2017-10-25
144
Курс лекций
"Государственная и муниципальная
гражданская служба"
Москва – 2017
Курс лекций: «Государственная и муниципальная служба»
Интеллект-контент карта учеб. курса
| Презентация учебного курса «Государственная и кадровая служба» |
| Государственная гражданская служба |
| Введение: Госслужба в системе госуправления |
| Кадровая политика и кадровая работа |
| Кадровые технологии и Кадровый аудит |
| Исторический и зарубежный опыт |
| Совершенствование системы управления государственной службой и кадровой работой |
| Система государственной службы |
========================
Тема 1. Вводная лекция "Государственная служба в системе государственного управления: генезис и предназначение"
(изучается самостоятельно).
=================================
Введение.
Вопросы: 1.1. Генезис государства как социальной системы
органического типа
1.2. Государственное управление - атрибут и функция системы "государство".
1. 3. Структурно-функциональный механизм осуществления
государственного управления. Место и роль в нем
государственной службы.
==================
Введение. Учебный курс, соответственно, учебный процесс построены с учетом и на основе следующих методологических положений.
====================
1) Государственная служба по своему генезису и содержанию есть не что иное, как структурно-функциональный механизм осуществления государственного административного управления. Следовательно, вначале необходимо объяснить такие вопросы, как происхождение и предназначение самого государства, его ключевых управленческих функций и затем - порядка (механизма) их осуществления.
2) Формальный подход невольно ориентирует на самый простой и быстрый путь познания системы государственной службы в России - это изучить действующее в данной области законодательство. Ведь именно в его рамках и на его основе работает каждый сотрудник системы государственной службы. Немало юристов утверждают поэтому, что данная дисциплина и сама наука являются областью юриспруденции.
=====================
Однако, надо помнить давно доказанный наукой факт, что в гносеологическом (познавательном) аспекте «право» генетически вторично, а реальный факт, деятельность первичны (К. Маркс) К тому же право фиксирует лишь наиболее общие правила деятельности людей в пределах своего предмета, своих институтов и инструментов регулирования.
Таким образом, и в науке и в учебе следует вначале постичь не юридические, а фактические истоки происхождения "госслужбы ", ее предназначение и функциональное содержание. Само "право" в лице законодателя должно исходить из этой аксиомы, чтобы максимально полно и точно воплотить в своих нормах объективные управленческие структуры и процессы.
==================
В противном случае оно будет иметь неизбежно негативные последствия, побуждать к пересмотру правовых норм. Отсюда следует, что изучать необходимо в единстве и во взаимодействии реальные механизмы государственного управления (это предмет теории государственного управления) и правовое оформление в законодательстве (предмет юриспруденции).
3) Важен исторический аспект формирования и теоретического осмысления государственной службы. В отдельных элементах и формах она существовала во всяком государстве.
Но, во-первых, до 19 века она не вычленялась как особая подсистема государственного управления, являлась составной частью политического управления; не была достаточно регламентированной в организационно-должностном и тем более в профессионально-функциональном отношении.
Во-вторых, она не была организованной в системное целое, которое по определению немецкого социолога Макса Вебера (1864 - 1920), начинается с появлением т.н. " рациональной бюрократии", то есть управленцев-профессионалов в рамках единой иерархически выстроенной управленческой вертикали, функционирующих на основе и в пределах жестко прописанных регламентов (см. работу " Хозяйство и общество" (изд. в 1921).
Такая система государственного административного управления, основанная на выполнении всех функций профессионально подготовленными и принятыми на гражданскую службу государства людьми, стала уверенно и системно формироваться лишь во второй половине 19 века.
==================
Достаточно сказать, что первой научной работой, в которой была высказана идея разграничения политического руководства и административного управления была книга «Очерки об администрации» (1845 г.) французского социолога Александра Ф. Вивьена.
Но обстоятельно эта идея была развита позднее в книге профессора (позднее - президента США) Вудро Вильсона (годы жизни - 1856 - 1924 гг.) «Наука государственного администрирования» (1887 г.), в которой автор попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом.
Примечание: поводом для написания ряда работ В. Вильсоном явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривал проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время.
======================
Вудро Вильсон подчеркнул:
А) «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»;
Б) «государственное административное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров».
=====================
Им разработана модель «административной эффективности», предлагавшая использование в государственном управлении методов организации и управления бизнесом.Он также обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования.
Замечание: кстати, из этого исторического примера очевидно, что вначале сложилась определенная практика государственной службы в США, далее она получила оформление в научной теории и в Законе.
Примечание: ученые США фактически со времен В. Вильсона и до наших дней пытаются максимально синтезировать функции государственного административного управления с типовыми функциями и методами менеджмента в компаниях.
Принципы управления по Анри Файолю (1841-1925 гг):
| 1. Разделение труда | Повышение количества и качества производства при затрате тех же условий. Это достигается за счет сокращения числа целей. Результатом является специализация функций и разделений власти. |
| 2. Полномочия и ответственность | Делегирование полномочий каждому работающему, а там где есть полномочия, возникает и ответственность. |
| 3. Дисциплина | Дисциплина предполагает выполнение условий соглашения между рабочими и руководством, применение санкций к нарушителям дисциплины. |
| 4. Единство распорядительства, или единоначалие | Получение распоряжений и отчет только перед одним непосредственным начальником |
| 5. Единство руководства и направления действий | Объединение действий с одинаковой целью в группы и работа по единому плану |
| 6. Подчинение частных, личных интересов общим | Интересы одного работника или группы работников не должны преобладать над интересами организации большего масштаба вплоть до интересов государства в целом. |
| 7. Вознаграждение | Получение работниками справедливого вознаграждения на работу. |
| 8. Централизация | Правильное соотношение между централизацией и децентрализацией с целью достижения лучших результатов |
| 9. Иерархия или скалярная цепь | Иерархия, или скалярная цепь, — это ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими. Ошибкой является уклонение без нужды от иерархии, но гораздо большая ошибка — сохранение ее, когда это может наносить ущерб организации. ("цепь начальников") |
| 10. Порядок | Рабочее место для каждого работника и каждый работник на своем месте. |
| 11. Справедливость | Справедливое проведение в жизнь правил и соглашений на всех уровнях скалярной цепи |
| 12. Стабильность персонала (постоянство состава) | Высокая текучесть кадров является причиной и следствием плохого состояния дел. Посредственный руководитель, который дорожит своим местом, безусловно предпочтительней, чем выдающийся, талантливый менеджер, который быстро уходит и не держится за свое место. |
| 13. Инициатива | Инициатива — это разработка плана и успешная его реализация. Свобода предложений и осуществления также относится к категории инициативы. |
| 14. Корпоративный дух (единение персонала) | Гармония, единение персонала — большая сила в организации. |
4. Изучение проблем "госслужбы" имеет важный практический аспект, а именно - поиск наилучших, наиболее эффективных методов государственного административного управления, в том числе и на пути освоения управленческих процедур и достижений менеджмента (отсюда течение, пока еще спорное, получившее название -"новый государственный менеджмент").
=====================
Таким образом, изучение только норм права в вопросе государственной службы и кадровой работы будет явно односторонним и недостаточным.
Необходимо изучение исторических и теоретических основ системы "государственной службы", а также существующей в мире практики, то есть госслужбы в ее реальном организационно-структурном и функциональном выражениях.
===========================
1.1. Генезис государства как социальной системы
органического типа
Государственная служба - это структурно-функциональный механизм системы "государства", а еще конкретнее, - подсистемы "государственного управления". Вот почему предстоит логически начинать изучение вопроса с рассмотрения генезиса и сущности государства и государственного управления как его основополагающей подсистемы.
===================
Исторически и логически доказано, что ч еловек по своей природе есть элемент «социума» (существо - биосоциальное), т.е. живет внутри и посредством сообщества людей - самовоспроизводящейся совокупности людей - первобытное стадо, род, племя (община), союз племен. Конечным продуктом в этой цепи эволюции сообществ людей и является «государство».
===============
Человек изначально не мог физиологически жить в одиночестве и потому объективно и субъективно интегрировался в некоторое устойчивое сообщество себе подобных лиц. Вся история генезиса человечества есть история развития организованных в системы все более усложняющихся сообществ людей.
Уже в первобытном стаде и роде имели место определенные интегративные качества - естественное разделение труда, управление старейшин, обычаи и мораль, принятые нормы поведения.
К сведению: согласно исследованиям доисторических времен, древнегреческий род покоился на следующих основаниях (как говорят сегодня, - «скрепах»): почитание жрецов и проводимых ими священных обрядов; общее место погребения; взаимная обязанность оказывать друг другу помощь, защиту и поддержку; взаимное право и обязанность вступать в брак внутри рода; наличие собственного архонта (старейшины); право взаимного наследования имущества и др.
Степень организованности и управляемости такого стада или рода предопределяли возможности их выживания в дикой природной среде. Жестокая борьба с дикой природой на выживание, одновременно и между отдельными родами на сопряженных территориях, постепенно приводила к образованию более сложных и крупных сообществ людей - племен разного типа и их союзов.
В них постепенно утвердились: постоянно вооруженные люди и военная организация (с военной демократией в управлении), на которые опирались племенные вожди (своего рода - «воеводы»), силовое принуждение к повиновению, властное насилие, зачатки и быстрое развитие имущественного и социального расслоения, дошедшего до первобытного рабства, и иные признаки будущего государственного формообразования.
Названные и иные устойчивые сообщества людей очевидно представляют собой производные от человека формообразования систем органического типа, подобия коих в живой природе имеется множество - муравейники, пчелиный рой, стадо диких слонов и т.д.
Было бы наивным и бесполезным раскрывать сущность, особенности организации и функционирования целостных социальных образований путем исследования, к примеру антропологических и психологических качеств составляющих их особей (лиц).
Если животное, образно говоря, носит свой «вид» и «род» в самом себе, то родовая субстанция человека заключается вне его , - в обществе (см. Кузьмин В.П. Принцип системности в теории и методологии К.Маркса.- Политиздат, 1980, с. 172). Проще говоря, человек существо не только биологическое, но и социальное.
=======================
Наука давно, а в части исследования социальных организмов, - со времен К. Маркса, получила возможности исследования подобных образований на основе методологии системного анализа (подхода).
К сведению: б урный всплеск системных исследований в мире пришелся на вторую половину ХХ века. Их инициатором принято считать австрийского биолога Л. Берталанфи (1901- 1972). Установлены многие классы и типы систем, исследование которых имеет свои особенности: по свойствам различают - простые и сложные, а также комплексы систем; целостные и суммативные; статичные и динамичные; открытые и закрытые; естественные и искусственные; самоуправляющиеся и несамоуправляющиеся; по природе протекающих в системах процессов - механические, физические, химические, биологические, социальные и др.
=========================
Философское определение системы и ее компонентов:
«Система» в переводе с греческого - это нечто целостное, состоящее из взаимосвязанных частей.
Б олее полное и точное определение: Система - это структурно-функциональное единство (целостность) взаимополагающих, взаимодействующих обычно качественно однородных элементов (компонентов).
Свою целостность система проявляет в отношениях с внешней средой и устойчивых взаимосвязях содержащихся в ней элементов.
Базисная роль в системе принадлежит ее структуре.
=======================
Структура - совокупность определенным образом (порядком) соорганизованных и устойчиво взаимосвязанных качественно однородных элементов.
Организация системы - это устойчивая и упорядоченная в определенном формате взаимосвязь элементов структуры, утверждаемая (интегрируемая) прямыми и обратными связями и отношениями в конкретное формообразование.
Замечание: утрата качественной однородности даже отдельными элементами структуры, то есть их совместимости в системе органического типа, разрушает структуру (в итоге, и систему) точно так же, как раковая опухоль (чужеродный элемент) разрушает организм человека.
Структура и каждый ее элемент функционируют, действуют. Только функциональное взаимодействие элементов удерживает совокупность элементов в рамках определенной структуры.
Функция - производимое элементом действие, продуцирующее определенный результат.
=====================
Организованная система органического типа (все живые, растительные и социальные организмы) всегда имеет системообразующее основание (связи и отношения) и подсистему управления, в т.ч. контроля. Наиболее устойчивая, организованная и эффективная система - это качественно самоуправляемая система. По содержанию процессов управления гносеологически возможно установить вектор целенаправленного развития системы.
*Социальные системы, наподобие живых организмов, способны к самонастраиванию, самодостраиванию, саморазвитию и потому отнесены К.Марксом к типу «органических».
Замечательное положение К. Маркса гласит:
…"Органическая система как совокупное целое имеет свои предпосылки, и ее развитие в направлении целостности состоит именно в том, чтобы подчинить себе все элементы общества или создать из него еще недостающие ей органы. Таким путем система в ходе исторического развития превращается в целостность. Становление системы такой целостностью образует момент ее, системы, процесса, ее развития" (Маркс К., Энгельс Ф. Соч., изд. 2-е, т. 46, ч. 1, с. 229).
===============
Ничего подобного применительно к исследованию закономерностей развития общества не обнаруживается у ученых «неоклассической школы», как впрочем, и иных школ.
================
На основе примененной системной методологии анализа генезиса и развития капитализма К. Маркс впервые в научной истории выделил и детально охарактеризовал общественно-экономические формации как системные образования - первобытнообщинный строй, рабовладельческий строй, феодализм, капиталистический способ производства, социализм (коммунизм).
==================
Разъясняя это величайшее открытие К. Маркса, В.И. Ленин подчеркнул: «…система производственных отношений является, по теории Маркса, особым социальным организмом, имеющим особые законы своего зарождения, функционирования и перехода в высшую форму, превращения в другой социальный организм» (Полн. собр. соч., т. 1, с. 429).
=======================
Обобщая изложенное, сформулируем в краткой форме суть методологии системного подхода (анализа). Она заключается в следующем: позволяет, во-первых, вскрыть субстанциональное качество (оно же - системообразующее основание, начало), которое характеризует именно целостную систему, а не ее элементы), во-вторых, - познать механизмы внутреннего интегрирования элементов в целостность, ее функционирования, развития и отмирания (либо перехода в новое состояние).
=======================
Итак, согласно рассмотренной выше эволюции сообществ людей, государство возникает исторически как наиболее развитая, высшая форма системной организации жизнедеятельности общества ( сложная организованная система «органического типа»).
Эта социальная система напоминает функционирование и развитие живого организма, поскольку имеет высокоразвитое надстроечное основание - подсистемы политико-правового и административного управления. Возникла система «государство» сугубо эволюционным путем, а не божественным, договорным и прочим образом.
Генезис одного из древнейших в истории человечества Афинского государства обстоятельно изучен и обоснован исследованием обширного фактического материала о жизни и эволюции первобытных родовых общин на территории стран Европы, Азии и Америки в работе американского этнографа и историка Льюиса Моргана (1818 - 1881) «Древнее общество», впервые изданной в 1877 году.
============================
Фундаментальный материал этой работы позволил Ф. Энгельсу сделать очень важное заключение о причинах возникновения государства вообще:естественное разделение труда, возникшие имущественные расслоения и различия между семьями и главами семей взорвали старую коммунистическую домашнюю общину.
Не община, а моногамная семья стала хозяйственной единицей общества. Появились богатые и бедные, рабы и рабовладельцы. Общество раскололось на классы и остро нуждалось в силе способной удерживать его в определенном порядке, чтобы эти классы «не пожрали друг друга». И эта сила возникла из общества как продукт его развития в виде государства.
=====================
Поэтому «государство никоим образом не представляет собой силы, извне навязанной обществу. Государство не есть «действительность нравственной идеи», «образ и действительность разума, как утверждает Гегель» (см. Энгельс Ф. «Происхождение семьи, частной собственности и государства» - Соч. Маркс К., Энгельс Ф., т. 21, с. 164, 169-170).
Тем не менее в истории науки обнаруживается множество теорий, взглядов на происхождение государства и государственной власти, основанных либо на апологетических, либо на умозрительных конструкциях нравственного порядка. Вот лишь некоторые, наиболее упоминаемые и ходовые из них в истории социальной науки (см. приложение 1.).
========================
Мы же остановимся на одной теории, которая убедительна логически и подтверждена исторической практикой.
- Материалистическая (социально-экономическая теория):
Реалиям истории и строгой логике теоретической мысли удовлетворяет лишь материалистическая (чаще ее называют «социально-экономическая) теория К. Маркса (1818 -1883) и Ф.Энгельса (1820 -1895), согласно которой государство вырастает вследствие разделения труда, относительно высокого уровня развития производительных сил, появления избыточного продукта и на этой почве имущественного расслоения членов рода и семей, возникновения моногамной семьи и частной собственности.
Соответственно этому объяснению природы государства, государственную власть классики марксизма убедительно трактуют как волю экономически господствующего класса. Кто сегодня правит в России - народ на основе демократических выборов?
Государство изначально возникает как относительно крупная социальная и территориальная общность людей. Главные его отличия от предшествующих ему сообществ людей следующие:
а) возникает особая форма власти - публичная власть в форме специальных органов, которая в арсенале своей реализации имеет силу государственного аппарата, обладающего средствами управления и принуждения, делегированными обществом.
Эта власть, в отличие от догосударственных систем, не слита с обществом, а всегда стоит над обществом - формально по его же поручению. Отсюда массовое и длительное правление деспотических режимов (царизм в России до 1917 года!). И в сегодняшнем мире преобладают государства де-факто с авторитарными режимами.
б) принцип четких территориальных границ расселения людей и внутреннего деления с единой юрисдикцией, единой системой власти и управления.
======================
Таким образом, субстанциональным качеством, соответственно, критерием зарождения государственности является постепенное появление и утверждение специализированных властных и управленческих структур в обществе, фактически стоящих «над обществом» (что принято называть "публичной властью").
ОПРЕДЕЛЕНИЕ: по своему генезису и сущности «Государство» - это особая форма социально-политической, правовой и хозяйственной системной организации жизнедеятельности общества в определенных территориальных границах, властного управления и властного принуждения людей к определенной организации и поведению.
Системообразующие начала государства - тесно взаимодействующие между собой - материально - экономический базис (первичное основание) и политическая надстройка в виде формы и режима государственной власти (вторичное основание). При этом форма и режим власти реализуют себя через подсистему государственного административного управления.
*Власть как атрибут и субстанциальное качество системы
"государство"
В любой социальной группе имеет место властность социального управления. Субъект властного управления формирует и реализует “господствующую волю”, а объект подчиняется ей. Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих.
=====================
В соотношении "власти" и управления" ведущая роль принадлежит власти. По сути, управление есть способ осуществления власти.
В государстве власть - категория политико-правовая. Управление же в системе «государство» предстаетконкретным способом и механизмом осуществления государственной власти, а точнее распоряжений власти. По внутреннему содержанию социальное управление - это категория организационно-правовая и процессуально-технологическая
Таким образом, происходит не организационно-техническое, а именно - властно - волевое регулирование поведения людей.
Власть вообще - это способность одного субъекта подчинять своей воле, своему влиянию действия другого субъекта.
Государственная власть - высшая в плане организации форма общественной (публичной) власти. Это право, возможность и способность государства воздействовать на деятельность, на отношения и судьбы людей, населяющих государство.
---------------------------
Власть как базовый атрибут государства характеризуют: источники, ресурсы (на что власть опирается), политические и правовые основы (формы и режим власти) и ее общественные действия (функции).
==================
Главные особенности (специфика) государственной, т.е. политико-правовой формы власти следующие:
- официальный характер власти, регламентированный
конституцией и/или другими правовыми актами;
- наличие специально созданных структур (органов) власти;
- общеобязательный характер решений;
- наличие права на легитимное принуждение и использование спецслужб;
- право отменять решения негосударственных органов,
структур;
- исключительное право регулировать, в том числе изымать и перераспределять доходы, имущество граждан и иных лиц в установленном законном порядке.
==================
Примечание: перечисленные положения характеризуют и суть административного государственного управления.
1.2. Государственное управление - атрибут и функция системы "государство". Административное управление - инструмент политического управления
В любой организованной системе управление выступает системообразующим основанием и функцией системы. Управление через свою исходную функцию целеполагания обеспечивает взаимосвязь и интеграцию всех звеньев системы в интересах достижения общей для них цели. При отсутствии таковой система распадается как не имеющая смысла существования.
-----------------------------
Совокупность музыкантов только тогда образует оркестр, когда подчиняются единой воле дирижера. Подсистемы политического и административного государственного управления выполняют аналогичную роль "дирижера" в системе бытия любого государства.
У правление всегда служит интересам согласованного взаимодействия элементов системы как представляющих единое целое, вследствие наличия общих для всех элементов задач функционирования и развития.
Управление социальными системами имеет отличительную характеристику, предопределяемую тем, что человек есть существо по природе своей сознательное, а потому и управление есть сознательный процесс целеполагания и целедостижения..
Управление в прикладном аспекте - это сознательное, целеполагающее воздействие людей на объекты и процессы в интересах получения желаемого результата.
======================
Определение: Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее целенаправленное воздействие системы государственных органов на все сферы жизнедеятельности общества в целях их упорядочения, сохранения и/или необходимого преобразования.
Принципиальная схема (структура) госуправления:
управленческое воздействие
Субъект Объект
информация обратной связи
| В качественном отношении управление должно быть: |
| системным |
| Гибким (адаптивным) |
| всеситуационным | ||||
| непрерывным и оперативным | ||||
| эффективным | ||||
| Ресурсно обеспеченным | ||||
===============================
Принимаемые цели государственного управления должны быть:
- объективно обусловленными и обоснованными;
- социально мотивированными;
- ресурсно обеспеченными и реализуемыми на практике;
- системно организованными по схеме: стратегия - оперативное и тактическое управление.
Все эти принципы должны быть в центре внимания каждого госслужащего, принимающего ответственные решения.
========================
Управляющее воздействие - это процесс воплощения в механизмы реализации принятого управленческого решения.
Управляющее воздействие содержит осознанный порядок целедостижения, то есть, необходимость достижения определенных целей, определенными методами, с использованием определенных ресурсов.
====================
Классификация управляющих воздействий, соответственно, функциональных обязанностей госслужащего:
1. Управляющее воздействие по своему характеру может быть:
- жестким, когда каналы обратной связи фактически не работают, обратная информация не учитывается. Процесс управления характеризуется наличием разомкнутого контура, особенность которого состоит в том, что достижение результата не сообщается в устройство управления. Жесткое управление реализуется в предположении о полной определенности условий внешней среды.
- мягким, когда канал обратной связи работает, но орган управления не воспринимает новую информацию, ответных корректирующих мер не принимает (современная российская действительность);
- авторитарным - не оставляющим возможностей выбора в исполнительном звене;
- демократическим - оставляющим возможности выбора в исполнительном звене.
2. По своей направленности, характеру решаемых задач управленческие воздействия подразделяются на:
- программно-целевые, то есть жестко следующее целям и задачам принятой программы (долгосрочные цели формируются, как правило, в первую очередь и имеют наибольший горизонт планирования. Затем вырабатываются средне- и краткосрочные цели для обеспечения долгосрочных целей);
- управление по отклонениям, то есть - корректирующее;
- ситуационное, реагирующее прямо на текущие условия, сдвиги, возмущения в системе;
- адаптивное (пассивно-приспособительное и активное) - приспособительное к ведущим, главным тенденциям*.
3. С позиций положения (места) органа управления различают:
- внутреннее управление (воздействие), когда орган управления и управленческий сигнал находятся внутри управляемой системы (характерно для самоуправляемых систем).
- внешнее управление (воздействие), когда управленческое воздействие поступает в управляемую подсистему извне (например, меры федеративного управления относительно регионов)
- прямое или опосредованное (иерархическая система).
Как показано на принципиальной схеме управления (рис. 1) управленческое воздействие осуществляется через совокупность прямых и обратных связей. Кроме того, существуют горизонтальные связи взаимодействия (с иными сопричастными органами управления).
===================
1.3. Структурно-функциональный механизм осуществления
государственного управления. Место и роль в нем
государственной службы.
Государственное управление по своей природе есть внутренняя подсистема в системе "государство", предназначенная для обеспечения устойчивого функционирования и развития глобальной системы "государство" как особого способа и формы организации совместной (системной) жизнедеятельности людей.
==================
Сложная структура системы "государство" естественно предопределяет и сложную структуру подсистемы управления. Так в ней четко выделяются следующие структурные блоки:
- подсистема политической власти и управления (интересы и дела всего общества) на федеральном и региональном уровнях;
- подсистема административно-государственного управления (интересы и организация дела в самом госаппарате исполнительной власти) на федеральном и региональном уровнях;
- подсистема муниципального самоуправления (интересы и дела местного сообщества людей).
====================
Каждый из этих структурных блоков можно и нужно, в свою очередь, градировать по целевому назначению:
- подсистема государственного управления собственно политической сферой;
- подсистема государственного управления собственно социальной сферой;
- подсистема государственного управления экономикой;
- подсистема государственного управления правоохранительной деятельностью и всем комплексом вопросов государственной безопасности.
===================
Управленческое Решение всех этих и иных целей и задач достигается через наделение конкретных органов и должностных лиц полномочиями, компетенциями как условием выполнения вмененных им управленческих функций (общих, частных, специальных, предметных и др).
К примеру, общие функции государственного управления (они же стадии) следующие:
А) блок функций целеполагания:
- анализ и оценка ситуации;
- определение целей (подцелей) (с учетом остроты проблем, противоречий и приоритетов);
- поисковое и нормативное прогнозирование;
- принятие решений и мероприятий;
- планирование.
Б) Блок функций целедостижения (организация выполнения решений):
-определение организационной структуры и порядка управления,
мероприятий и исполнителей;
- определение ресурсной базы, включая правовое обеспечение; - система мотивации и стимулирования;
- координация и коммуникация управляющих и управляемых;
обучение;
- мониторинг и контроль исполнения;
- обобщение и оценка результатов управления (достижения
целей).
Ясно, что в том или ином объеме все эти функции требуется выполнять и отдельным должностным лицам (госслужащим).
=========================
Несмотря на множество целей, функций и управленческих подсистем, названных выше, все они реализуются так или иначе через два
взаимосвязанных, но особых блока власти и управления:
а) блок политического руководства и управления;
б) блок государственно-административного управления (как было показано выше, до средины 19 века такое разграничение власти и управления в мире фактически не проводилось).
====================
Первый блок составляет деятельность институтов публичной политической власти - высшие должностные лица и представительные органы власти всех трех уровней федеративного государства.
Главный критерий этого уровня и сферы власти (управления) - получение мандата на осуществление власти непосредственно от народа через систему выборов (референдумов). Деятельность указанных органов и лиц в своей основе регулируется непосредственно Конституционным правом.
Публичная политическая власть отвечает: за общую стратегию развития общества и государства, за баланс общественных интересов, за принятие курса внутренней и внешней политики, за содержание действующего законодательства и его принципиальное осуществление.
Государственно-административное управление - это область конкретной управленческой деятельности исполнительной власти опять-таки на всех трех уровнях государственной и муниципальной власти и ее промежуточных образований - федеральные округа, автономные образования, иные особые территориально-административные образования с особым статусом.
Этот блок власти и управления есть " институция вторичного мандата ", так как, во-первых, учреждается выборными (политическими) органами и лицами, во-вторых, обеспечивает обработку и доведение их распорядительных решений до всех слоев населения (или - по адресу) и выполнение в той или иной мере.
===========================
Государственно-административное управление характеризуется следующими признаками (свойствами):
- деятельностью иерархически выстроенного и постоянно функционирующего аппарата управления;
- выполнением специализированных (профессиональных) функций, имеющих, как правило, юридическое оформление;
- применением мер административного принуждения и ответственности;
- наличием профессионально подготовленных исполнителей, занимающих специальные должности государственных служащих.
-=====================
Уже отсюда понятно, каким образом должна быть организована государственная служба, ее кадровый состав и его деятельность по выполнению вмененных функций управления.
====================
Различают (публичное) государственное администрирование в широком смысле - обширную сферу управленческой деятельности официально учрежденных органов исполнительной власти государства и их сотрудников - государственных служащих,
= администрирование в узком смысле как технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений.
Системная совокупность государственных исполнительных органов, структур, их служащих лиц образуют собой государственный аппарат как иерархическую, субординированную систему государственно-административного управления в соответствии с принятой высшими органами политической власти структурно-функциональной схемой.
================
Каждый отдельный государственный орган также представляет из себя управленческую подсистему со своим исполнительным аппаратом. Именно это обстоятельство - свойство самосохранения, саморазвития всякой организованной системы влечет наблюдаемое на практике негативное явление, которое метко сформулировано в т.н. "законе" английского ученого Паркинсона.
==================
Суть его в следующем: управленческая структура в своем развитии со временем сосредоточивается на самой себе, увеличиваясь вне связи с состоянием объекта управления. Отсюда очевидна необходимость постоянного внешнего контроля за управленческим аппаратом, который всегда разбухает и обюрокрачивается.
=======================
Управленческая функциональная и организационная деятельность госаппарата, его структур протекает, как правило, в следующих укрупненных формах (согласно указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314):
А) правотворческая, программная работа;
Б) право и - регламентноприменительная практика;
В) надзорно-контрольная и правоохранительная практика.
=================
При этом все названные формы управленческой деятельности касаются как объектов управления, так и самих органов государственного управления.
Каждый орган административного управления создается, то есть институциализируется на основе закона, его полномочия и функции конкретно расписываются в "Положении" об органе и его подразделениях, а также в служебных инструкциях чиновников (должностных лиц). Вся деятельность государственного органа должна контролироваться в режимах и внутреннего самоконтроля, и внешнего государственного контроля.
Штатный состав органов административного государственного управления рекрутируется через институт "государственной службы". Что же этот институт представляет из себя в современной Российской Федерации?
======================
Резюме: В системе государственного управления Административное управление генетически вторично и является инструментом, структурно-функциональным механизмом обеспечения и конечной реализации политического руководства системой «государство»
===================
Тема 2. Система государственной службы Российской
Федерации: правовые основы и принципы построения
Введение (история вопроса)
Вопросы:
2.1. Понятие, система и принципы государственной службы. 2.2. Понятие и классификация должностей государственной службы
-----------------------------
Введение: Краткая история вопроса: (управление и служба в монархической России).
До правления Петра 1 существовала Государева служба (обязательная для дворян), а не Государственная служба.
Замечание: Монархическая Россия к концу 19 века имела достаточно разработанное законодательство о государственной службе (около 200 нормативно-правовых актов.
Начало его формированию было положено во времена царствования Ивана Грозного (1547 -1584 гг.). Население страны тогда составляло около 10 млн. чел. Ясно, что система управления раздробленными княжескими владениями должна была уступить место новой организации управления - общегосударственной.
===================
Впервые были образованы около 20 функциональных и территориальных приказов в рамках трех групп приказов - общегосударственной компетенции, Дворцовые и Патриаршие.
Далее их число увеличится в разы. Так, в 1693 году в 36 приказах числились 2739 приказных служащих.
Принят важный документ «Уложение о службе» (1555 -1556 гг).
Среди приказов особенно важное значение имели - Посольский (внешние отношения), Разрядный и Поместный.
================
Разрядный приказ - по сути первый кадровый орган в государстве - но в части людей на военной службе. Дьяки вели специальные книги, в которых учитывались все воинские соединения и служившие в них люди. В части «государевого разряда» велись около 20 тыс. личных дел. Из них 3 тыс. дел - в московских послужных списках.
Поместный приказ занимался земельными наделами, их распределением.
Были также приказы Стрелецкий, Пушкарский, Оружейный и др.
=====================
Приказные люди принимали присягу и, с одной стороны, служили царю (государева служба) как военные люди, с другой - выполняли рутинную приказную работу. Последняя и является прототипом современной государственной службы.
==================
Бюрократию составляли - дьяки думные (участвовали в заседаниях Боярской Думы), а также подьячие - старые (руководили составлением документов), средние (составляли документы) и молодые (техническое исполнение, переписка и т.п.).
=======================***====================
Царствование Алексея Михайловича (1645 - 1676 гг.).
==================
Приказы расширялись и качественно и количественно до 50 - 70 ед.
При этом среди приказов (органов управления) дальнейшее развитие получил кадровый орган –
Разрядный приказ - центральное госучреждение, ведавшее вопросами учета и комплектования служилых людей, а также военным управлением и жалованьем дворян.
======================
Теперь приказ руководил погранслужбой, назначал полковых и городских воевод, послов, судей. Учет (свод записей) назначений на военную, гражданскую и придворную службу велся в специальных разрядных книгах.
====================
Органы управления при Петре I (1689 – 1725 гг.)
Поначалу существовала система приказов. При этом был учрежден Преображенский приказ - тайных дел (прототип КГБ, ФСБ).
*Боярская Дума (до 86 чел.) постепенно была заменена в ее функциях т.н. Ближней канцелярией (1704 год), состоящей из руководителей приказов. Тогда же была образована и личная канцелярия царя. В 1708 г. переименована в Консилиум министров. По сути, это был совет глав приказов при особе царя.
*В декабре 1708 года Указом впервые учреждены 8 губерний (в 1719 г. 10 губерний) были разделены на 50 провинций во главе с обер-комендантами, а провинции делились на уезды и земства.
====================
*В марте 1711 года образован центральный орган власти - Правительствующий Сенат (существовал до 1917 г.) - законодательный и исполнительный орган власти (полностью правил при отсутствии царя). Исполнялись и судебные функции.
Надзирателем и контролером его работы был Генерал-прокурор.
*В 1717 году вместо приказов созданы коллегии по европейскому образцу (прототип министерств) - всего 12 ед. - иностранных дел, военных дел и адмиралтейство, ревизион-коллегия, вотчинная, духовная. Камер и штатс-конторы (сбор налогов и выдача денег), юстиции, коммерческая, Берг-коллегия (управление промышленностью).
В 1721 г. учрежден Главный магистрат (управление всеми городами). Подчинялись они царю и Сенату.
================
В 1700 г. умер патриарх Адриан. Более патриархов не избирали. В 1721 г. принят т.н. «Духовный регламент». Вместо ликвидированного патриаршества был учрежден «Святейший Синод» - коллегия по делам православной церкви (1721 – 1917). Де-факто это означало подчинение церкви и ее руководства Императору. К Синоду также приставлялся в качестве надзирателя Обер-прокурор.
Кандидатуры церковных иерархов согласовывались с Императорами России до самой революции 1917 г.
Патриарщество было восстановлено избранием на Поместном соборе патриарха Тихона 28 августа 1917 года, то есть в период безвластия между двумя революциями.
=============
П равовой статус чиновничества как особой группы населения был оформлен, по существу впервые, Указом Петра I от 24 января 1722 г. под названием "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных…".
Введена единая система чинов для всех видов службы из 14 рангов (классов), хотя реально использовались 11 чиновьих классов и вместе с этим обязательное обучение служащих.
Всякий чиновник, получавший чин 8-го класса становился "потомственным" дворянином.
Любой высший чин (ближе к 1-му) мог быть присвоен только после прохождения всех более низких чинов (за установленное количество лет). Обучение даже дворянских недорослей осуществлялось в принудительном порядке.
- Государственная служба по-прежнему оставалась сословной обязанностью дворян (теперь - двух видов). Строго говоря к госслужащим относились и все лица, имевшие классный чин и получавшие зарплату из бюджета – врачи, учителя, библеотекари, инженеры и т.п.
В связи с этим различали и различают поныне (в некоторых странах, например в Германии) административных (властных) чиновников и неадминистративных.
- Все чины госслужбы по указу Петра 1. приравнивались к воинским званиям (отчасти и к придворным званиям).
Например: канцлер – генерал-фельдмаршал (генерал-адмирал);
Тайный советник – Генерал-лейтенант;
Действительный статский советник - генерал-майор, контр-адмирал (с 1740 г.) и т.д.
================
Всего в Табели о рангах было утверждено 262 должности, из которых: военных должностей – 126, статских – 94, придворных – 42 должности.
================
По замыслу Петра 1. главным принципом продвижения по службе должен быть: " знатность по годности считать ". Он не признавал английский вариант учета имущественного положения служащего. Реально, конечно, так не получилось. Дворянство всегда имело преимущества при назначении на должности.
Все назначения по гражданской службе, кроме первых пяти классов, возлагались на Сенат (1-й департамент), а подготовку и оформление документов (также учет всех служащих) осуществляла Герольдмейстерская контора Сената.
Было введено только государственное обеспечение чиновников (должностные оклады). Иные доходы были запрещены.
Несение государственной службы было обязательным, а не добровольным. Сам Петр 1. считал, что он служит государству.
===================
Введены Регламенты российского государства (в 1720 году - Генеральный регламент). В них учитывались штаты, структура, функции и порядок деятельности центральных госучреждений, порядок прохождения гражданской и военной службы.
Для наблюдения за законностью деятельности чиновников была учреждена должность Генерал-прокурора. Ему подчинялись прокуроры коллегий и провинций.
При этом существовала и система тайного надзора во главе с
Генерал-фискалом (его люди находились в коллегиях и судах - собирали доносы и жалобы на чиновников).
Даже в Сенате жалобы принимал Генерал-рекетмейстер.
Примечание: Сенат провозгласил Петра 1. 22 октября 1721 г. Великим императором, соответственно Россию - Российской империей.
======================
Анна Иоанновна (1730-1740 гг) Манифестом 1736 г. установила для дворян срок службы в 25 лет, начиная отсчет с 20-летнего возраста.
Принцип добровольности впервые был провозглашен в Манифесте Петра III (1761-1762 гг) в 1762 году, что было подтверждено в «Жалованной грамоте» Екатериной II в 1785 г.
Порядок назначения на должности и присвоения чинов был определен в указе Екатерины II от 16 дек. 1790 г. и Указа Павла I от 20 апреля 1797 г.
======================
Схема государственного управления при Петре 1. (1725 г.
| Император |
| Преображенский приказ |
| Генерал-прокурор |
| С е н а т |
| К а б и н е т |
К о л л е г и и
| Обер-прокурор | Иностранных дел | Мануфактур Юстиции Комерц Адмиралтейство Военных дел Духовная Вотчинная Ревизилн- коллегия СИНОД Штатс-контора Берг Гл.Магистрат | эээээ |
| Губернатор |
| Губернская канцелярия |
| В О Е В О Д А |
| Провинциальная канцелярия |
| В О Е В О Д А |
| Уездная канцелярия |
При Александре I (1801 -1825 гг) вместо коллегий были учреждены министерства (1802 г.), а также новый госорган - Государственный Совет (1810 г.). Последний рассматривал все законопроекты и вопросы касающиеся организации и прохождения государственной службы.
В 1832 г. при Николае I (1825 -1855 гг) многочисленные правовые акты о госслужбе были кодифицированы и обновлены в «Уставе о государственной службе».
С некоторыми уточнениями сформированная система госслужбы просуществовала до ноября 1917 года. Одним из первых декретов Советской власти был декрет от 10 (23) ноября 1917 года " Об уничтожении сословий и гражданских чинов ".
====================
В СССР не было единого закона о государственной службе. Детально регламентировалась служба в Вооруженных Силах и правоохранительных органах. Вводились классные чины и ранги в различных отраслях народного хозяйства (начиная с 21 декабря 1922 года).
В кадровой политике практиковался принцип партийности, а также номенклатуры должностей, где четко предусматривалось кто и как назначает на конкретную руководящую должность, в том числе при обязательном утверждении органами КПСС.
Например, всего лишь заведующий кафедрой общественных наук университета проходил процедуру рассмотрения и рекомендации, начиная от парткома вуза и райкома и кончая уровнем ЦК Компартии республики (подтверждено собственным опытом в 1987 г.).
==========
Реформирование и правовое оформление основ и принципов госслужбы в новой России началось практически в декабре 1993 года (Принято "Положение о федеральной государственной службе") на основе положений Конституции РФ от 12 декабря 1993 года.
=====================
Первый ФЗ " Об основах государственной службы РФ " принят с существенным опозданием лишь 31 июля 1995 года. Постепенно были приняты также многие законы, косвенно касающиеся отдельных категорий федеральных служащих - "О Счетной палате РФ" от 14 января 1995 г., ФКЗ " О Правительстве Российской Федерации" от 17 дек. 1997 г., "О прокуратуре РФ от 28.03.1998 г., "О воинской обязанности и воинской службе" от 21. 07.1997 года и др.
==========================
Очень важное концептуальное и установочное значение до настоящего времени занимает Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утв. Президентом РФ в 2001 г. № Пр-1496. На ее реализацию была нацелена Программа "по реформированию и развитию государственной службы в РФ" (2003 -2005 гг. с продлением до 2007 года).
=================
Многие положения "Концепции" приняты к реализации и в действующей Федеральной программе " Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" (с изм. и дополнениями), утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261.
Однако итоги перманентного реформирования системы госслужбы РФ, ее качество по-прежнему никого не удовлетворяют, о чем констатируется практически в каждом ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ.
=======================
На установочной базе указанной "Концепции " были приняты два важных, по существу, базовых федеральных закона в сфере организации и регулирования государственной службы РФ
- ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58 " О системе государственной службы Российской Федерации";
- ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
====================
2.1. Понятие, система и принципы государственной службы
К числу важнейших теоретических, правовых и организационных основ системы гражданской службы РФ относятся:
- понятие и виды госслужбы;
- принципы ее построения и функционирования,
- классификация должностей государственной службы и
служащих,
- квалификационные требования,
- правовое положение (статус) государственных служащих.
========================
Исходное базовое понятие, которое следует осмыслить в первую очередь - это " Государственная служба ".
Понятие государственной службы многозначно, что затрудняет его восприятие в теории, и тем более правовое и организационное оформление на практике.
================
В аспекте предназначения и общего определения государственная служба есть организационно-функциональный механизм осуществления системы государственного управления.
Это ее предназначение (стратегическая функция) характеризует чрезвычайно важное значение и роль в механизмах "государства" как системы. Чем выше качество организации и функционирования государственной службы, тем полнее и качественнее государство осуществляет свои функции, реализует всю совокупность программ развития.
=====================
В более конкретном и полном представлении государственная служба, согласно указанной выше "Концепции" (гл. 2) квалифицируется как публичный, социальный, правовой и организационный институт по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, деятельности органов государственной власти. Чаще говорят более общо - как о социально-правовом и организационно-профессиональном институте.
| Государственная служба |
| Публичный институт |
| Правовой институт |
| Социальный институт |
| Организационный институт |
Пояснения:
1. Понятие " социальный институт " довольно обширно. Но можно ограничиться и одним положением: государственная служба выполняется госслужащими как особой устойчивой социальной прослойкой общества со своим особым положением (статусом) в обществе, своими корпоративными интересами, особой системой оплаты и стимулирования труда, наличием госгарантий и иных регулируемых правом отношений с государством, возможностью пожизненного нахождении на службе у государства (а не частных либо корпоративных лиц).
==================
2. Госслужба как правовой институт означает: госслужба и госслужащие имеют исключительно правовой (официальный) статус и вся их деятельность регулируется правом, то есть происходящие в них процессы регламентируются в правовых нормах и обязательны к исполнению всеми субъектами общества.
По сути, госслужба это особый предмет правового регулирования - административного, служебного, трудового права.
3. Госслужба как " организационный институт " означает, что она имеет не произвольное, а строго определенное организационное строение, оформляемое правовыми актами и нормами; имеет свою собственную подсистему управления, интегрирующую все сопряженные звенья в некоторую целостность (систему).
==============
В структурном отношении это административно-управленческая подсистема, объединяющая аппараты всех ветвей государственной власти (в целом - это государственный административный аппарат).
=======================
Однако законодателем принято, разумеется, несколько иное, т.н. "нормативное определение" государственной службы.
В ст. 1 ФЗ № 58 от 27. 05. 2003г. дано следующее определение понятия " государственная служба" это
- профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации (органов власти и управления, а также лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ и федеральными законами);
- органов власти и управлениия субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности, установленные Конституцией, уставом, законами субъекта РФ.
Примечание: согласимся с позицией проф. Граждана В.Д. в том, что определение нельзя ограничивать словом «обеспечение», нужно дополнить словами «и исполнению …полномочий» (см. учебник Государственная гражданская служба. Юрайт, 2015, с. 73.).
Примечание: что касается лиц, замещающих "государственные должности РФ ", то сводный перечень наименований таких должностей был первоначально утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995г. В него включены в основном должности, предусмотренные Конституцией РФ, или на ее основе - федеральными законами: президент и председатель правительства РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, руководители палат Федерального собрания РФ и субъектов РФ, все депутаты РФ, министры, судьи, дипломатические работники и др. (см. подраздел 2.2.).
=========================
Сущностные качества (признаки) содержания государственной службы в ее " нормативном определении " заключаются в следующих положениях:
1. госслужба - это сфера только государственной деятельности.
2. госслужба - это особый видпрофессиональной деятельностипо обеспечению решения задач государства. При этом госслужащий не просто работает, а служит государству (обществу), выполняя ег
