Правовой режим исполнения бюджетов

Исполнить бюджет — значит своевременно получить все за­планированные по бюджету доходы и вовремя произвести все за­планированные по бюджету расходы1 -.

В России установлено казначейское исполнение бюджетов. Это означает, что на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Они являются кас­сирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Федеральный бюджет ис­полняется Федеральным казначейством. Осуществление бюдже­тов субъектов РФ и местных бюджетов осуществляется, как пра­вило, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований. Однако исполнение и этих бюджетов может осу­ществляться через Федеральное казначейство на основании за­ключенных соглашений (ст. 168 БК РФ). Исполнение бюджетов

1 См.: ИискотинМЛ. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 288.

Глава 10. Бюджетный процесс

государственных внебюджетных фондов осуществляется Феде­ральным казначейством (ст. 148 БК РФ).

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюдже­та, привлечение и погашение источников финансирования дефи­цита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюд­жета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами РФ. Единый счет феде­рального бюджета (единый счет Федерального казначейства) на­ходится в ЦБ РФ. Соответственно, имеются единые счета бюдже­тов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

Все доходы, расходы бюджета, а также операции, осущест­вляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. Единый план счётов бюджетного учёта устанавливается Правительством РФ.

Исполнение всех бюджетов осуществляется по доходам и по расходам.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

а) перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

б) распределение в соответствии с утвержденным бюджетом
регулирующих доходов;

в) возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

г) учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах
соответствующего бюджета (ст. 218 БК РФ).

Исполнение бюджетов по расходам представляет собой техни­чески достаточно сложный процесс. Он состоит из двух процедур: процедуры санкционирования и процедуры финансирования.

Смысл процедуры санкционирования при исполнении бюдже­тов заключается в том, чтобы исключить принятие к финансиро­ванию расходов, не утвержденных законом (решением) о соответ­ствующем бюджете (ст. 247 БК РФ). Процедура санкционирова­ния начинается с составления и утверждения бюджетной роспи­си. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств на осйове утвержденного бюджета по распо­рядителям и получателям бюджетных средств. Она предусматри­вает выделение бюджетных средств названным субъектам на каждый квартал в соответствии с функциональной и экономичес­кой классификациями расходов1. На основе бюджетной росписи,

О бюджетной классификации см. § 3 данной главы.

§ 5. Правовой режим исполнения бюджетов

составленной каждым главным распорядителем по соответствую­щему бюджету, составляется сводная бюджетная роспись (орга­ном, составляющим проект бюджета), которая направляется в орган, исполняющий бюджет. Последний доводит показатели сводной бюджетной росписи до распорядителей и получателей бюджетных средств в форме уведомления о бюджетных ассигно­ваниях1. Уведомление о бюджетных ассигнованиях представляет собой информативный документ, на основе которого каждое бюд­жетное учреждение обязано составить и представить на утвержде­ние вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету до­ходов и расходов по установленной форме.

На основе сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, берет на себя бюджетное обязательство. Бюджетное обя­зательство — это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью.

Формой бюджетного обязательства является такой документ, как лимит бюджетных обязательств2.Он доводится до распоря­дителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Лимит бюд­жетных обязательств указывает на объем бюджетных обяза­тельств, которые берет на себя орган, исполняющий бюджет.... На основе лимитов бюджетных обязательств получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обяза­тельств путем составления платежных и иных документов, не­обходимых для совершения расходов. Эти документы направля­ются в орган, исполняющий бюджет. Он их проверяет на пред­мет соответствия требованиям бюджетного законодательства, доведенным лимитам бюджетных обязательств и т.д. Тем самым орган, исполняющий бюджет, подтверждает денежное обязательство. В случаях, установленных п. 4 ст. 226 БК РФ, этот орган может отказаться подтвердить денежное обязательст­во. На этом процедура санкционирования бюджетных расходов заканчивается.

1 Форма уведомления о бюджетных ассигнованиях утверждается приказом
Минфина России. Например, форма уведомления на 2000 г. дана в приказе Мин­
фина России от 19 июня 2000 г. № 55н.

2 Форма лимита бюджетного обязательства утверждается приказом Минфи­
на России. Например, форма лимита на 2000 г. дана в приказе Минфина России от
19 июня 2000 г. № 55н.

Глава 10. Бюджетный процесс

Процедура финансирования в ходе исполнения бюджета за­ключается в непосредственном расходовании денежных средств'. Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Объем расходуемых бюджетных средств дол­жен соответствовать объему подтвержденных денежных обяза­тельств.

Процедура финансирования расходов бюджета включает в себя последовательно совершаемые действия:

— разрешение на осуществление платежа,

— осуществление платежа (ст. 252 БК РФ).

Разрешение на осуществление платежа представляет собой разрешительную надпись органа, исполняющего бюджет, на пла­тежных документах получателя бюджетных средств. На основе этой разрешительной надписи производится платеж из соответст­вующего бюджета в пользу получателя бюджетных средств.

В процессе исполнения бюджетов возможно сокращение рас­ходов бюджета. Установлено два правовых режима сокращения расходов бюджета (ст. 229 и 230 БК РФ). Первый режим преду­сматривает сокращение расходов бюджета менее чем на 10%. Он может быть введен Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в слу­чае, если доходная база бюджета и т.д. снижается так, что это приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов менее чем на 10% годовых назначе­ний. Второй режим предусматривает сокращение расходов более чем на 10%. Он имеет место, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходных источников и т.д., что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10% годовых назначений. В этом случае орган исполнительной власти пред­ставляет законодательному (представительному) органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете. Законодательный (представительный) орган рассматривает зако­нопроект в порядке, предусмотренном для соответствующего бюд­жета. Если проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете не принимается в течение 15 дней со дня его внесения на рассмотрение законодательного (представительного) органа, орган исполнительной власти имеет право на пропорцио­нальное сокращение расходов бюджета впредь до принятия зако­нодательного решения по данному вопросу при условии, что зако-

§ 5. Правовой режим исполнения бюджетов

ном (решением) о бюджете субъекта РФ, местном бюджете не предусмотрено иное.

В качестве одной из оперативных мер по защите бюджетных средств при исполнении бюджета используется блокировка расхо­дов бюджета (ст. 231 БК РФ). Имеется в виду сокращение лими­тов бюджетных обязательств либо отказ в подтверждении приня­тых бюджетных обязательств при наступлении определенных ус­ловий. Блокировка расходов бюджета осуществляется по реше­нию руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.

Использование доходов, фактически полученных при исполне­нии бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюдже­те, также регулируется бюджетным законодательством. Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утверж­денных законом (решением) о бюджете, направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размера дефицита бюдже­та и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюдже­те. При этом уполномоченный исполнительный орган подготав­ливает и утверждает дополнительную бюджетную роспись. Дохо­ды, фактически полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской деятельности при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете и сверх сметы доходов и расходов, направляются на фи­нансирование расходов данных бюджетных учреждений.

В ходе исполнения бюджета в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств возможно проведение зачета денежных средств (исключительно при условии наличия задолженности получателя бюджетных средств по платежам в бюджет). Порядок проведения зачета де­нежных средств определяется Правительством РФ, органом ис­полнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправ­ления.

В ходе исполнения закона (решения) о бюджете может возник­нуть необходимость внесения в него изменений. БК РФ регулиру­ет этот вопрос относительно закона о федеральном бюджете (ст. 212—214 БК РФ). Он устанавливает, что проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете разрабатывает и представляет в Государ­ственную Думу Правительство РФ. При этом предложения о вне­сении изменений и дополнений в закон о бюджете могут вносить и иные субъекты права законодательной инициативы.

Глава 10. Бюджетный процесс

В том случае, если ожидается снижение поступлений в феде­ральный бюджет и это может привести к изменению финансиро­вания более чем на 10% годовых назначений, Правительство РФ должно внести на рассмотрение Государственной Думы законо­проект о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. Этот законопроект рассматривается Го­сударственной Думой в трех чтениях в течение 15 дней. Если за­конопроект в указанный срок не принимается, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов феде­рального бюджета впредь до принятия закона по данному вопро­су. В других случаях проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете рассматриваются в порядке, определенном Регламентом Государственной Думы, при соблюдении некоторых дополнитель­ных процедур.

Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие де­нежных обязательств после 25 декабря не допускается. Под­тверждение денежных обязательств должно быть завершено орга­ном, исполняющим бюджет, 28 декабря. До 31 декабря включи­тельно орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

§ 6. Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета

Подготовка отчета об исполнении бюджета, его рассмотрение и утверждение - это заключительный этап бюджетного про­цесса.

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распоря­дителей и получателей бюджетных средств. Так, в соответствии со ст. 274 БК РФ в конце каждого финансового года Министр фи­нансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности. На основа­нии распоряжения Министра финансов все получатели средств из федерального бюджета готовят годовые отчеты по доходам и рас­ходам. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обоб-

§ 6. Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета 249

щают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений. Ми­нистерство финансов РФ, как главный распорядитель бюджет­ных средств, по указанным расходам готовит сводный отчет о рас­ходах федерального бюджета, осуществленных путем предостав­ления субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд и т.д.

Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансо­вый год в форме федерального закона. Отчет об исполнении феде­рального бюджета должен быть составлен в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год.

Отчет об исполнении федерального бюджета подвергается внешней проверке. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год и готовит заключение, используя материалы и результаты про­веденных в течение года контрольных мероприятий. Конкретное содержание и форма заключения Счетной палаты определяются постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации.

Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении фе­дерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заклю­чения Счетной палаты.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Государственная Дума принимает решение об утверждении отчета об исполнении феде­рального бюджета или об отклонении отчета об исполнении феде­рального бюджета.

В субъектах РФ единственной особенностью этой стадии бюд­жетного процесса является иной принцип определения сроков представления отчета об исполнении бюджета законодательному органу. В зависимости от региона отчет об исполнении бюджета направляется в законодательный орган не позднее, чем через де­сять дней — две недели после представления сведений об исполне­нии бюджета в Министерство финансов РФ. Такой же принцип как правило действует и на уровне муниципального образования. \

Отчеты об исполнении бюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обяза­тельного медицинского страхования составляются правлениями этих фондов и представляются Правительством РФ на рассмотре­ние и утверждение Федеральному Собранию в виде федерального закона.

Глава 10. Бюджетный процесс

Отчет об исполнении бюджета территориального фонда обяза­тельного медицинского страхования составляется правлением этого фонда и представляется органам исполнительной власти субъекта РФ для внесения на рассмотрение и утверждение зако­нодательному органу власти субъекта РФ в форме закона субъек­та РФ (ст. 149 БК РФ).

§ 7. Государственный и муниципальный