Источники доходов и расходы местного бюджета.55

С момента вступления в законную силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, т.е. с 1 января 2006 г., выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений будет осуществляться путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.

Региональный фонд финансовой поддержки поселений будет образовываться, а дотации из него будут предоставляться в порядке, определенном Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и Бюджетным кодексом РФ, в целях выравнивания, исходя из численности жителей поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений будут определяться для каждого поселения субъекта Российской Федерации, за исключением поселений, указанных в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения.

Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселений. Порядок расчета данных нормативов будет устанавливаться законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, будут утверждаться законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений будут предоставляться из бюджета муниципального района за счет субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации, и (или) путем установления представительным органом муниципального района для поселений, входящих в состав данного муниципального района, дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Районные фонды финансовой поддержки поселений будут образовываться и дотации из них будут предоставляться в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений будут распределяться между поселениями, которые входят в состав соответствующего муниципального района и уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, определенного в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам поселений согласно методике, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей, прогнозируемых на плановый период, доходов и расходов отдельных городских, сельских поселений не будет допускаться.

Распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений будет утверждаться решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.

Если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, то законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год смогут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений либо, при невыполнении муниципальным образованием требований указанного закона субъекта Российской Федерации о перечислении субвенций, — централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки поселений в размере указанных субвенций.

Порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов будет устанавливаться законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и Бюджетного кодекса РФ.

Размер субвенции для отдельного поселения не будет превышать 50% от разницы между общими доходами бюджета поселения, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселения в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности поселений.

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) будет осуществляться путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) будут образовываться и дотации из них будут предоставляться в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, в целях выравнивания исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) будут распределяться исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, а также исходя из численности жителей муниципальных районов (городских округов).

Дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) будут распределяться между муниципальными районами (городскими округами) субъекта Российской Федерации, в которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности бюджета муниципального района (бюджета городского округа) не превышает уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), определенного в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам муниципальных районов (городских округов) согласно методике, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Общие требования к порядку определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (бюджетов городских округов) и методике распределения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) устанавливаются Бюджетным кодексом РФ.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (бюджетов городских округов) показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей, прогнозируемых на плановый период, доходов и расходов отдельных муниципальных районов (городских округов) не будет допускаться.

Распределение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) будет подлежать утверждению законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

В случаях и порядке, установленных Бюджетным кодексом РФ, часть дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) может быть предоставлена каждому муниципальному району (городскому округу) субъекта Российской Федерации в расчете на одного жителя, за исключением муниципальных районов (городских округов), указанных в Федеральном законе о местном самоуправлении.

В случаях и порядке, установленных Бюджетным кодексом РФ, законом субъекта Российской Федерации может быть закреплен различный порядок расчета указанной части дотаций для муниципального района и для городского округа, предоставляемых из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на одного жителя муниципального района (городского округа). Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (городских округов). Порядок расчета данных нормативов будет устанавливаться законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Распределение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (городских округов) будут утверждаться законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного муниципального района (городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) либо, при невыполнении муниципальным образованием требований указанного закона субъекта Российской Федерации о перечислении субвенций, — централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного муниципального района (городского округа) нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в размере указанных субвенций.

Порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций и централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов будет устанавливаться законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и Бюджетного кодекса РФ. При этом размер субвенции для отдельного муниципального района (городского округа) не сможет превышать 50% от разницы между общими доходами бюджета муниципального района (городского округа), учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития.

Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, будет осуществляться в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями будет утверждаться законом субъекта Российской Федерации в бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий будут устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.

Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями будут осуществляться по единой методике, утверждаемой законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований сможет быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.

Местным бюджетам могут быть предоставлены субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, должен определяться федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий.

Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий будут предоставляться местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда компенсаций.

Указанный фонд сможет формироваться за счет:

- субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

- иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Российской Федерации.

Субвенции из регионального фонда компенсаций должны распределяться между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и должны утверждаться законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.

Формирование, распределение, перечисление и учет субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций, должны производиться в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ.

Субвенции, предоставляемые из федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, будут распределяться между всеми субъектами Российской Федерации в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта Российской Федерации с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаться федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту Российской Федерации и виду субвенции.

Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Понятие полномочий местного самоуправления и формы их осуществления. Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и иных органов местного самоуправления.65

Значение местного самоуправления для общества огромно. Неспособность органов местного самоуправления решать вопросы жизнеобеспечения общества негативно отражается на самом обществе, хозяйствующих субъектах, гражданах, а, в ведении органов местного самоуправления находятся многие вопросы: от обеспечения охраны общественного порядка до снабжения населения необходимыми средствами жизнеобеспечения и т.п.

Поэтому в компетенцию органов местного самоуправления государство включает такие права по применению тех или иных управленческих функций, которые должны обеспечить государственную политику на местах в отраслях и сферах управления.

При этом право осуществлять управленческую деятельность порождает такой элемент их компетенции, как полномочия.

Как известно, органы местного самоуправления наделяются определенными собственными и некоторыми государственно-властными полномочиями. Органы местного самоуправления имеют право лишь совершать определенные юридические действия от имени населения и государства, которые наделяет их для этого отдельными властными полномочиями.

Органы местного самоуправления — это особый субъект права. Объем полномочий органов местного самоуправления отличается от объема полномочий иных органов, осуществляющих управление. Особенности этих отличий определяются многими объективными и субъективными факторами социально-политического и организационного характера.

Полномочия можно классифицировать через призму функций органов управления, в том числе и по силе властного влияния: руководящие функции, регулирующие, расчетно-аналитические, организационные, контрольные функции [43].

Полагаем, что права органов местного самоуправления можно классифицировать, в том числе, и по иным критериям, как самостоятельные элементы их компетенции.

Права и обязанности у органов местного самоуправления могут быть:

а) по управлению;

б) по организации;

в) по руководству;

г) по применению административно-правовых режимов;

д) по контролю;

е) по применению мер принуждения.

Основные формы реализаций полномочий органов местного самоуправления связаны с исполнением ими определенных функций: собственных и отдельных государственных.

Формами реализации полномочий органов местного самоуправления, как правило, являются:

- правотворчество;

- правоприменение;

- регулирование;

- управление;

- координация.

Во всех случаях формами реализации полномочий этих органов будут являться те полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления для выполнения возложенных на них функций, а именно, при:

- принятии устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений, издания муниципальных правовых актов;

- установлении официальных символов муниципального образования;

- создании муниципальных предприятий и учреждений, финансировании муниципальных учреждений, формировании и размещении муниципального заказа;

- установлении тарифов на услуги, предоставляемые муниципальным предприятиям и учреждениям;

- организационном и материально-техническом обеспечении подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

- принятии и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, при предоставлении указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;

- учреждении печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

- осуществлении международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

- иными полномочиями органов местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов в соответствии с законами и уставами муниципальных образований.

38. Полномочия местного самоуправления в планово-бюджетной сфере.66

Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования является функцией, направленной на формирование долго- и среднесрочной политики развития муниципального образования. На необходимость осуществления данной функции указывается в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (соответствующее положение было и в редакции названного Закона 1995 г.).

Вопреки распространенному мнению, что в условиях практически повсеместного дефицита местных бюджетов для деятельности по комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований нет условий, опыт стратегического планирования развития муниципальных образований, имеющийся в Российской Федерации (к примеру, программа стратегического планирования развития муниципальных образований Фонда “Открытое общество”) демонстрирует, что выработка стратегии развития муниципальных образований является действенным механизмом подъема экономики в муниципальном образовании, повышения уровня жизни населения. Суть имеющегося опыта планирования развития муниципальных образований состоит в строго индивидуальном подходе к оценке ситуации в каждом муниципальном образовании, в выработке предложений, ориентированных на использование конкретного комплекса ресурсов, имеющихся в муниципальном образовании. При этом под ресурсами понимаются не только материальные и финансовые ресурсы, но и такие аспекты, как географическое положение, наличие традиционных промыслов, профессиональный состав населения и т.д.

Органы местного самоуправления могут самостоятельно планировать развитие муниципальных образований либо включать планы их развития отдельным блоком в региональные или федеральные целевые программы.

Полномочия органов местного самоуправления в области планирования ежегодно реализуются при подготовке и утверждении местных бюджетов и сметы расходов по исполнению местных бюджетов.

Конституция РФ (ст. 132) закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Бюджетный процесс — это регламентированная законом деятельность органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование.

Бюджетный процесс длится около трех лет, и это время называется бюджетным периодом.

Бюджетный процесс состоит из пяти стадий.

Первая стадия — стадия составления проекта бюджета. Решение о начале работы над составлением проекта местного бюджета принимается выборным органом местного самоуправления. Исполнительные органы муниципального образования организуют поэтапную работу по составлению проекта местного бюджета. В определенные сроки составляются прогноз социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики муниципального образования, рассчитываются контрольные цифры проекта местного бюджета на соответствующий период и подготоавливаются другие документы.

Вторая стадия бюджетного процесса — рассмотрение проекта бюджета выборным органом местного самоуправления. Оно предшествует принятию решения о санкционировании бюджетных расходов, которое является правовой основой для выделения бюджетных ассигнований.

Третья стадия бюджетного процесса — утверждение бюджета, принятие решения о бюджете. В случае непринятия проекта местного бюджета до 1 января конкретного года исполнительные органы муниципального образования имеют право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификации ежемесячно в размере 1/3 фактически произведенных сумм расходов за IV квартал предшествующего года до принятия местного бюджета.

Четвертая стадия бюджетного процесса — исполнение бюджета совпадает с бюджетным годом и длится с 1 января по 31 декабря. Исполнение бюджетов осуществляется по доходной и расходной частям бюджетов. Исполнение доходной части бюджета связано с перечислением плательщиками соответствующих налогов и неналоговых платежей на счета бюджета того или иного уровня. Исполнение расходной части бюджета связано с использованием бюджетных средств, которые называются бюджетными кредитами.

Пятая стадия бюджетного процесса — стадия рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета выборным органом муниципального образования. В соответствии с Бюджетным кодексом отчетный доклад об исполнении местного бюджета за прошедший финансовый год представляется ежегодно в мае следующего за отчетным года.

Рациональное управление государственными финансами в условиях большого разнообразия бюджетных доходов и расходов, а также сложности финансово-бюджетных отношений, невозможно без использования единой, законодательно утвержденной системы движения денежных потоков. Этой цели служит специальная бюджетная классификация. В Российской Федерации до 1992 г. применялась бюджетная классификация бывшего СССР, которая состояла из двух частей: союзно-республиканской и местной. Затем была внедрена единая для всех уровней бюджетной системы новая бюджетная классификация.

Представительные органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право утверждать собственные бюджетные классификации. При этом они вправе производить детализацию статей классификации Российской Федерации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

Ведомственная классификация расходов местного бюджета, классификация источников внешнего финансирования дефицита местного бюджета и классификация видов муниципального внешнего долга и внешних активов не используются. На уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления ведомственная классификация расходов бюджетов утверждается представительными органами власти этих двух уровней самостоятельно.

Конкретные указания о механизме и порядке использования бюджетной классификации издаются Министерством финансов Российской Федерации.

Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью. Взаимоотношения органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями. Межмуниципальное сотрудничество.67

Решение почти всех вопросов местного значения требует использования материальных и (или) финансовых средств. При этом практически повсеместно сложилась практика принятия решений в условиях дефицита средств. В этих условиях управление муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами местного самоуправления следует признать одной из наиболее важных функций местного самоуправления.

Основную часть финансовых ресурсов местного самоуправления составляют средства местного бюджета, которые также являются муниципальной собственностью.

Наличие муниципальной собственности предусмотрено Конституцией РФ (ст. 8, 9, 130, 132). Статья 130 определяет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью. Статья 132 Конституции указывает на право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью и относит это их полномочие к вопросам местного значения.

Конституция России устанавливает ряд обременений на использование муниципальной собственности. Так, в п. 3 ст. 40 предусмотрена обязательность предоставления жилищ из муниципальных жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату. Пункт 2 ст. 43 предусматривает бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных учреждениях и на предприятиях. Учитывая, что в названных конституционных нормах на органы местного самоуправления возлагаются государственные полномочия по обеспечению конституционно гарантируемых прав граждан на жилище и на образование, эти нормы следует рассматривать в совокупности с п. 2 ст. 132 Конституции, установившей, что передача государственных полномочий на муниципальный уровень должна сопровождаться передачей соответствующих материальных и финансовых средств.

Основным федеральным нормативным актом, регулирующим вопросы собственности, является Гражданский кодекс РФ. Согласно ст. 215 Гражданского кодекса муниципальной собственностью является “имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям”.

В соответствии со ст. 125 ГК РФ право собственника в отношении муниципальной собственности осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. По специальному поручению указанных органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования эти права могут также осуществлять государственные органы, иные органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.

Согласно ст. 124 ГК РФ муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. При этом к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований как субъектов гражданского права.

Специфика ответственности по обязательствам муниципальных образований изложена в ст. 126 Гражданского кодекса. Она заключается в следующем:

- муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности;

- обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом;

- юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам;

- муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом;

Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам муниципальных образований;

- муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Перечисленные правила не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

В указанных нормах ст. 124—126 Гражданского кодекса в отношении муниципальных образований установлено регулирование, аналогичное регулированию, предусмотренному в отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако ГК РФ содержит и нормы, устанавливающую отличия в правовом режиме муниципальной и государственной собственности. Так, в ст. 214 установлено: “Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью”. Статья 225 ГК РФ предусматривает преимущественное право органов местного самоуправления по обращению в муниципальную собственность бесхозяйных вещей. Часть норм Гражданского кодекса, определяющих правовое положение муниципальной собственности, подлежит дальнейшей конкретизации в законах, где также могут быть установлены нормы, относящиеся исключительно к муниципальной собственности. В частности, согласно ст. 212 ГК РФ законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в муниципальной собственности.

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований муниципальные образования могут объединяться в союзы, ассоциации, советы.

Муниципальные образования могут объединяться в региональные и общероссийские объединения муниципальных образований.

Положения действующего законодательства Российской Федерации не ограничивают право муниципальных образований на создание на добровольной основе объединений иных видов, чем союзы, ассоциации или советы. Если у муниципальных образований исходя из особенностей территориальной или организационной основы существует потребность в объединении, то они вправе самостоятельно избрать любую, не противоречащую законодательству, форму объединения.

Впервые право на объединение местных властей было установлено Законом РСФСР о местном самоуправлении. Статьей 2 этого Закона местным органам власти городов, поселков, сельских населенных пунктов была предоставлена возможность объединяться в ассоциации. Однако отсутствие процессуальных норм о порядке создания и регистрации такого рода ассоциаций не позволяло реализовать положения о возможности объединения местных властей.

Временным положением о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, утвержденным постановлением Правительства РФ 16 сентября 1993 г. [33], устанавливались нормы о создании, регистрации и деятельности объединений (ассоциаций) органов местного самоуправления именно для экономического взаимодействия для решения экономических и социальных задач в рамках совместно принятых соглашений, программ и проектов.

В отношении порядка создания, регистрации и деятельности объединений (ассоциаций) органов местного самоуправления, взаимодействующих по другим вопросам, в законодательстве существовал правовой пробел.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” 1995 г. несколько уточнил порядок создания объединений муниципальных образований. Были приняты федеральные законы об общественных объединениях, о некоммерческих организациях и др. Это позволило регистрировать объединения муниципальных образований в качестве некоммерческих организаций. Однако никакие функции органов местного самоуправления по этому Закону объединениям муниципальных образований передаваться не могли.

Основной целью деятельности объединений муниципальных образований была координация их деятельности для более эффективного осуществления своих прав и интересов.

Объединения муниципальных образований в тот период в основном участвовали в подготовке федеральных и региональных целевых программ. Представители ассоциаций и союзов муниципальных образований входили в состав Совета по местному самоуправлению Российской Федерации, представляли интересы российских объединений муниципалитетов в Конгрессе местных и региональных властей Европы, активно участвовали в учреждении Конгресса муниципальных образований Российской Федерации и т.п.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. расширил полномочия объединений муниципальных образований.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.