Объекты права собственности

Для правового регулирования имущественных отношений с участием государства необходимо определиться с вопросом о том, какое имущество следует считать публичной собственностью. Между тем действующее российское законодательство не определяет четко круг объектов, составляющих государственную и муниципальную собственность.

ГК РФ содержит понятие вещи, изъятой из оборота, но это чрезвычайно узко в рассматриваемом аспекте и не раскрывает в полной мере всех характеристик публичной собственности. Часть 2 п. 3 ст. 212 ГК РФ устанавливает, что виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, определяются законом, а согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом [2, ст 214]. Фактически же состав публичного имущества в настоящее время определяется разрозненными нормативными правовыми актами, в том числе и подзаконными.

В числе объектов государственной и муниципальной собствен­ности особо выделены природные ресурсы которые ныне стали оборотоспособными. Согласно Конституции РФ земля и другие при­родные ресурсы могут находиться в частной, государственной, му­ниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9 ГК РФ). Оп­ределение правового режима природных ресурсов отнесено к совместному ведению России и субъектов Федерации.

Правовой режим природных ресурсов установлен в Земельном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, в Законах о недрах, о федеральных природных ресурсах и др.

Гражданское за­конодательство закрепляет два принципиально важных положения:

1) природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются го­сударственной собственностью;

2) природные ресурсы могут отчуж­даться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Пункт 1 ст. 8 Лесного кодекса РФ определяет, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

В ст. 8 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. [3] предусмотрено, что водные объекты находят­ся в собственности Российской Федерации (федеральной собствен­ности), за исключением обособленных водных объектов (пруд, обводненный карьеры), которые могут находиться как в государст­венной собственности, так и в собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, а также в собственности граждан и юри­дических лиц.

Следует отметить, что земля как публичная собственность, имеет особый правовой режим и порядок разграничения земельных объектов устанавливается иными нормативными актами, такими как Земельный кодекс РФ, некоторыми положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ [4], а также Конституцией РФ.

Право публичной собственности на земельные участки относится к одному из основополагающих институтов права собственности на природные ресурсы, призванного обеспечить стабильное функционирование гражданского оборота, сбалансированное сочетание общественно значимых интересов (экологических, экономических, государственных и т. д.) [19, с. 60].

Пункт 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ говорит о земельных участках, изъятых из оборота и занятых находящимися в федеральной собственности объектами.

Земельные участки имеют двойственное положение как объекты составных частей окружающей среды и объекты хозяйствования, которые в соответствии с Конституцией РФ предопределяют эколого-экономическую сущ­ность института права собственности на зем­лю, признаваемую «объектом гражданского права и права собственности» и рассматривае­мую «как особый товар».

Таким образом, установлена презумпция права государственной собственности на природные ресурсы, а их оборот ограничен и подчинен специальным правилам.

Законом № 131-ФЗ установлено, что в собственности муниципаль­ных образований может находиться:

- указанное в законе имущество, предназначенное для реше­ния установленных законом вопросов местного значения:

- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц мест­ного самоуправления, муниципальных служащих, работни­ков муниципальных предприятий и учреждений в соответст­вии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в слу­чае, если такие объекты необходимы для осуществления полномо­чий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, ус­тановленных федеральным законом.

В собственности муниципальных образований также может на­ходиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного са­моуправления федеральными законами.

В Законе № 131-ФЗ перечислено имущество, которое может нахо­диться в собственности поселений (ч. 2 ст. 50) и муниципальных районов (ч. 3 ст. 50).

В ряду объектов государственной и муниципальной собственности особое место занимает недвижимое имущество. Примерный перечень имущества, относящегося к недвижимости, приведен в и. 1 ст. 130 ГК РФ. В перечне не указано предприятие, правовой режим которого как объекта нрав специально закреплен в ст. 132 ГК РФ.

Постановлением Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 года № 3020-1 (далее - Постановление №3020-1) [9] объекты публичной собственности были поделены на объекты исключительной федеральной собственности, объекты собственности субъектов федерации и объекты муниципальной собственности.

К объектам исключительной федеральной собственности Постановление №3020-1 относит:

- объекты, составляющие основу национального богатства страны (объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, др.);

- объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач (государственная казна, имущество вооруженных сил, вузов, научно-исследовательских учреждений и иное имущество);

- объекты оборонного производства (предприятия, производящие системы и элементы вооружения, др.);

- объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства в целом и развитие других отраслей народного хозяйства России (предприятия добывающей промышленности, предприятия топливно-энергетического комплекса, др.).

К объектам федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов федерации, Постановление №3020-1 относит, например, зверосовхозы, предприятия автомобильного транспорта, рыбопромысловой промышленности, атомного и энергетического машиностроения, средние специальные и профессиональные учебные заведения и прочее.

В муниципальную собственность могут быть переданы жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры городов и прочее.

Постановление №3020-1 с течением времени, несомненно, утратило свою актуальность так же еще и потому, что в последующих 1992, 1993 и др. годах был принят ряд нормативно-правовых актов о приватизации объектов государственного имущества, а именно государственных и муниципальных предприятий с целью формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений [10, с. 22]. В связи с этим возможно более информативной и конструктивной представляется классификация [10]. В своей монографии «Публичная собственность» автор предлагает следующую классификацию объектов публичной собственности, основанную на целевом назначении публичного имущества, которое продиктовано возложенными на государство функциями:

1) публичное имущество общего пользования, к которому относятся объекты государственной и муниципальной собственности, свободно используемые (в установленных рамках) неопределенным кругом лиц без специального разрешения публичной администрации или договора с ней. Подобное специфическое имущество, вписанное в публичное пространство, призвано обеспечивать реализацию неотъемлемых прав и свобод личности:

- автомобильные дороги общего пользования;

- земельные участки и территории общего пользования;

- лесные участки (в части пребывания граждан в лесах и общего лесопользования);

- водные объекты общего пользования (в части доступа к водным объектам и использования их для личных и бытовых нужд);

- объекты животного мира в рамках установленных видов свободного пользования и т.д.;

2) публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические потребности, - объекты государственной и муниципальной собственности, специально предназначенные для предоставления частным лицам для удовлетворения их экономических потребностей в соответствующем имуществе:

- объекты государственной и муниципальной собственности, изъятые или ограниченные в обороте в силу особого публичного значения, способные удовлетворять частные экономические потребности за счет ограниченного использования (участки лесного фонда, водные объекты и другие природные ресурсы в рамках специального природопользования, и др.);

- не подлежащая отчуждению имущественная инфраструктура поддержки определенных категорий лиц (нуждающихся, субъектов малого и среднего предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций, и т.п.);

- объекты, временно не обеспечивающие другие государственные и муниципальные функции и потому направленные на удовлетворение экономических потребностей частных лиц, и т.д.;

3) публичное имущество, обеспечивающее предоставление публичных услуг, - находящиеся в государственной и муниципальной собственности объекты социальной инфраструктуры (имущественные комплексы учреждений здравоохранения, образования, науки, культуры, социального обеспечения и т.д.), функционирование и финансирование которых обязаны обеспечить Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования независимо от наличия объектов сопоставимого назначения в частном секторе,

4) публичное имущество, обеспечивающее общезначимую экономическую деятельность, - находящиеся в государственной и муниципальной собственности пакеты акций, имущественные комплексы унитарных предприятий и учреждений, объекты, переданные иным подконтрольным публичному образованию организациям, на основе которых осуществляются публично значимые виды деятельности общеэкономического значения, не относящиеся к государственным и муниципальным услугам:

- энергетическая, транспортная, финансовая, информационная и иная инфраструктура;

- финансовая инфраструктура;

- объекты оборонной промышленности;

- ядерный энергопромышленный комплекс;

- нефтегазовый комплекс и т.д.;

5) публичное имущество, обеспечивающее иную публично значимую деятельность (имущество военного назначения, государственные материальные резервы, публичное имущество «аппаратного» назначения и т.д.) [12, с. 62].

Объекты гражданских прав под­разделяются на:

- изъятые из оборота;

- ограниченные в обороте;

- на­ходящиеся в свободном обращении.

Эта классификация распро­страняется и на объекты права государственной и муниципальной собственности.

Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 15358 [8] содержит перечень объектов, в отношении которых не принимаются решения о приватизации. Таким образом, в текущем законодательстве нет единства даже в вопросе наименования имущества, принадлежащего публичным образованиям: ряд нормативных правовых актов говорит о государственном (федеральном и субъектов Российской Федерации) и муниципальном имуществе, другие - об имуществе, изъятом из оборота, третьи - об имуществе, не подлежащем приватизации.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости принятия федерального закона, содержащего определение понятия «публичная (государственная и муниципальная) собственность» и четко очерчивающего состав такого имущества. Следует также указать, что публичное имущество является изъятым из гражданского оборота, что восстановило бы равновесие в правовом регулировании собственности в целом и подчеркнуло бы особое, публичное (необходимое для всего общества) назначение большей части государственного имущества [20, с. 85].

Имущество, составляющее публичную собственность, обозначенное в законе, должно подчиняться особому правовому режиму. Особый правовой режим публичной собственности, в частности особые основания ее возникновения, прекращения, осуществления и защиты, оправдан социальными целями, достижение которых возлагается на такого собственника.

Поскольку главная задача и целевое назначение государственной собственности должно состоять в материальном обеспечении реализации публичных функций (в отличие от частной собственности), то участие имущества, находящегося в государственной собственности, в гражданско-правовом обороте должно быть исключением, а не правилом, иначе государственная собственность приобретает совершенно иное, не свойственное ее природе качество [20, с. 85].

Специальный публично-правовой режим государственной и муниципальной собственности мог бы четко определить пределы участия в имущественных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления от имени соответствующих публичных образований при осуществлении ими социально значимых функций.

Следует отметить, что установление специального правового режима публичного имущества не исключает принципа равенства всех форм собственности, который заключается в равных формах и способах защиты, а не в идентичном правовом регулировании.