Разбор кейса

1. Предлагаемая статья С. Митрохина «Модели федерализма для России. В поисках альтернативы хаосу и распаду» (Федерализм. - 1997. - №1 (5) представляет собой попытку рассмотреть проблему российского федерализма в более широком контексте децентрализации государственной власти. Согласно автору, необходимость такого подхода в настоящее время ощущается особенно остро. Люди, разрабатывавшие и воплощавшие в жизнь концепцию российского федерализма (законодатели, политики, политологи) как правило забывали о том, что федерализм являет собой всего лишь частный случай децентрализации, даже если учитывать только вертикальный аспект последней.

Ознакомьтесь с выдержками из текста статьи. Разделяете ли Вы точку зрения автора? Какие факторы влияли на развитие российского федерализма в различные период его современной истории?

_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

«… В общих чертах этот процесс можно описать следующим образом:

во-первых, децентрализация происходит в высшей степени неупорядоченно, - огромное количество полномочий и ресурсов перераспределяется на договорной основе, либо присваивается явочным порядком. Вследствие этого возникает статусное неравенство субъектов РФ, неизбежно ведущее к выстраиванию иерархической системы. Уже сегодня можно говорить о становлении в России иерархического федерализма;

во-вторых, децентрализация принимает крайне однобокий характер, затрагивая, по существу, только взаимоотношения между федерацией и ее субъектами. Следствием подобной однобокости является активизация встречных процессов централизации. Новыми центрами концентрации государственной власти становятся исполнительные органы регионов, чьи интересы заключаются в том, чтобы

1) перетянуть к себе как можно больше полномочий и ресурсов от федерального центра,

2) ослабить, либо вообще ликвидировать местное самоуправление,

3) подмять под себя представительные и судебные органы власти, поставить под свой контроль местные отделения федеральных структур;

4) уйти из под контроля общества, прессы и региональных подразделений центральной власти.

Итог: усиление центробежных тенденций в государстве и создание предпосылок для произрастания на региональном уровне жестко централизованных авторитарных режимов.

… В настоящее время в российской политике на региональном уровне закрепился определенный идеологический подход к решению проблемы федерализма. Особенность этого подхода заключается в том, что он не изложен в виде систематической концепции. Составить о нем впечатление можно только по отдельным высказываниям и действиям представителей региональных элит.

Основными чертами этой идеологии являются:

1) оправдание практики несоблюдения регионами российских законов;

2) кричащее противоречие между желанием ускорить процесс федерализации и требованием затормозить развитие местного самоуправления;

3) нежелание реформировать сложившуюся систему межбюджетных отношений на началах прозрачности, упорядоченности и систематизации;

4) горячее одобрение нынешней практики заключения договоров о разграничении полномочий

… Разговор о несоответствии Конституций и законов ряда субъектов РФ федеральному законодательству ведется с 1994 года. Уже тогда обращалось внимание на то, что 7 республик в составе РФ (Якутия, Башкирия, Татарстан, Чечня, Тува, Коми, Бурятия) провозгласили себя суверенными. При этом Башкирия объявила свои отношения с РФ договорными, а Татарстан заявил о прерогативе “самостоятельно определять свой государственно-правовой статус” и назвал себя субъектом международного права. Кроме того, Татарстан, Башкирия и Саха (Якутия) закрепили в своих конституциях механизмы приостановки федеральных законов, “ущемляющих интересы республики, а Тува, сделавшая то же самое, пошла еще дальше, предусмотрев право выхода из Российской Федерации. Были установлены грубые нарушения рядом республик Конституции РФ в области прав человека, национального и языкового равноправия, гражданства, налогового законодательства, воинской службы. Отмечались факты очевидного вторжения этих субъектов РФ в компетенцию федерации (например, в вопросе о назначении республиканских прокуроров).

… Процесс присвоения региональными властями властных полномочий имеет два направления - внутреннее и внешнее, которые как правило развиваются параллельно и одновременно. Под внутренним направлением я имею ввиду присвоение Главами субъектов РФ администраций функций других внутрирегиональных органов власти - правительств, законодательных собраний, судов и органов местного самоуправления. Такое присвоение может осуществляться как в скрытой, так и в явной форме.

Пример демонстративного поведения как всегда преподносит президент Калмыкии Илюмжинов. 16 февраля 1998 г. он подписал указ об упразднении республиканского правительства и переходе его полномочий к Президенту, т. е. к самому себе. Мотивы этого поступка “Известия” усматривают в том, что “ликвидация правительства дает возможность президенту распоряжаться бюджетом более свободно, чем прежде.” В данном случае Илюмжинов нарушил не федеральное, а республиканское законодательство, но несмотря на это логика его действий вполне вписывалась в стратегию противостояния федерации,

… Особенно интересны попытки легитимизировать подчинение территориальных органов федеральных структур. Такая попытка была предпринята президентом Ингушетии Русланом Аушевым, который вынес на референдум вопрос о переведении правоохранительных органов и судов из федерального в республиканское подчинение. Верховный Суд РФ признал незаконным это решение, что встретило крайне болезненную реакцию в руководстве республики. Помощник президента сказал: “Решение о проведении референдума принимал съезд ингушского народа, и он же будет его отменять”.

Особый интерес представляют собой массовые нарушения регионами российского законодательства, например те, которые были предприняты после принятия в 1995 году закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.”… в течение 1996 года критика местного самоуправления заняла столь значительное и почетное место в идеологии властвующих региональных элит. При этом наиболее распространенными являются три аргумента:

а) полноценное самоуправление - дело далекого будущего. Президент Татарстана Шаймиев: “Мы находимся только в начале пути к созданию демократического общества. По-моему, сейчас еще рано принимать законы о местном самоуправлении на уровне городов и районов”.

б) местное самоуправление вносит хаос и дезорганизацию в систему руководства регионом. Глава Республики Мордовия Меркушин: “Многие депутаты нижней палаты парламента убеждены в том, что демократия - это когда власть опускается до самых низов. Но за такими красивыми словами сегодня скрывается опасность потери управляемости страной, субъектом Федерации...”

в) отсутствие финансовой базы не позволяет формировать органы самоуправления на большинстве территорий.

… Главный порок нынешней федеративной системы заключается не столько в том, что она - договорная, сколько в том, что она основана на множественности договоров, каждый из которых имеет сепаратный и чуть ли не кулуарный характер. Не случайным представляется тот факт, что договоры очень часто скрываются от общественности, переводятся чуть ли не в разряд государственной тайны. Однажды депутат Государственной Думы, жаловался мне, что губернатор области, от которой он избирался, отказывается ознакомить его с текстом договора...

Эта секретность объясняется очень просто. Смысл договорного процесса состоит в том, чтобы

1) одна категория субъектов РФ получила ряд преимуществ за счет всех остальных;

2) каждый из этих остальных пребывал в иллюзии, что заключив свой сепаратный договор он выигрывает больше, чем мог бы добиться в борьбе за всеобщее равноправие.

… Губернаторские выборы, прокатившиеся по России в 1996 году, грозят в самое ближайшее время отозваться новым болезненным ударом по всей вертикали исполнительной власти. О состоянии российской федеративной политики можно судить хотя бы по тому факту, что выборы проводились в отсутствие федерального регулирования властных отношений внутри регионов. В самый разгар губернаторских кампаний Президентом в очередной раз был отвергнут законопроект “Об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ”, призванный заложить гарантии разделения властей в регионах.

… Необходимо признать, что идеология “децентрализованного федерализма” способна в кратчайшие сроки разрушить и без того уже хрупкую государственность России. В условиях жесточайшего социально-экономического кризиса, когда страна боле всего нуждается в эффективном использовании и рациональном распределении ресурсов, практика паразитирования привилегированных субъектов РФ на общенациональном фонде ресурсов абсолютно недопустима. Но это неизбежно при сохранении нынешней модели децентрализации государственных полномочий.

Региональному эгоизму необходимо в срочном порядке противопоставить общегосударственную идеологию, сбалансированного федерализма

… Эта идеология должна исходить из того, что понятие “федерализм” применяется к политической системе, обладающей двойственной природой. Принцип федерализма предполагает не только самостоятельность субъектов федерации, но и подчинение их единым федеральным законам. Иными словами, федерализм - это определенного рода баланс между децентрализацией и централизмом. Создать дисбаланс в сторону централизма означает: вернуться к унитарному государству. Сделать главный упор на самостоятельности субъектов - значит ослабить контроль над децентрализацией, пустив ее по колее неупорядоченного и стихийного развития. Это в полной мере соответствует знаменитому лозунгу “берите суверенитета, сколько хотите”.

Суть сбалансированного подхода - в соблюдении равновесия между децентрализацией и выстроенным на строго правовой основе централизмом. Идея равномерной децентрализации предполагает, что власть не концентрируется в чрезмерных объемах на региональном уровне, а рационально перераспределяется между федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, не давая ни одному из этих ярусов перевеса, достаточного для разрушения любого другого. При этом за федерацией закрепляются функции контроля, необходимые для поддержания устойчивости всей системы.

Для успешного функционирования этой системы необходимо позаботиться о создании целого ряда федеральных институтов и механизмов.

… Возникает настоятельная необходимость в создании института федерального вмешательства в дела субъектов федерации

… Статус гаранта Конституции требует, чтобы в руках Президента были сконцентрированы полномочия, необходимые для обеспечения единства государственной власти, к числу которых нужно отнести и право по решению суда отстранять от должности выборных должностных лиц, упорствующих в нарушении федеральных законов.

Принцип приоритета федеральных законов над региональными в сфере федерального и совместного ведения будет оставаться пустой декларацией до тех пор, пока он не получит жесткого подкрепления в виде санкций к должностным лицам, нарушающим российские законы.»

2. Наиболее значимые проекты федеративного устройства России в рамках разработки новой Конституции опубликовал и проанализировал С. А. Авакьян (Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М„ 2000.)

Судя по текстам, их авторы отдавали предпочтение именно федеративной модели устройства России. Осенью 1990 года подготовила свой проект Конституционная комиссия. Раздел четвертый его назывался - «Федеративное устройство». В нем отсутствовали ясность в перечне субъектов федерации и в вопросе о их статусе. Речь шла о республиках и «федеральных территориях», под которыми понимались края, области, два города федерального значения (об округах речь не велась вообще). Через некоторое время федеральные территории было решено именовать землями. Обсуждение проекта в Конституционной комиссии шло медленно и временами было весьма ожесточенным. О новой конституции вспоминали при очередном витке конфронтации между законодательной и исполнительной властью. В апреле 1992 года шестой Съезд народных депутатов России квалифицированным большинством одобрил общую концепцию конституционных реформ, положенную в основу проекта Конституционной комиссии, и основные положения проекта. Последний вариант проекта Конституционной комиссии относится к середине 1993 года. С. А. Авакьян считает, что вопрос о внутреннем устройстве России для его авторов был одним из сложнейших. Под влиянием событий в стране положения четвертого раздела подверглись существенной эволюции. После подписания Федеративного договора и внесения его в действующую конституцию и всех поправок в нее в проекте был помещен перечень ныне существующих субъектов, но без автономных округов. Как видим, уже тогда определение статуса округов было головной болью авторов большинства проектов. Республики в этом варианте проекта Конституционной комиссии определялись как государства в составе Российской Федерации, остальные (края, области, автономная область и два города) назывались государственно-территориальными образованиями, обладающими идентичными с республиками правами (кроме права внешних сношений), несущими те же обязанности государственной власти. Таким образом, проект допускал различия в статусе субъектов.

Одновременно отдельными группами политических и общественных деятелей, представителями движений и партий в Администрации Президента также разрабатывались проекты новой конституции. В связи с тем, что они не оказали серьезного влияния на процесс, о них в последние годы вспоминают все реже. Так, в 1992 году в качестве инициативного документа появился проект рабочей группы под руководством С. М. Шахрая. Большинство его авторов работало в то время в Государственно-правовом управлении Президента, поэтому считается, что в нем была представлена точка зрения Б. Н. Ельцина. В этом проекте в разделе втором - «Государство» - провозглашалось, что государственное устройство России основано на принципах федерализма. Перечень субъектов был не вполне четким: не были поименованы города федерального значения, зато автономным округам было отведено место в составе краев и областей, что свидетельствовало о желании авторов проекта в будущей конституции закрепить двойной статус округов. Более конкретно, чем в действующей тогда конституции, были прописаны вопросы ведения Российской Федерации и вопросы совместного ее субъектами ведения. Тогда же, в 1992 году, был подготовлен проект Российского движения демократических реформ. Его авторами были весьма известные тогда, а некоторые и сейчас, специалисты в различных отраслях права - А. А. Собчак, Ю. X. Калмыков, С. А. Хохлов, С. С. Алексеев. Глава вторая проекта под названием «Российское государство» состояла из двух разделов - «Федерация» и «Устройство государства». Россия объявлялась федеративным государством, в состав которого входят республики, губернии и автономные национальные образования. Республики авторы проекта называют государственными образованиями, оформляющими (все вместе, несколько или в единственном числе) распределение полномочий с федеральным центром посредством федеративных договоров и имеющими свои конституции. Предполагалось, что новая конституция (за исключением лишь положений о правах и свободах граждан) будет применяться после подписания этих договоров. Губернии именовались территориальными государственно - административными образованиями. Авторы проекта предполагали ввести в практику органические законы, которыми бы определялись статус, права и полномочия губерний, компетенция губернских органов власти, состав входящих в них административных единиц. Губерниям полагалось иметь уставы. В соответствии с этим проектом автономные национальные образования (в другом месте они названы сообществами) - автономные округа, национальные районы должны образовываться в составе республик и губерний на началах территориальной или этнической (национально-культурной) автономии. Их статус и права в зависимости от нахождения в республике или в губернии должны определяться федеративным договором или органическим законом соответственно. Что касается распределения властных полномочий по вертикали, а это одно из главных условий федеративной модели государственного устройства, то в анализируемом проекте дан только перечень вопросов ведения Российской Федерации. Далее отмечалось, что вне пределов этого перечня республики и губернии самостоятельны. При подписании федеративного договора между центром и республикой предполагалась возможность установления предметов совместного ведения по кругу вопросов, считающихся компетенцией республики. В отношении губерний такая коллизия не предусматривалась, говорилось лишь о «вверенных» им федеральным центром функциях. Вообще неравенство республик и губерний в проекте очевидно. Лишь об администрации губерний говорится, что они входят в систему исполнительной власти России. Лишь в случаях с республиками предусмотрена недопустимость принятия федеральным центром законов и иных нормативно-правовых актов по вопросам их ведения, лишь для республик предусмотрено было создание согласительных комиссий и возможность последующей передачи дела в Верховный суд при возникновении споров с федеральным центром и т. п. В проекте была обозначена необходимость наделения республик, губерний, автономных национальных сообществ, муниципальных образований бюджетными средствами и различными видами имущества. Проектов, именуемых проектами депутатов-коммунистов, было несколько. Первый появился в «Советской России» в ноябре 1990 года (проект группы депутатов «Коммунисты России»), затем были проекты депутата Ю. М. Слободкина (из-за явно выраженной направленности на реставрацию прежних реалий он широкому обсуждению не подвергался), несколько вариантов проекта КПРФ. При их сравнении вполне очевидной становится эволюция воззрений коммунистов на государственное устройство России.

Как отмечает С. А. Авакьян, если сначала их проекты «исходили из непризнания наметившихся в России перемен, то последний вариант учитывает многие реформы, хотя и остается проектом Конституции советского социалистического государства». В последнем варианте проекта КПРФ (1993 г.) в разделе «Федеративное устройство» Россия именуется многонациональным федеративным государством. Республики, края, области, автономные округа и область, два города федерального значения называются входящими в Российскую Федерацию, территория которой объявляется целостной и неотчуждаемой, входящие в нее образования не вправе посягать на ее целостность. К проекту прилагались полные тексты Федеративного договора и протоколов к нему

Верховный Совет принял очередной план работы над основным законом страны, президент предложил свой проект, который в начале мая 1993 года был опубликован в ряде газет. В этом проекте Россия определялась федеративным государством, был дан конкретный ее состав. Включенные в его состав документы Федеративного договора, другие его положения давали преимущества республикам (они именовались государствами), объем их полномочий в законодательной сфере был шире в сравнении с другими субъектами, они наделялись собственностью и т. п. Положение о равноправии субъектов было внесено позднее, тогда же президент пытался привлечь на свою сторону лидеров «сильных» республик. В то же время в проекте весьма четко просматривалось стремление Ельцина создать подконтрольную ему вертикаль власти.

После опубликования этого проекта между президентской стороной и Конституционной комиссией пошло соревнование на опережение. Созванное по инициативе президента Конституционное совещание 12 июля 1993 года одобрило очередной проект, положенный в основу ныне действующей конституции. Два проекта - Конституционной комиссии и Конституционного совещания были направлены в регионы, лидеры которых в сложившихся обстоятельствах предпочитали не торопиться. После известных событий конца сентября - начала октября 1993 года возобновилась работа Конституционного совещания, в ходе которой было решено отказаться от включения в конституцию Федеративного договора, так как он ослабляет, а не укрепляет федерацию. Окончательный проект конституции был опубликован за месяц до ее принятия. Положения, затрагивающие государственное устройство России, по сравнению с предыдущим проектом не претерпели каких-либо изменений. Обсуждение проекта конституции вышло за пределы Российской Федерации. Сначала президентский проект, затем проект Конституционного совещания были представлены в Европейскую комиссию за демократию через право».

Рассмотрите различные модели российского федерализма, исходя из интересов: центральной государственной власти; окраинных национальных регионов; слаборазвитых регионов; сильных, промышленно-развитых регионов.

Объясните выбор тех или иных классификаторов анализа. Предложите собственную модель.

_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________