Административно-политические реформы 60-90-х годов XIX В. В казахстане

 

После окончательного завоевания Казахстана и прилегающих областей Центральной Азии в правительственных кругах Российской империи остро встал вопрос о системе управления национальными окраинами. Особенно сложной эта проблема была в отношении Центральной Азии и Казахстана с их этнически пестрым составом населения, различным уровнем социаль­ного и экономического развития.

До середины 60-х годов XIX века вопросы, касавшиеся Казахстана и Центральной Азии, рассматривались в основном западносибирским и орен­бургским генерал-губернаторами, которые являлись «уполномоченными представителями российского императора». К середине 60-х годов были вне­сены изменения в административную систему управления оренбургскими и западносибирскими казахами, реорганизована система управления Буке-евским ханством, созданы Алатауский окружной приказ и в 1865 г. — Тур­кестанская область. Но система управления от этого мало изменилась. По­этому был разработан ряд проектов по реорганизации управления. В конце концов предпочтение было отдано проекту специально созданной «Степ­ной комиссии».

Большое значение для общего направления принятой реформы имели взгляды военного министра Д. А. Милютина, которые он неоднократно высказывал в своих беседах с членами «Степной комиссии».

Они заключались в том, что он отдавал предпочтение созданию военно-административного управления.¹⁴⁸ Эти воззрения Милютина ярко прояви­лись при обсуждении вопроса об «отделении или неотделении военной час­ти от высшего гражданского управления».

Исходя из архивных материалов, сохранившихся в ЦГА РК и в РГВИА можно сделать вывод, что главными целями реформ были:

1) Реорганизация управления - создание более эффективного по срав­нению с дореформенным периодом административного аппарата и созда­ние новой системы местного «самоуправления», которая должна была сама себя содержать.

2) Превращение Казахстана в базовый лагерь царизма для дальней­шего наступления на Центральную Азию для захвата важнейшего сред­неазиатского рынка и освоения ее богатейших растительных и мине­ральных ресурсов.

3) Увеличение налоговых сборов для покрытия расходов на со­держание войсковых подразделений и огромного количества чиновников.

4) Объявление земель Казахстана государственной собственностью — создание предпосылок для дальнейшей колонизации казахской степи.

5) Создание и развитие административно-территориальной определен­ности с целью облегчения административного управления и улучшения на­логообложения казахского народа.

6) Распространение общеимперского гражданского и уголовного зако­нодательства.

7) Создание новой структуры судебных органов, более гибко реагирую­щей на сопротивление коренного населения и своим острием направлен­ной против их борьбы.

По новой колониальной административной реформе вся терри­тория Казахстана была разделена на три генерал-губернаторства: Туркестанское, Оренбургское и Западно-Сибирское. Генерал-губер­наторы сосредоточивали в своих руках всю полноту военной и граж­данской власти.

Каждое генерал-губернаторство делилось на области. Так, в Оренбург­ское входили Уральская и Тургайская области, в Западно-Сибирское - Ак­молинская и Семипалатинская, в Туркестанское — Семиреченская и Сыр-дарьинская. Территория бывшего Букеевского ханства в 1872 г. вошла в состав Астраханской губернии, а Мангышлакское приставство в 1870 г. ото­шло в ведение Кавказского военного округа, а несколько позже - в состав Закаспийской области.

Характерной чертой колониальной администрации являлось наделение ее военными, политическими, судебными и административными полномо­чиями и тесное сочетание ее карательных функций с задачами проведения колониальной политики. Эта политика была подчинена идее царского за­конодателя о том, что в Казахстане нужна «как и в высших, так и в средних и низших местных учреждениях власть сильная, настолько самостоятель­ная в своих действиях, чтобы она не была ограничиваема согласием пред­ставителей местного населения»,¹⁴⁹ и проходила красной нитью через всю деятельность органов управления в Казахстане.

Чисто в колониальных целях были установлены особые преимуще­ства службы в Казахстане для администрации. Служба в крае, подобно Закавказью, засчитывалась пять лет за семь. Чиновникам, оставляющим службу в крае по выслуге пятилетнего срока, выдавались обратные про­гоны и пособие.

Но царскому правительству не удалось создать такую колониальную администрацию, которая бы довольствовалась казенным содержанием, не прибегая к различного вида поборам.

Во главе областной администрации стоял губернатор, наделенный воен­ной и административной властью. Он же считался наказным атаманом ка­зачьих войск, расположенных на территории области. В «Положении» ука­зывалось, что военные губернаторы степных областей приравниваются к командирам строевых дивизий.

Военные губернаторы Семиреченской и Сырдарьинской областей занимались и пограничными делами. Они назначались и увольнялись ца­рем по представлению Военного министерства, а военные губернаторы ос­тальных областей - по представлению Министерства внутренних дел, с со­гласия Военного министерства.

При военных губернаторах учреждались областные правления. Предсе­дателем правления считался вице-губернатор.

Областное правление состояло из трех отделений: распорядительного, хозяйственного и судебного; каждое возглавлялось старшим советником.

Области, в свою очередь, делились на уезды. В Семиреченскую область входили: Сергиопольский, Капальский, Верненский, Иссык-Кульский и Токмакский, несколько позже был образован Джаркентский уезд; в Сырда-рьинскую - Казалинский, Перовский, Туркестанский, Чимкентский, Аулие-Атинский, Ташкентский, Ходжентский и Джизакский; в Уральскую -Уральский, Гурьевский, Калмыковский, Эмбенский; в Тургайскую - Илец-кий, Николаевский, Иргизский, Тургайский; в Акмолинскую — Акмолинс­кий, Кокчетавский, Омский, Петропавловский уезды.

В 1869 г. в составе Акмолинской области был образован новый Сары-Суйский уезд с центром в Атбасаре. Семипалатинская область была разде­лена на Семипалатинский, Кокпектинский, Зайсанский, Баян-Аульский и Каркаралинский уезды. Затем в области был образован Усть-Каменогорс­кий уезд.

Уездные начальники назначались генерал-губернаторами по представ­лению военных губернаторов областей. Уездный начальник обладал адми­нистративной и полицейской властью. Он контролировал исполнение за­конов, постановлений и распоряжений начальства, деятельность уездного аппарата управления.

Уездные начальники одновременно совмещали обязанности полицейс­кой власти на правах уездных исправников центра метрополии. Кроме того, всем уездным начальникам Туркестанского края, Уральской области, двух уездов Тургайской области — Иргизского и Тургайского, а также началь­нику Кокпектинского приставства Семипалатинской области было предо­ставлено право подчинять себе расположенные в уездах воинские части. Сохранились существовавшие до реформы полицейские участки и учреж­дения в городах Уральске, Омске, Петропавловске, Усть-Каменогорске, а в Акмолинской области была учреждена должность полицейского пристава.

По реформе 1867—1868 гг. особое внимание уделялось местному уп­равлению. Каждый уезд делился на волости, а последние — на админис­тративные аулы, которые объединяли несколько хозяйственных аулов исостоялииз 100-200 кибиток, а волости имели от 1000 до 2000, иногда до 3000 кибиток.

Переход кибиток из аула в аул в той или другой волости, равно, как и их зачисление, разрешался с согласия кибитковладельцев аулов, но с ведома соответствующих аульных старшин и волостных управителей.

Порядок образования волостей и аульной администрации служил также целям колонизации Казахстанского региона, которые преследо­вала вся реформа. Волостным управителем и аульным старшиной могло быть «выбрано» только лицо, лояльное проводимой колониальной по­литике. Выборы волостных управителей, аульных старшин и их канди­датов на волостных съездах и аульных сходах проводились через каж­дые три года. Выборы постоянно сопровождались борьбой родовых групп, различными нарушениями.

Получивший простое большинство голосов считался избранным на дол­жность, а следующий за ним по числу голосов - кандидатом к нему. Волостные управители и их кандидаты утверждались военным губернатором об­ласти, а аульные старшины и их кандидаты - начальником уезда - по ре­зультатам выборов на волостных съездах и аульных сходах «выборщиков».

В пределах волости управитель сосредоточивал в своих руках распоря­дительную и полицейскую власть. Он наблюдал за сохранением «спокой­ствия и порядка», за сбором податей и т. д. В его обязанность входило при­ведение в исполнение решений суда биев. Волостному управителю предос­тавлялось право подвергать нарушителей порядка аресту сроком на три дня и денежному штрафу. В пределах своего административного аула старши­ны имели такие же права, какими пользовались волостные управители. В кишлаках Сырдарьинской области полицейская и распорядительная власть осуществлялась аксакалами. Каждым большим селением управлял аксакал. С разрешения военного губернатора аксакал управлял двумя мелкими се­лениями.

Аксакалы избирались на сходах выборщиков на три года и утвержда­лись военным губернатором области. Выборы аксакалов производились та­ким же путем, как и выборы волостного управителя.

В соответствующих указах российского императора об утверждении ре­форм 1867—1868 гг. специально отмечалось, что они принимаются времен­но, сроком на три года. После истечения испытательного трехлетнего срока должно быть разработано и представлено на рассмотрение новое положе­ние об управлении.

Срок действия «Временного положения 1867 г. об управлении Туркес­танским генерал-губернаторством» истекал в 1871 году. К началу 1871 г. генерал-губернатором Туркестанского края Кауфманом был представлен проект нового положения об управлении, разработанный местной колони­альной администрацией. После его рассмотрения в ряде министерств и ве­домств Российской империи и сделанных довольно серьезных замечаний, проект был отправлен на устранение замечаний и доработку.

После двухлетней работы специально созданной комиссии в Ташкенте проект административного управления, доработанный в соответствии с за­мечаниями, высказанными в ходе первого обсуждения, был представлен в начале 1873 года в Военное министерство для внесения на законодательное утверждение. К концу 1873 года особая комиссия, созданная при Военном министерстве и участии представителей всех министерств и администрации Туркестанского края, рассмотрела представленный проект и пришла к от­рицательному выводу.

Подготовка и официальное обсуждение проектов управления юго-вос­точным Казахстаном вызвали на страницах русской печати оживленную полемику по поводу основных направлений колониальной политики Рос­сии на национальных окраинах империи. В конце 60- начале 70-х годов в промышленных и торговых кругах Российской империи находили призна­ние идеи свободной торговли.

После неоднократных безрезультатных попыток Военное министер­ство в 1881 году, наконец, добилось согласия российского императора на обязательное представление нового проекта на смену существующему Временному положению 1867 г. Требуемый проект и был представлен в конце 1881 года генералом Г. А. Колпаковским. Этот проект (1881 г.) дол­жен был быть обсужден в комисии под председательством известного завоевателя, генерала М. Д. Скобелева. Руководящей нитью при составлении проекта 1881 г. было возможное уменьшение расходов по управлению краем.

В феврале 1882 г. Скобелев прибыл в Петербург в связи с предстоящим обсуждением и утверждением разработанного проекта. Однако, комиссии не пришлось работать, потому что ввиду состоявшегося повеления об обра­зовании нового Степного генерал-губернаторства комиссия Скобелева была закрыта «впредь до получения новых соображений от генерал-губернатора Туркестанского и предположенного Степного».

Практически одновременно с разработкой нового проекта началась ре­визорская проверка Туркестанского края сенатором Гирсом.

К 80-м годам XIX столетия в России стали более рельефно проявляться противоречия между крепостниками-помещиками и буржуазными кругами в смысле методов освоения Казахстана, как колонии, а именно: если первые думали только о захвате земель, то представители промышленного и торгово­го капитала были заинтересованы в окончательном превращении Казахста­на в аграрно-сырьевую базу, в место выгоднейшего вложения капитала по торговым и ростовщическим операциям. Такое противоречие интересов при­вело к провалу проектов положений об управлении Туркестаном еще в 70-х годах. Но эти противоречия к 80-м годам, очевидно, не ослабевали, а нараста­ли. Таким образом, после проекта 1881 года и ревизии Туркестана сенатором Гирсом, последним был составлен проект в 1883 году, но в 1884 г. и «гирсов-ский» проект был передан в комиссию Игнатьева. Комиссия под председа­тельством Игнатьева также была создана для доработки и объединения всех уже сушествующих проектов реорганизации управления Туркестанским краем. Комиссия под руководством Игнатьева, создав свой «собственный» проект, стала доводить его до утверждения в законодательном порядке. До этого времени проводилась довольно кропотливая работа по сглаживанию противоречий. Расхождения в проектах Гирса и Игнатьева, разумеется, не имели качественного различия, они различались, главным образом, лишь по «методике» и способам усиления эффективности колониальной полити­ки. Комиссия Игнатьева 31 мая 1884 г. закончила свои действия по рассмот­рению проекта Положения об управлении Туркестанским краем. С этого времени проект в течение двухлетних мытарств по высоким учреждениям, начиная с Министерства юстиции и Государственного совета, был, нако­нец, утвержден в законодательном порядке 12 июня 1886 года.

Управление Туркестанским краем, за исключением финансового, конт­рольного, учебного и почтово-телеграфного ведомств, находилось в веде­нии Военного министерства, хотя осуществлялось через генерал-губерна­тора. Главное управление осуществлялось через генерал-губернатора, на­значаемого императором. При генерал-губернаторе находился совет, чинов­ники по особым поручениям иканцелярия.

Сравнение Временного положения 1867 г. с Положением 1886 года сви­детельствует о сохранении главных принципов политики самодержавия, на­правленной на постепенное слияние края с Центральной Россией.

Система местного самоуправления оседлого и кочевого населения не претерпела существенных изменений. Выборное начало волостных управи­телей и аульных старшин и их компетенция, свойственная Временному по­ложению 1867 г. сохраняла свою силу.

Ведение временного положения 1867 г. свиде­тельствует о большей централизации управления, постепенном приближе­нии управления Туркестанским краем к системе управления в Централь­ной России.

В начале XX века управление Туркестанским краем определялось преж­де всего Положением от 12 июня 1886 гола, а также последующими к нему дополнениями и изменениями. Вместе с тем, управление Семиреченской областью базировалось на Положении об управлении степными областями от 25 марта 1891г.

30 апреля 1871 гола состоялось заседание Комитета министров Российс­кой империи, которое продлило действие Временного положения 1868 года до J января 1872 года.

В период 1871-1876 гг. Министерству внутренних дел были предостав­лены законодательные материалы по предстоящей реформе, подготовлен­ные администрацией Оренбургского края и Западной Сибири.

Всилу самых различных причин, проекты административных реформ, подготовленные колониальной администрацией Оренбургского края и Западной Сибири по истечении срока действия Временного положения 1868 г. дальше обсуждения их в различных министерствах и ведомствах, пра­вительственных комиссиях, не пошли. Одной из главных причин было от­сутствие в государственной казне финансовых средств, которые были не­обходимы для проведения новых проектов в жизнь. Кроме этого, комисси­ей МВД был разработан проект объединения Уральской, ТургайскоЙ, Ак­молинской и Семипалатинской областей в единое генерал-губернаторство. В 1881 году было решено упразднить Оренбургское генерал-губернаторство, вследствие чего Уральская и Тургайская области стали непосредственно под­чиняться Министерству внутренних дел, а контролировать деятельность ко­лониальной администрации в областях было поручено земскому отделу, который вел «киргизские дела».

В январе 1887 г. была создана специальная комиссия под председатель­ством министра внутренних дел Плеве для окончательной подготовки но­вого проекта.

После четырех лет работы по выработке конкретных предложений ре­формы административного управления и обсуждения их на многочислен­ных заседаниях специальной комиссии, она, наконец, выработала свой соб­ственный проект, который учел практически все замечания, сделанные как местной колониальной администрацией, так и отдельными министерства­ми и ведомствами.

2 мая 1890 года министр внутренних дел представил данный проект вме­сте с заключениями «заинтересованных ведомств» на рассмотрение Госу­дарственного Совета Российской империи.

Проект реорганизации административного управления Степного гене­рал-губернаторства рассматривался в Государственном Совете почти год и только 25 марта 1891 года император подписал мнение Государственного Совета об устройстве в Акмолинской, Семипалатинской, Уральской и Тур-гайской областях штатов управления этих областей, штата канцелярии Степ­ного генерал-губернаторства.

Введение нового Положения, вследствие финансовых затруднений, вызванных неурожаем 189/ г.. последовало только 1 октября 1893 года.

По Положению 1891 г. несколько сузились права Степного генерал-губернаторства по сравнению с прежними правами. Положение 1891 г. внесло определенные изменения в систему областного управления. Об­ластное звено административного управления совмещало в себе, кроме гражданской власти, военную и военно-административную власть. В Семиреченской области система административного управления строилась по всех инстанциях на сочетании гражданской и военной власти. В дру­гих областях совмещение военной и гражданской власти было принято is лице губернаторов и тех уездных начальников, в ведомстве которых были местности, находившиеся в исключительных условиях. В тех об­ластях, в пределы которых входили станицы казачьих войск, было при­знано необходимым установить единовластие по управлению войско­вым и остальным населением.

В Семиреченской и Уральской областях должность губернатора соеди­нялась в одном лице с должностью наказного атамана войска, а в Акмолин­ской и Семипалатинской областях губернаторам были введены права и обя­занности наказных атаманов относительно частей Сибирского казачьего поиска, вошедших в состав обеих областей. В последующем соответствую­щими актами было отменено объединение областной и войсковой админи­страции в лице губернаторов двух последних областей. Войсковые управле­ния Сибирского казачьего войска были непосредственно подчинены гене­рал-губернатору как войсковому атаману.

Эта позитивная, либеральная тенденция развития административно-колониальной политики царизма в Казахстане не получила, к сожале­нию, дальнейшего развития. В соответствии с мнениями, высказанны­ми представителями местной колониальной администрации, обеспоко­енными отсутствием якобы «единства» вдействиях властных органов, в Положении 1891 года был восстановлен принцип совмещения военной и административной власти, и поэтому звание военного губернатора было присвоено всем главам областных администраций в Степном крае.

По реформе 1891 г. во всех областях были созданы учреждения Мини­стерства государственных имуществ, которые имели двойное подчинение - министерству и военному губернатору области.

Положением 1891 г. в Степном генерал-губернаторстве были учрежде­ны податная инспекция, горное управление, созданы таможенная и акциз­ные части.

В последнее десятилетие XIX века в административно-судебную реформу 1891 года в разных регионах Степного края были внесены раз­личные изменения, и отдельные его параграфы подвергались корректи­ровке.

В 1899 году из состава Степного генерал-губернаторства была выведена Семиреченская область и присоединена к Туркестанскому краю. 2июня 1898 года во всех областях Степного генерал-губернаторства была проведе­на крупнейшая судебная реформа, которая ввела вдействие отдельные прин­ципы российской судебной реформы 1864 г. Вместе с тем были усилены полицейские функции. Так, в ряде областей и городов были введены допол­нительно должности полицейских урядников, городских полицейских при­ставов и в целом увеличен численный состав полиции. J7 ноября 1897 года генерал-губернатору Степного края были предоставлены особые полномочия по административной высылке «инородцев, вредных для общественно­го спокойствия».¹⁵⁰

В ежегодных «всеподданейших отчетах» генерал-губернатор Степного края и военные губернаторы областей стали поднимать вопросы коренного пересмотра административно-судебной реформы 1891 года, необходимости увеличения штатов уездных управлений и учреждений в уездах, особых дол­жностей участковых приставов, увеличения сумм канцелярских и разъезд­ных денег.

В 1899 году генерал-губернатор Степного края Таубе в официальном порядке поднял вопрос перед МВД о пересмотре Положения 1891 г. Работа по пересмотру этого Положения практически была проведена всеми об­ластными администрациями. Ими и был подготовлен частичный проект 1899 г., который предусматривал разделение уездов на участки, во главе которых должны были стоять участковые начальники, а также участковые при­ставы, которые наделялись широкими полномочиями по управлению ко­ренным населением.¹⁵¹

В соответствии с этим в земском отделе МВД началась работа по подго­товке проекта нового положения об управлении степными областями. В зем­ском отделе скопилось большое количество материалов общественно-по­литического, социально-экономического и судебно-правового характера по Казахстану.

В течение года земским отделом МВД был разработан проект нового положения об управлении. Он был отпечатан типографским способом и разослан в ряд министерств и ведомств Российской империи.

Проект, разработанный земским отделом МВД, был одним из последних проектов реорганизации управления Казахстаном, предпринятых в начале XX века. Данный проект в законодательном порядке утвержден не был.

В отчете степного генерал-губернатора за 1897 год и в письме Таубе на имя министра внутренних дел от 31 декабря 1898 года за № 75401¹⁵² был поставлен вопрос о коренной реорганизации управления крестьянами, пе­реселенцами и казахами «в видах поддержания принципа единства админи­стративной власти».

В марте 1901 года состоялось заседание Комитета Сибирской железной дороги с участием российского императора, которое рассматривало вопрос о введении института крестьянских начальников. Было решено ввести, на­чиная с 1902 года, институт крестьянских начальников в степных областях Казахстана.

Основные управленческие задачи крестьянских начальников заключались в сохранении порядка в деревне и в ауле, чтобы успешно решать их, они держали под неослабным контролем органы крестьянского самоуправ­ления, активно вмешивались в выборы крестьянских должностных лиц, диктовали свою волю сельским и волостным сходам. Крестьянские началь­ники широко пользовались своим правом утверждения в должности волос­тных и аульных должностных лиц, отклоняя кандидатуры «неблагонадежных» крестьян.

На 60-90-е годы XIX века падает начало попыток модернизации ад­министративно-колониального управления в различных регионах Ка­захстана. Разрабатываемые высшими правительственными кругами и местной колониальной администрацией, специальными комитетами и комиссиями с участием отдельных востоковедов и экспертов законо­проекты по управлению, их утверждение и практическая реализация в 60-90 гг. XIX в. являлись составной частью административной полити­ки царизма в колониальных окраинах. Эта политика исходила из обще­политического курса царизма в Казахстане, суть которого заключалась в сохранении, а в отдельных случаях и возвращении к старым дорефор­менным порядкам. Принцип неполноправности, на котором основыва­лось особое управление Казахстаном, проводился самодержавием вплоть до его падения в 1917 году. Экономические и социально-политические преобразования царизма в конце XIX века сопровождались соответст­вующими изменениями в системе управления Казахстаном. Эти пере­мены не подрывали его колониального характера. Проекты админист­ративных реформ и их проведение были направлены на совершенство­вание системы колониального управления, приспособление аппарата принуждения к новым историческим условиям: Административные уч­реждения были предназначены для регулярного поступления податей и отправления повинностей, что диктовалось политическими интересами правительства и отвечало экономическим интересам помещичьего го­сударства.