Понятие государственной и муниципальной собственности и ее особенности

Признание права собственности одним из естественных прав человека и наиболее абсолютным вещным правом является тем событием, которое, без сомнения, следует причислить к достижениям юриспруденции. Однако при этом необходимо признать, что дискуссии о содержании этого понятия, о его возможных видах и формах не прекращены до настоящего времени.

Формы собственности имеют не только теоретическое, но и практическое значение. В зависимости от того, к какой форме и к какому виду относится право собственности, принадлежащее тому или иному конкретному лицу, определяются правовой режим имущества, составляющего объект этого права, и спектр тех возможностей, которыми в отношении указанного имущества располагает собственник [18, с. 25].

В Конституции РФ закреплены следующие положения о собственности: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ч. 2 ст. 8); «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (ч. 2 ст. 9) [1].

Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) в п. 1 ст. 212 также воспроизводит положения Конституции РФ и предусматривает, что в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности [2].

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации) (ст. 214 ГК РФ).

Следует различать понятие государственной собственности как экономической категории и понятие права государственной собственности. Государственная собственность как экономическая категория представляет собой общественное отношение по владению, пользованию и распоряжению различным имуществом, принадлежащим Российской Федерации и ее субъектам.

Право государственной собственности следует рассматривать в двух смыслах - в объективном и субъективном [15, с. 396].

Право государственной собственности в объективном смысле представляет со­бой совокупность юридических норм, закрепляющих принадлежность материаль­ных благ Российской Федерации и субъектам РФ, а также регулирующие отно­шения по владению, пользованию и распоряжению материальными благами ли­цами, уполномоченными на то государственными органами.

Право государственной собственности как институт российского права носит межотраслевой характер и содержит в себе не только нормы гражданского права, но и других - государственного, административного, земельного и др. Однако нормы гражданского права занимают в нем доминирующее положение. Они оп­ределяют правовой статус субъектов и объекты права государственной собствен­ности, правовой режим имущества унитарных предприятий и учреждений, в хозяйственном ведении и оперативном управлении которых они находятся, а также иные вопросы.

Право государственной собственности в субъективном смысле представляет собой юридически обеспеченную возможность конкретных субъектов права государственной собственности владеть, пользоваться и распоряжаться определенным имуществом в пределах, установленных законом.

Правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом государство осуществляет непосредственно как единый субъект, а также через государственные юридические лица.

Правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом составляют содержание права государственной собственности. Гражданский кодекс в ст. 2 закрепил равенство всех участников гражданских правоотно­шений, в том числе государство. В условиях перехода к новым рыночным отно­шениям Российская Федерация и ее субъекты выступают в гражданских правоот­ношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражда­нами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК).

Поэтому государство как собственник совершает в отношении своего имуще­ства любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие прав и охра­няемых законом интересов других лиц, а также не противоречащие законам об охране природы, окружающей среды, использовании природных ресурсов и т.д. [15, с. 396].

Право государственной собственности, или, иными словами, право публичной собственности представляет собой «особое, видоизмененное право собственности по сравнению с правом частной собственности. Подобное видоизменение, происходит вследствие внедрения в частноправовую конструкцию права собственности, закрепленной гражданским законодательством, категории публичных интересов и идеи «общего блага», которые получают детальное развитие применительно к государственному и муниципальному имуществу в рамках публичного и прежде всего административного законодательства» [12, с. 50].

Необходимо отметить, что наличие особенностей правового статуса публичных субъектов, равно как и особенностей право­вого режима публичной собственности, бы­ли традиционно присущи отечественному законодательству.

Так, еще в Своде законов Российской Империи, в ст. 421 ч. 1 т. X законодатель, регламен­тируя отношения государственной собст­венности в гражданском законе, признавал наличие такого собственника, как государ­ство, а значит, и такого субъекта граждан­ского права [14, с. 94 - 102].

Кроме того, в п. 1 «Положения о казенных подрядах и поставках» было определено, что казна в производстве договоров подряда и поставки поступает единообразно на ос­новании общих правил, кроме особых случаев.

Соответственно дореволюционное законодательство признавало наличие особенностей граждан­ско-правового статуса государства при его выступлении в гражданских правоотноше­ниях.

Русские цивилисты указывали на то, что в фигуре государства как частноправо­вого субъекта самым тесным образом пере­плетаются публичные и частные элементы. То есть государство признавалось частноправовым субъектом, причем такой субъект имел определен­ные особенности своего статуса.

Таким образом, русская дореволюционная цивилистическая доктрина признавала государство при его участии в гражданско-правовых отношени­ях юридическим лицом и называла его в этом качестве «казной». Но государство бы­ло особым юридическим лицом - «публич­ным».

В советский период государственная собствен­ность обладала целым рядом особен­ностей, которые позволяли отличать ее от част­ной собственности граждан и юридических лиц по «степени обобществления» и «осо­бенностям обобществляемого имущества» и говорить, таким образом, о существо­вании государственной собственности как формы собственности [14, с. 94 - 102].

Закрепление в законодательстве со­ветского периода понятия «форма собственности» приводило к созданию в стране привилегированных условий для социали­стической, прежде всего государственной, формы собственности. Так, на требования государственных организаций о возврате государственного имущества из незаконно­го владения колхозов и иных кооператив­ных и общественных организаций или гра­ждан не распространялась исковая давность (ст. 17 Основ гражданского законодательст­ва Союза ССР и союзных республик). Со­ветское законодательство не знало институ­та приобретательской давности: все задав­ленное имущество находилось в собствен­ности государства. Для государственного имущества было предусмотрено правило неограниченной реституции, то есть государст­венное имущество, неправомерно отчуж­денное каким бы то ни было способом, мог­ло быть истребовано от всякого приобретателя, в том числе и добросовестного (ст. 28 Основ). На имущество, принадлежащее государственным организациям, не могло быть обращено взыскание по долгам госу­дарственных организаций, оно также не могло быть предметом залога (ст. 22 Ос­нов). Государственное имущество безвоз­мездно передавалось от одной государст­венной организации к другой вплоть до 1987 г. (ст. 22 Основ). Исключалась воз­можность существования общей собствен­ности граждан и государства (ст. 26 Основ).

При этом, вне всякого сомнения, пуб­личные собственники, в отличие от субъек­тов права частной собственности, имеют целью не только эффективное использова­ние принадлежащей им собственности в имущественном обороте в своем интересе. Государству (и муниципалитетам) прихо­дится решать судьбу публичного имущества исходя из потребностей экономического развития в целом, с учетом ряда общесоци­альных факторов, что определяется необходимостью детально и по-особому регулиро­вать в том числе процессы управления государственной собственностью [14, с. 94 - 102].

Однако происходить это должно не в рамках выделения норм, составляющих институт права пуб­личной собственности в составе конституционно-правового регулирования, а в рам­ках закрепления особенностей правового регулирования отношений публичной соб­ственности в нормах гражданского права и другого отраслевого законодательства в соответствии с положениями п. 2 ст. 124 ГК РФ.

Те или иные особенности правового режима публичной собственности могут устанавливаться как нормами непосредственно гражданского законодательства, так и нормами законода­тельства, имеющего иную отраслевую при­надлежность.

Итак, необходимо отметить, что действующее гражданское законодательство оперирует двумя терминами:

- «государственная собственность», под которой понимается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Феде­рации или ее субъектам (в настоящее время для имущества, принадлежащего Российской Федерации, все чаще применяется тер­мин «федеральная собственность»);

- «муниципальная собственность»,которая представляет собой имущество, принадлежащее муниципальным образованиям [10, с. 21].

При этом имущество, находящееся в публичной собственности (государственной или муниципальной), закрепляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями. Имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, а также средства соответствующего бюджета составляют казну РФ, ее субъ­екта либо муниципального образования.

Главной особенностью государственной и муниципальной собственности является ее публичный характер: она призвана служить обеспечению публично-правовых задач и функций государства и муниципальных образований [16, с. 276 - 277].

Еще одной особенностью является наличие у публично-правовых образований полномочий устанавливать для себя и иных собственников общеобязательные правила поведения в виде издания нормативных правовых актов различного уровня. У государства это полномочие основано на суверенитете, в силу которого оно обладает на территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти. У иных публично-правовых образований такое полномочие производно от суверенитета государства, на территории которого они находятся, и закрепляется за ними с санкции государства [16, с. 276 - 277].

В соответствии с Конституцией РФ (п. «о» ст. 71) гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому издавать нормативные акты, затрагивающие непосредственно режим права собственности, может только Российская Федерация. В то же время ее субъекты в пределах своего ведения и муниципальные образования также вправе издавать нормативные акты по вопросам, входящим в их компетенцию, например по вопросам управления государственной (муниципальной) собственностью. Эти акты могут оказывать косвенное правовое воздействие и на содержание режима права собственности.

Другим отличием является наличие специальных оснований возникновения и прекращения права государственной и муниципальной собственности. Такими основаниями являются, например, реквизиция (ст. 242 ГК РФ), конфискация (ст. 243 ГК РФ), приватизация (ст. 217 ГК РФ), обращение имущества в доход государства (ст. 169, п. 2 ст. 179 ГК РФ).

В собственности публично-правовых образований может находиться более широкий круг объектов, чем в собственности частных лиц. В соответствии с п. 3 ст. 212 ГК РФ виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, определяются законом.