Налоговое право и налоговое законодательство России

Отношения и социальные связи, возникающие между теми или иными субъектами при установлении, введении и взимании налогов, регулируются правовыми нормами. Совокупность этих норм, находя свое закрепление в нормативных актах различного уровня, взаимодействуя между собой и постоянно развиваясь*, об­разует налоговое право.

330 Глава 15. Налоговое право Российской Федерации. Общие положения

В настоящее время вопрос об отраслевой и институциональной принадлежности налогового права Остается открытым. Разреше­ние этой проблемы имеет не только теоретическое, но и практи­ческое значение, поскольку отнесение той или иной группы норм к определенной отрасли права означает включение их в опреде­ленный отраслевой правоприменительный режим.

Учитывая тенденции развития налогового права, необходимо констатировать тот факт, что традиционные взгляды на налого­вое право как финансово-правовой институт налогов с юридичес­ких и физических лиц на сегодняшний день устарели и не соот­ветствуют современному положению вещей. Налоговое право по своим социальной важности и экономическому значению давно перешагнуло первоначально установленные для него рамки. Так, в настоящий момент налоговое право уже включает в себя общие и особенные институционные нормы и принципы, систе­му правового регулирования деятельности налоговых и иных органов, стройную систему законодательных актов по вопросам налогообложения, включая высшую форму кодификации зако­нодательства - Налоговый кодекс РФ. Получает широкое раз­витие и распространение система налогового контроля, в пра­воприменительной практике налоговые споры являются одними из самых многочисленных.

Следует признать, что процесс эволюции правовых норм и ин­ститутов о налогах привел к выделению в составе финансового права крупной подотрасли — налогового права, которая в теории права выступает как сложное объединение норм, институтов и их образований по предметному признаку. Данное положение впол­не согласуется с тезисом о том, что появление новой сферы обще­ственных отношений или усиление их значимости неизбежно вле­чет за собой создание новых структурных частей системы права1.

Однако необходимо учитывать, что налоговые отношения воз­никают в процессе перераспределения национального дохода и носят финансовый характер, они возникают исключительно в процессе деятельности государства и муниципальных образова­ний по поводу планомерного формирования денежных фондов в целях реализации его задач. В то же время перераспределитель­ная деятельность государства охватывает более широкий сектор и включает в себя также отношения по распределению и использо-

1 См.: Общая теория права. Учебник для юридических вузов. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1996. С. 187.

§ 3. Налоговое право и налоговое законодательство России 331

ванию этих денежных фондов (финансовых ресурсов). В своей же совокупности все эти отношения образуют единую систему фи­нансовых отношений, которая является предметом регулирова­ния права финансового. На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что отношения в сфере налогообложения — это совокупность отношений, являющихся частью финансовых отношений. Данное положение обусловлено также и тем, что на­логовая система не выступает обособленной и независимой час­тью от всей системы государственно-публичного регулирования, а органически входит в финансово-бюджетную систему страны. На­логовая политика государства является неотъемлемой частью его финансовой политики, которая имеет по отношению к первой оп­ределяющее значение.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что налоговое право в системе российского права занимает достойное место и по предмету и методу правового регулирования является подотрас­лью финансового права, обладая при этом большой самостоятель­ностью и обособленностью.

Налоговое право как подотрасль финансового права характе­ризуется спецификой сферы правового регулирования и метода правового регулирования. Предметом налогового права выступа­ют общественные отношения, носящие многоаспектный и ком­плексный характер. Это довольно специфическая сфера социаль­ных связей, присутствующих в обществе. Обусловлена она эконо­мическим и публично-правовым содержанием налогов как основ­ного источника образования государственных финансов через изъятие в виде обязательных платежей части общественного про­дукта, что, собственно, и является предметом правового регули­рования.

В общем плане можно сказать, что предметом правового регу­лирования налогового права являются общественные отношения, которые складываются в обществе по поводу налогообложения {отношения в сфере налогообложения, или налоговые отноше­ния), т.е. по поводу формирования доходной части бюджетной системы государства, в той части, которая отведена непосредст­венно налогам и сборам. Это обусловлено тем, что налоги являют­ся только одним из источников формирования доходов государ­ства.

Отношения в сфере налогообложения по своему содержанию неоднозначны и при соответствующей правовой регламентации имеют свою сложную структуру, поскольку ими охвачены разно­сторонние аспекты функционирующей налоговой системы.

332 Глава 15. Налоговое право Российской Федерации. Общие положения

Основываясь на анализе ст. 2 НК РФ, можно сделать вывод, что комплекс отношений в сфере налогообложения, являющих­ся предметом правового регулирования налоговым правом, со­ставляет взаимосвязанную структуру (структура предмета на­логового права), которая включает в себя отношения трех уров­ней:

—основные отношения в сфере налогообложения;

—факультативные отношения в сфере налогообложения;

—дополнительные отношения в сфере налогообложения. Основные отношения в сфере налогообложения представляют

собой социальные связи, которые складываются между соответст­вующими субъектами и носят базовый, системный и всеобъемлю­щий характер. Это своеобразный стержень всех налоговых отно­шений, который пронизывает и предопределяет все функциони­рование налоговой системы в целом. Через эти отношения и вы­полняется главное экономическое и социальное назначение налогов - формирование государственных финансов.

Основные налоговые отношения, в свою очередь, можно под­разделить на три отдельные подгруппы:

— отношения по установлению налогов и сборов на федераль­ном, региональном и местном уровне;

— отношения по введению налогов и сборов на федеральном, региональном и местном уровне соответственно;

— отношения по взиманию налогов и сборов, которые возни­кают в процессе налогового производства, т.е. при исчислении и уплате конкретных налогов и сборов (разд. IV НК РФ).

Факультативные отношения в сфере налогообложения представляют собой социальные связи, которые складываются между соответствующими субъектами и носят несистемный и необязательный характер. То есть они обеспечивают (как бы «обслуживают») основные налоговые отношения. Факультатив­ные отношения не являются базовыми при функционировании налоговой системы (т.е. они не выполняют главной фискальной задачи налогов в обществе), но в то же время без этих отноше­ний нормальное функционирование налоговой системы просто невозможно.

В составе факультативных отношений в сфере налогообложе­ния также можно выделить три подгруппы:

— отношения, возникающие при осуществлении налогового
контроля, т.е. при проведении налоговых проверок, получении
объяснительных, осмотров и т.д. (разд. V НК РФ);

§ 3. Налоговое право и налоговое законодательство России 333

— отношения, возникающие при привлечении соответствую­щих лиц к ответственности за совершение налоговых правонару­шений (разд. VIНК РФ);

— отношения, возникающие в процессе обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц (разд. VII НК РФ).

Дополнительные отношения в сфере налогообложения пред­ставляют собой соответственные общественные отношения, кото­рые, являясь предметом правового регулирования других право­вых институтов, тем не менее, в какой-то своей определенной части регулируются законодательством о налогах и сборах и, таким образом, входят в предмет налогового права.

Это в первую очередь касается отношений по взиманию тамо­женных платежей и платежей, взимаемых во внебюджетные фонды.

Таким образом, прослеживаются несколько групп отноше­ний, регулируемых налоговым правом. Все эти отношения тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены между собой, что по­зволяет сделать вывод о том, что предметом налогового права является группа однородных отношений, возникающих между государством и налогоплательщиками (иными обязанными ли­цами) в связи с установлением, введением и взиманием нало­гов, отношения, возникающие в процессе осуществления нало­гового контроля, обжалования актов налоговых органов, дейст­вий (бездействия) их должностных лиц, привлечения к ответ­ственности за совершение налогового правонарушения, и иных отнЬшений, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

Вместе с тем, предмет правового регулирования не может служить единственным критерием определения соответствую­щего правового образования, поскольку общественные отноше­ния чрезвычайно разнообразны и, кроме того, нередко одни и те же общественные отношения регулируются различными от­раслями права (например, конституционным, налоговым, тамо­женным, административным, уголовным). Поэтому вторым, до­полнительным критерием при определении места налогового права в системе права выступает метод правового регулирова­ния. Под методом правового регулирования понимается сово­купность и сочетание приемов, способов воздействия права на общественные отношения. Предмет правового регулирования отвечает на вопрос: что регулирует право? Метод отвечает на во­прос: как регулирует?

334 Глава 15. Налоговое право Российской Федерации. Общие положения

Методом налогового права являются специфические способы, приемы, юридические средства, при помощи которых регулиру­ется поведение участников налоговых и связанных с ними отно­шений. Анализируя систему воздействия на отношения, регулируе­мые налоговым правом, можно сделать вывод о том, что основной чертой метода регулирования налоговых отношений выступа­ют государственно-властные (централизованные, императив­ные) предписания одним участникам налоговых отношений со стороны других, выступающих от имени государства (метод субординации).

С учетом вышеизложенного представляется возможным дать определение понятию налогового права.

Налоговое право — система финансово-правовых норм, регу­лирующих общественные отношения, связанные с установлени­ем, введением и взиманием налогов путем императивного (с эле­ментами диспозитивности)метода воздействия на соответ­ствующих субъектов.

Норма права не может существовать абстрактно; для того чтобы она стала действовать, выступать регулятором тех или иных общественных отношений, ей необходимо внешнее выраже­ние. Любая правовая норма находит свое выражение в норматив­но-правовом акте, под которым понимается акт, устанавливаю­щий нормы права, вводящий их в действие, изменяющий или от­меняющий правила общего характера1. Совокупность указанных актов образует законодательство.

Поскольку правовые нормы, регламентирующие налоговые отношения, не являются исключением, они также находят свое внешнее выражение в нормативных актах — источниках налого­вого права, совокупность которых составляет налоговое законода­тельство2.

Говоря о понятии налогового законодательства, необходимо учитывать, что наличие большого количества актов, содержащих те или иные нормы налогового права, позволяет двояко тракто­вать понятие «законодательство» в широком и узком смысле слова. В первом случае под налоговым законодательством следует понимать совокупность актов законодательных органов, прини­маемых представительными органами власти, а также подзакон-

1 См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева.
М., 1994. С. 115.

2 Законодательство (англ. legislation) - внешняя форма выражения объек­
тивного права.

§ 3. Налоговое право и налоговое законодательство России 335

Hi>ie акты, принимаемые органами исполнительной власти, содер­жащие те или иные властные предписания участникам налого­вых отношений. Во втором случае под налоговым законодательст­вом понимается совокупность нормативных актов, содержащих нормы налогового права, принимаемых исключительно законода­тельными органами власти.

Взаимосвязанная совокупность всех нормативных актов различного уровня, принятых представительными органами власти и содержащих налогово-правовые нормы, образует систе­му российского налогового законодательства.

С учетом ст. 1 и 3 НК РФ в системе налогового законодательст­ва можно выделить две большие группы — акты законодательст­ва о налогах и сборах и акты органов исполнительной власти (под­законные акты)..

К первой группе относятся Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъек­тов РФ. Ко второй группе - указы Президента РФ, постановле­ния Правительства РФ, постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и другие акты федеральных органов испол­нительной-власти, нормативные акты органов субъектов РФ, нор­мативные акты муниципальных органов1.

Кроме того, к системе налогового законодательства можно от­нести также иные нормативные документы, так или иначе регла­ментирующие налоговые отношения или оказывающие на них определенное влияние. Рассмотрим их подробнее.

Исходя из федеративного устройства Российской Федерации и в соответствии с конституционным принципом разделения влас­тей, можно выделить четыре уровня системы законодательства о налогах и сборах, которые осуществляют основное правовое регу­лирование отношений в сфере налогообложения в Российской Фе­дерации: Налоговый кодекс РФ (акт высшей юридической силы), федеральные законы о налогах и сборах, принятые в соответствии с НК РФ, законы и иные нормативные акты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и нормативные акты представительных органов местного самоуправления.

Таким образом, можно говорить, что в настоящее время в Рос­сии существует многруровневая система нормативного регулиро­вания налоговых отношений.

1 См.: Комаров С, МалькоА. Теория государства и права. Учебно-методичес­кое пособие. М., 1999. С. 313-314.

336 Глава 15. Налоговое право Российской Федерации. Общие положения