2015-09-06
1307
Национальным планом противодействия коррупции, утвержденным Президентом Российской Федерации 31.07.2008 г., было предусмотрено принятие мер по соблюдению государственными и муниципальными служащими общих принципов служебного поведения, обеспечению действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.
Гражданским обществом к государственной и муниципальной службе предъявляются значительно возросшие требования. Однако оценка профессиональной служебной деятельности служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе и органе местного самоуправления государственные услуги гражданам и организациям.
В работе кадровых служб государственных и муниципальных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров.
Современные методы планирования и регламентации труда служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных и муниципальных служащих к исполнению обязанностей по службе на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию служащих.
Указанные проблемы в значительной степени связаны с отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной и муниципальной службе. Проведение экспериментов, разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий на государственной службе не имеют системного характера. Недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, квалификационных экзаменов и аттестации как государственных, так и муниципальных служащих.
В должной мере не обеспечивается взаимосвязь реформ государственной и муниципальной служб с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления.
В деятельности государственных и муниципальных служащих следует выделить наиболее важные аспекты, связанные с надлежащим исполнением служебных обязанностей.
Во-первых, стоит отметить, что в самом общем смысле служебное поведение теснейшим образом связано с понятием служебная дисциплина – это соблюдение государственным и муниципальным служащим обязательных правил поведения в процессе службы, надлежащее выполнение ими возложенных на него служебных обязанностей.
Термин «служебная дисциплина» имеет внешний и внутренний аспекты. Внешний аспект заключается в подчинении внутреннему трудовому распорядку, установленному в государственном органе, органе местного самоуправления с которым служащий находится в служебном отношении.
Под внутренним аспектом служебной дисциплины понимается совокупность правил, регулирующих трудовую функцию муниципального служащего.
Под служебной дисциплиной понимается и фактическое поведение государственного и муниципального служащего.
Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. были утверждены Общие принципы служебного поведения государственных служащих. Надо отметить, что они могут быть распространены и на муниципальных служащих. Эти принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. Государственным служащим, в частности, предписывается «осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами компетенции государственного органа». Государственные служащие должны оставаться независимыми от влияния профессиональных или социальных групп, а также финансовых факторов, соблюдать политическую нейтральность и нормы профессиональной этики.
Целью Указа является «повышение доверия общества к государственным институтам». Он предписывает госслужащим «исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих; воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении служебных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб авторитету государственного органа». Кроме того, государственным служащим рекомендуется «воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, если это не входит в их должностные обязанности».
Принятые общие принципы носят рекомендательный характер и не предусматривают какой-либо особой ответственности за исключением всегда существовавшей юридической ответственности в рамках административного, гражданского и, в отдельных случаях, уголовного законодательства.
Во-вторых, в целях реализации Общих принципов служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12.08.2002 № 885, повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения служебных обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной и муниципальной службе и противодействия коррупции законодательством установлены определенные ограничения и запреты для государственных и муниципальных служащих.
Законодатель различает две правовые категории, связанные с правовым статусом служащего: ограничения и запреты. Ограничения означают, что при наличии или возникновении определенных обстоятельств, предусмотренных в законодательстве, гражданин не может быть принят на службу, а служащий, уже занимающий должность, должен быть освобожден от этой должности и уволен со службы в связи с несоблюдением ограничений, установленных законодательством. Соблюдение указанных ограничений, связанных с государственной и муниципальной службой, обязательно как для граждан, желающих поступить на службу, так и для лиц, обладающих статусом государственного или муниципального служащего.
Ограничения имеют четкое и достаточно обоснованное назначение. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Положения законов о государственной и муниципальной службе не вступают в противоречие с конституционными, поскольку совокупность ограничений установлена в целях:
- защиты конституционного строя;
- защиты нравственности, здоровья, прав, свобод и законных интересов граждан от некачественной реализации государственного властного воздействия, а следовательно, нарушения гражданских прав, свобод и законных интересов;
- обеспечения эффективной реализации государственных и муниципальных функций;
- высокой управляемости системой государственной и муниципальной службы;
- обеспечения обороны и безопасности государства.
Все ограничения можно условно разделить на две группы:
- ограничения, действующие в отношении лиц, желающих занять должность (например, гражданин не может быть принят на государственную и муниципальную службу в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу);
- ограничения, распространяющиеся на лиц, осуществляющих служебные полномочия (например, гражданин не может оставаться на должности государственной и муниципальной службы в случае выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства, если иное не установлено международным договором с участием Российской Федерации).
Большинство ограничений, предусмотренных законом довольно понятны и объяснимы, однако, хотелось бы остановиться на некоторых, наиболее существенных на наш взгляд.
Так, например, заслуживает внимания ограничение, которое связано с осуждением гражданина к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, или же в случае наличия неснятой или непогашенной судимости.
Данное ограничение, направлено как на лиц, желающих заместить должность, так и на лиц, находящихся на службе. Однако из смысла данной нормы следует, что лицо, осужденное к наказанию, не исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, может оставаться служащим или же претендовать на замещение должности службы.
Вместе с тем ст. 114 УПК РФ предусматривает при необходимости возможность временного отстранения от должности на основании постановления судьи. Постановление о временном отстранении подозреваемого или обвиняемого от должности направляется по месту его работы. Временно отстраненный от должности подозреваемый или обвиняемый имеет право на ежемесячное пособие, которое выплачивается ему в соответствии с п. 8 ч. 2 ст. 131 УПК РФ.
Следует отметить, что УК РФ также рассматривает возможность отстранения от должности, но уже в виде меры уголовного наказания - в ст. 44 установлено лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а в ст. 47 изложены порядок и основания применения данной санкции.
Лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Судом по ходатайству осужденного судимость может быть снята до истечения срока погашения судимости.
Из содержания данной нормы следует, что поскольку погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью, и гражданин рассматривается в качестве несудимого, то в дальнейшем он вправе замещать должности муниципальной службы.
В то же время, на государственной службе данное ограничение является абсолютным и препятствует поступлению на государственную службу и ее прохождению любому лицу, имеющему неснятую или непогашенную судимость.
Ограничение, связанное с наличием заболевания, препятствующего поступлению на государственную и муниципальную службу или ее прохождению, направлено как на лиц, претендующих на замещение должности, так и на лиц, уже замещающих должности. Существенным условием данного ограничения является необходимость подтверждения заболевания медицинским заключением, форма которого устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную и муниципальную службу установлен в Приложении № 2 к Приказу Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. № 984н.
Перечень заболеваний, включает в себя:
I. Психические расстройства и расстройства поведения (со средними и тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями):
органические, включая симптоматические, психические расстройства;
шизофрения, шизотипические и бредовые расстройства;
расстройства настроения;
расстройства привычек и влечений;
умственная отсталость.
II. Психические расстройства и расстройства поведения, связанные с употреблением психоактивных веществ.
III. Болезни нервной системы: эпилепсия.
В целях определения сущности заболевания и отнесения его к опасному Минздравсоцразвития России издан Приказ от 22 августа 2005 г. № 535 «Об утверждении Классификации и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы», где утверждены:
– классификация основных видов нарушений функций организма и степень их выраженности;
– классификация основных категорий жизнедеятельности человека и степени выраженности ограничений этих категорий;
– критерии установления степени ограничения способности к трудовой деятельности.
Общая же регламентация осуществляется Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 715 «Об утверждении Перечня социально значимых заболеваний, представляющих опасность для окружающих».
Психические заболевания и запрещаемые для лиц, страдающих ими, виды профессиональной деятельности имеют еще более детальную регламентацию и формализованы в Перечне медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, утвержденном Постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 28 апреля 1993 г. № 377.
Ограничение, связанное с состоянием близкого родства или свойства, является достаточно сложным. Во-первых, оговариваются случаи недопустимости служебных отношений, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью и подконтрольностью одного служащего другому, т.е. совместное осуществление служебных отношений лицами, состоящими в отношениях свойства или родства. Иные случаи не могут рассматриваться в качестве основания для отказа в замещении должности. Также не должно являться основанием для отказа в замещении должности состояние родства или свойства, если должности предусмотрены в одном структурном подразделении, но не соподчинены и не подконтрольны. Во-вторых, на законодательном уровне не урегулирован вопрос о необходимости изменения служебного состояния в случае прямого повышения одного из служащих, состоящего в близком родстве или свойстве. Очевидно, что право на карьерный рост не может быть ограничено данным основанием. Поэтому представляются возможными несколько вариантов разрешения такой коллизии:
- предложение о переводе на другую должность лица, которое становится непосредственно подчинено или подконтрольно повышаемому служащему;
- предоставление повышаемому служащему новой должности в ином структурном подразделении государственного органа или органа местного самоуправления и т.п.
Названные варианты, однако, требуют добровольного согласия и одного и другого служащего, поэтому необходима скорейшая разработка механизма обеспечения карьерного роста служащего в случае возможности возникновения отношений служебной зависимости (соподчиненности) в процессе служебного роста (повышения).
Ограничением в сфере государственной и муниципальной службы является представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу. Однако обязанность доказывания (подтверждения) правомерности представленных документов и сведений возлагается на соответствующих уполномоченных лиц (структурные подразделения) органов государственной власти и местного самоуправления. Таковыми следует признать кадровые подразделения.
Организация проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну, осуществляется создаваемыми подразделениями (например, кадровыми службами) в рамках кадровой работы.
В процессе проведения проверки кадровые службы должны руководствоваться принципом неразглашения ставших известными сведений конфиденциального характера, поскольку ч. 1 ст. 23 Конституции РФ устанавливает право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.
Если в результате проверки будут выявлены факты представления ложных сведений или документов, то это обстоятельство должно рассматриваться как:
- препятствие для замещения должности;
- основание для расторжения служебного контракта или трудового договора, освобождения от должности и увольнения со службы.
Следует отдельно подчеркнуть, что в случае способствования государственным или муниципальным служащим формированию неправомерных документов, он может быть привлечен к уголовной ответственности. Так, в соответствии со ст. 292 УК уголовным деянием является служебный подлог, т.е. внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности.
Еще одним ограничением в сфере государственной и муниципальной службы названо непредставление установленных законом сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Данное основание непосредственно связано с запретами, к которым относятся:
- запрет участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;
- запрет на осуществление предпринимательской деятельности;
- запрет приобретения в установленных случаях ценных бумаг;
- запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц.
Представление названной информации, кроме того, вменяется служащему в обязанность, неисполнение которой влечет аннулирование служебного правоотношения. В соответствии с Законом служащий обязан представлять в установленном порядке сведения:
- о себе и членах своей семьи;
- о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения;
- об обязательствах имущественного характера.
Общий порядок представления таких сведений указан в законе «О противодействии коррупции». Поэтому применяются нормы, правила и процедуры которые определены в Указе Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».
Очевидно, что несоблюдение данного ограничение в определенных случаях может квалифицироваться как уголовно наказуемое деяние. То есть если в соответствии со ст. 198 УК будет доказан факт уклонения от уплаты налогов и (или) сборов путем непредставления налоговой декларации или иных документов, представление которых является обязательным, то в служебном правоотношении это должно рассматриваться как непредставление сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах и имуществе.
Необходимо также обратить внимание на то, что ограничения, связанные с поступлением на службу и ее прохождением, могут устанавливаться только федеральными законами. Например, Законом РФ «О государственной тайне» устанавливаются дополнительные ограничения для должностных лиц или граждан (в том числе муниципальных служащих), допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне. Ограничения могут касаться:
- права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне;
- права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения;
- права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне.
В случае непредставления государственным или муниципальным служащим сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера специально уполномоченное подразделение органа местного самоуправления (обычно это кадровая служба) проводит проверку в соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. №1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению», по результатам которой готовит и направляет лицу, уполномоченному принимать решения о назначении на должность и об освобождении от должности лиц, в отношении которых проводилась проверка, заключение о нецелесообразности назначения лица на должность либо об освобождении его от замещаемой должности.
Впервые на нормативном уровне необходимость представления декларации о доходах государственных служащих была закреплена почти 15 лет назад Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». В тот момент муниципальные служащие приравнивались по статусу к государственным.
Однако ранее на гражданина при поступлении на государственную службу, а также на государственного служащего возлагалась обязанность представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Федеральными же законами «О государственной гражданской службе» и «О муниципальной службе» рассматриваемая обязанность изменилась в связи с тем, что такие сведения служащие обязаны представлять не в налоговые органы, а представителю нанимателя (работодателю).
В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 «О противодействии коррупции» с 1 января 2010 года подлежат представлению сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только самого служащего, но и членов его семьи – супруга (супруги), несовершеннолетних детей.
Главное предназначение института представления лицами, поступающими на службу, и лицами, состоящими на службе, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера состоит в установлении государственного контроля за доходами указанных лиц в целях предупреждения коррупции. Известно, что многие чиновники воспринимают службу как разновидность бизнеса и получают регулярный неправомерный доход, извлекая прибыль из своего должностного положения, из имеющихся у них властных, контрольных, административных и иных полномочий. Подобного рода рента как раз и составляет основу и саму суть коррупции как особо опасного для государства и общества противоправного поведения лиц, облеченных властью.
Необходимость законодательного закрепления презумпции виновности служащего в коррупционном правонарушении связана с понятием незаконного обогащения, которое закреплено в ст. 20 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., которую ратифицировала Российская Федерация. В этом важнейшем международно-правовом документе незаконное обогащение определяется как «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».
Как следует из содержания п. 1 ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», обязанность представлять сведения о доходах возлагается не на всех служащих поголовно, а только на тех из них, которые замещают должности, включенные в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации. Для федеральной гражданской государственной службы этот перечень утвержден в Указе Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».
Важное значение имеет вопрос о содержании сведений, которые надлежит представлять служащему, замещающему должность, включенную в соответствующий перечень. Как следует из норм Федерального закона "О противодействии коррупции", указанные сведения должны состоять из трех составных частей:
1) сведения о доходах;
2) сведения об имуществе;
3) сведения об обязательствах имущественного характера.
Указанные понятия в Федеральном законе «О противодействии коррупции» применяются в том значении, в каком они используются в гражданской, финансовой, налоговой и других отраслях законодательства.
Под доходами понимаются деньги или материальные ценности, получаемые физическим лицом от трудовой, производственной, коммерческой или какого-либо иного вида деятельности. Сюда включаются любые доходы, с наличием которых у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога (ст. 38 НК РФ). Применительно к служащему в такие доходы включаются денежное содержание и дополнительные денежные выплаты, получаемые им по месту прохождения службы; вознаграждение, связанное с педагогической, научной и иной творческой деятельностью; доходы от вкладов в банках и иных кредитных организациях; от ценных бумаг; от сдачи внаем (поднаем) или в аренду жилых помещений, земельных участков, иной недвижимости и т.п.
Доходы в иностранной валюте для целей подготовки сведений пересчитываются в рублях по курсу Центрального банка Российской Федерации, действовавшему на дату получения дохода. По доходам, получаемым из источников за пределами Российской Федерации, таковой считается дата получения этих доходов, а при перечислении их на валютный счет военнослужащего - дата зачисления на этот счет. Доходы, полученные в натуральной форме, учитываются в составе совокупного годового дохода по государственным регулируемым ценам, а при их отсутствии - по свободным (рыночным) ценам на дату получения дохода
В состав совокупного дохода включается также стоимость материальных социальных благ, предоставляемых отдельным категориям служащих, например: компенсация за вещевое имущество; льготная оплата коммунальных услуг; компенсация найма (поднайма) жилого помещения; выплаты, связанные с проездом служащих, и др.
Имущество - это понятие, применяемое для обозначения:
а) совокупности вещей и материальных ценностей, находящихся в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении лица (включая деньги и ценные бумаги);
б) совокупности вещей и имущественных прав на получение вещей или иного имущественного удовлетворения от других лиц;
в) совокупности вещей, имущественных прав и обязанностей, которые характеризуют имущественное положение их носителя.
Под имуществом, сведения о котором должен представлять служащий, понимаются все виды объектов гражданских прав (за исключением имущественных прав), относящихся к имуществу в соответствии со ст. 128 ГК РФ. Сюда включаются недвижимое имущество (земельные участки, жилые дома, квартиры, дачи, гаражи, иное недвижимое имущество); транспортные средства (автомобили легковые и грузовые, автоприцепы, мототранспортные средства, сельскохозяйственная техника, водный транспорт, воздушный транспорт, иные транспортные средства); денежные средства, находящиеся на счетах в банках и иных кредитных организациях; ценные бумаги - акции и иное участие в коммерческих организациях, а также иные ценные бумаги (облигации, векселя и др.).
Под обязательством имущественного характера понимаются обусловленные законом или договором:
а) юридическая обязанность одного лица (должника) совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие (например, передать имущество, выполнить работу, оказать услугу, уплатить деньги и т.п.) либо воздержаться от соответствующего действия;
б) право кредитора требовать от должника исполнения этой обязанности.
Согласно ст. 307 ГК РФ обязательства возникают из договора, вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в гражданском законодательстве.
Предметом обязательств имущественного характера являются отношения, возникающие из имущественных договоров - купли-продажи, дарения, аренды, займа, кредита и т.д., а также внедоговорные отношения - отношения, возникающие вследствие причинения вреда, неосновательного обогащения и т.п.
Согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» порядок представления государственными гражданскими и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера должен быть установлен федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с указанными нормативными актами общий порядок представления служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера выглядит следующим образом.
Все служащие обязаны представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в форме справок, по содержанию аналогичных декларации о доходах, представляемых в налоговые органы физическими лицами. Сведения подаются в письменной форме.
Справка о доходах - это юридический документ, в котором сам служащий под свою ответственность указывает, какие доходы, сколько, когда и за что он получил в календарном году.
Финансовый орган по месту прохождения службы обязан по просьбе служащего выдавать ему справку о сумме полученного им за календарный год дохода и удержанного подоходного налога.
Служащие, получающие авторские вознаграждения за создание, издание, исполнение или иное использование произведений науки, литературы и искусства, а также вознаграждения за открытия, изобретения и промышленные образцы, обязаны вести учет полученных в текущем году сумм указанных доходов и удержанных налогов, а также учитывать расходы, связанные с созданием того или иного конкретного произведения, и т.д. Учет должен вестись с указанием конкретного места и даты выплаты вознаграждения.
Служащие, получающие доходы от педагогической, научной и иной творческой деятельности, не связанные с какими-либо расходами, учитывают только суммы таких доходов и удержанных налогов с указанием месяца, в котором они получены, и источника получения доходов.
Служащие обязаны также представлять документы, подтверждающие право на вычеты (льготы) из дохода, а в соответствующих случаях также другие документы и справки (например, справку о суммах выплаченного денежного содержания и иных выплатах, а также удержанных налогах по прежнему месту службы при перемещениях по службе и т.п.).
Сведения в форме указанной выше справки представляются служащим в уполномоченный орган при рассмотрении вопроса о его назначении на должность, включенную в соответствующий перечень, а затем - ежегодно до 30 апреля года, следующего за отчетным.
Следует отметить и такой немаловажный факт, что согласно Федеральному закону «О противодействии коррупции», помимо самого себя, сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера должны представляться служащим также и на свою супругу (супруга) и несовершеннолетних детей.
Очень важен также вопрос о том, в какой орган служащий должен представлять сведения о доходах, кто осуществляет проверку достоверности этих сведений, а также ведет их учет. Согласно п. 6 ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего и членов его семьи осуществляется представителем нанимателя (руководителем) или лицом, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем), самостоятельно или путем направления запроса в правоохранительные органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего и членов его семьи.
Невыполнение либо ненадлежащее выполнение обязанности по представлению сведений о доходах влечет довольно строгие меры юридической ответственности виновного в этом государственного служащего. Эти меры ответственности установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции», а также Федеральным законом «О муниципальной службе».
Непредставление служащим в соответствующий кадровый орган сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в назначении указанного служащего на должность, включенную в перечень.
Невыполнение служащим обязанности по ежегодному представлению указанных сведений является правонарушением, влекущим освобождение служащего от занимаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, вплоть до увольнения с муниципальной службы.
В отдельных случаях несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, помимо прекращения государственно-служебных отношений может повлечь наступление административной или уголовной ответственности. Так, если в результате проверки представленных служащим сведений о доходах обнаружены обстоятельства, свидетельствующие о наличии признаков совершения преступления или административного правонарушения, то руководитель органа местного самоуправления, давший поручение об организации проверки, обязан известить об этом правоохранительные органы. Данное извещение может стать поводом для возбуждения в отношении служащего дела об административном правонарушении (например, по ст. 15.16 КоАП) или уголовного дела (ст. 198 УК).
В случае представления гражданином при поступлении на службу подложных документов наступает уголовная ответственность в соответствии с ч. 3 ст. 327 УК. Подложным является личный или официальный документ (паспорт, военный билет, документы об образовании: аттестаты, дипломы, свидетельства и т.п.), если в нем любая часть содержания или формы не соответствует действительности. Использование заведомо подложного документа при поступлении на службу представляет собой действия, связанные с его предъявлением соответствующему должностному лицу либо представлением в государственный орган в качестве подлинного.
В-третьих, законодательство предусматривает ряд дополнительных ситуаций, которые несовместимы с замещением должности государственной или муниципальной службы. Эти обстоятельства законодатель называет запретами, связанными со службой. Целевое назначение запретов очевидно - повышение эффективности деятельности всей системы государственной и муниципальной службы и лиц, на ней занятых. В случае возникновения таких ситуаций или совершения служащим перечисленных в законе действий к нему могут быть применены меры ответственности, вплоть до прекращения трудового договора (контракта) и увольнения со службы.
Условно, запреты можно разграничить на материально-экономические, политические и особые.
К материально-экономическим запретам отнесено участие в работе органов управления коммерческой организацией на платной основе. В законе говорится об исключениях, установленных федеральным законом, однако на сегодняшний день не существует федерального закона, предусматривающего такую возможность.
Перечень видов коммерческих организаций (организаций, преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности) является исчерпывающим. Их виды предусмотрены ст. 50 ГК. К ним относятся: хозяйственные товарищества (в форме полного товарищества и товарищества на вере (коммандитного товарищества) и общества (в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью), производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия.
Государственный и муниципальный служащий может участвовать в деятельности органа управления коммерческой организацией, являясь его членом, в рамках своих служебных обязанностей.
В то же время служащему не запрещено осуществлять аналогичную деятельность (в том числе и на платной основе) в органах управления некоммерческих организаций, которые могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Так, например, он может входить в правление товарищества собственников жилья, осуществляя в нем за плату определенные функции. Однако в любом случае необходимо соблюдение общего требования о недопустимости конфликта интересов.
Государственному и муниципальному служащему запрещается осуществлять предпринимательскую деятельность. Гражданское законодательство, регулируя отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходит из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст. 2 ГК). Именно нацеленность на получение прибыли является ключевым критерием в определении предпринимательской деятельности.
Служащим запрещено заниматься любыми видами деятельности, которые могут быть отнесены к предпринимательской - производство, реализация или приобретение продукции или товаров, оказание услуг, выполнение работ с целью извлечения прибыли; владение, пользование, распоряжение имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности; приобретение имущественных прав на нематериальные объекты (товарные знаки, промышленные образцы, торговые секреты, фирменные наименования и т.д.).
Служащим запрещено лично или через представителя голосовать посредством принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии решений хозяйственным обществом или товариществом. Если они являются собственниками акций, пая (дающих право на участие в управлении) в результате приватизации, то они обязаны на время прохождения службы передавать в доверительное управление все находящиеся в их собственности доли в уставном капитале хозяйствующих субъектов в условиях возникновения конфликта интересов. Общие условия и формы такой передачи установлены гл. 53 «Доверительное управление имуществом» ГК.
Служащий не имеет права приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход в случаях, установленных Федеральным законом.
Ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении (ст. 142 ГК). В соответствии со ст. 143 ГК к ценным бумагам относятся: государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг.
Закон говорит о запрете на приобретение ценных бумаг. Если же ценные бумаги имелись у гражданина к моменту начала его деятельности в качестве служащего, он обязан на время прохождения службы передать их в доверительное управление. В настоящее время на подзаконном уровне не определен порядок такой передачи.
Кроме того, установлен запрет на владение служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), если оно может привести к конфликту интересов. В этом случае он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Служащим запрещено получать вознаграждения, связанные с исполнением должностных полномочий. Целью запрета является установление заранее обусловленных барьеров на пути возможного соблазна оказать предпочтение кому-либо при выполнении обязанностей по гражданской службе. Государственный и муниципальный служащий не должен никому ничем быть лично обязанным.
Основные возможные варианты вознаграждений прямо перечислены в законе. Отнесение конкретных форм вознаграждения к данному перечню зависит от конкретных обстоятельств, при которых такое вознаграждение может быть получено. Ими могут быть и безвозмездная передача какого-либо объекта в собственность, и передача требования, и исполнение имущественных обязательств служащего и т.п.
На практике встречаются самые разнообразные варианты «скрытого» вознаграждения, например: передача в пользование (безвозмездное или на льготных условиях) объектов недвижимости, транспортных средств, оплата командировок, отдыха, лечения, развлечений, вручение дорогих подарков и т.п. (в том числе и для членов семьи служащего). Возможно предоставление необоснованных привилегий и преимуществ в учебной и научной деятельности, при выполнении работ по авторским договорам, при получении кредитов и ссуд и т.п.
Участие служащих в протокольных мероприятиях может сопровождаться получением подарков в связи с этими мероприятиями. Такие подарки признаются соответственно государственной или муниципальной собственностью. Они должны быть переданы получившими их служащими в государственный орган или орган местного самоуправления по акту.
Безусловно, данный запрет не лишает служащих возможности принимать символические знаки внимания и подарки в соответствии с общепринятыми нормами протокола, вежливости и гостеприимства, а также сувениры при проведении протокольных и иных официальных мероприятий. В подобных случаях следует руководствоваться ст. 575 ГК, в соответствии с которой не допускается дарение служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, за исключением подарков, стоимость которых не превышает 3 000 рублей.
Запрет в отношении возможности критических высказываний, суждений и оценок, которые может допустить гражданский служащий, снабжен целым рядом оговорок. Прежде всего, эти высказывания должны быть публичными (в том числе они могут быть озвучены и через средства массовой информации). Следует отметить, что данная формулировка запрета, зафиксированная в законе, в значительной мере дублирует ряд его же положений (только существенно жестче). Так, перечисляя основные обязанности муниципального служащего, включает в их число и такие, как: соблюдение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ и обеспечение их исполнения; исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; неразглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство; соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению, ненарушение запретов и другими федеральными законами. В то же время многие служащие являются одновременно специалистами в тех или иных науках - они могут читать лекции в учебных заведениях, писать научные статьи или готовить диссертации, публикации по теме диссертаций. Научные работы изначально предполагают наличие предложений, направленных на совершенствование существующих общественных отношений.
Представляется, что данный запрет не носит абсолютного характера и в случае возникновения конфликтной ситуации она должна быть оценена с учетом всех ее аспектов и с учетом соблюдения (или несоблюдения) гражданским служащим общих требований, предъявляемых к его поведению, соблюдению им основных обязанностей, установленных законом.
Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы» ч. 1 статьи дополнена п. 16 и 17.
Пункт 16 запрещает служащему входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений.
Пункт 17 устанавливает запрет на занятие служащими практически любыми видами деятельности, в том числе научной, преподавательской и иной творческой, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Речь идет о запрете консультирования, чтения лекций, выступлений на семинарах, конференциях, проведения научных исследований, написания аналитических докладов и других форм участия гражданских служащих в оплачиваемых из иностранных финансовых источников работах. Запрет распространяется и на работу, которая оплачивается, в частности в виде грантов (безвозмездной помощи), предоставленных международными и иностранными организациями, иностранными гражданами и лицами без гражданства для поддержки и развития общественных инициатив, науки и образования, культуры и искусства в Российской Федерации.
По мысли законодателя, участие служащего в органах управления, попечительских или наблюдательных советах иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также плата за результаты какой-либо деятельности в ряде случаев может быть формой скрытой взятки, ставит его деятельность в определенную зависимость от организаций с иностранным капиталом и потенциально может влиять на принятие им решений в рамках служебных полномочий. Однако введение соответствующих запретов для всех служащих, нисколько не умаляет презумпцию невиновности.
Весьма жестким по отношению к служащему выглядит запрет, предполагающий, что гражданин после увольнения со службы (независимо от причины - достижение предельного возраста, увольнение по собственной инициативе, по инициативе представителя нанимателя, по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон служебного контракта и т.д.) не вправе в течение довольно длительного срока (двух лет) замещать должности (т.е. работать по трудовому договору), а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.
Категория «отдельные функции» в данном контексте является оценочной категорией, что может привести к разным результатам при внешне схожих ситуациях.
