламентов в общем доступе.
Рисунок 8 - Основные аргументы для размещения регламентов в широком доступе, по мнению граждан.
Большинство опрошенных считает, что открытое публикование регламентов даст возможность простого и доступного общения с чиновниками при обращении в органы власти (42%).
В ходе опроса анализировалось, кто из граждан, обращающихся в органы власти, уже читал или хотя бы просматривал административные регламенты в органах власти.
В целом по регионам России тех, кто знаком с административными регламентами, оказалось 37%, а тех, кто ничего о них не знает, - 63%, включая тех, кто затруднился ответить. Это тоже один их веских показателей низкой степени, как открытости власти, так и некой «административной» грамотности населения.
Проблема мониторинга общественного мнения заключается также в том, что население зачастую не понимает не только содержание проводимых мер, но и лексику, при помощи которой власть объясняет свои действия.[73] Это наглядно подтверждают данные опроса в Ростовской области.[74]
