Механизм конституционно-правового регулирования

Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в значительной степени сопряжено с организацией системы органов государственной власти. Это традиционный объект конституционно-правового регулирования, который обычно не связывается с другими отраслями законодательства и права. Именно конституционное право призвано урегулировать, какие именно государственные органы уполномочены от имени страны осуществлять публичную власть, каковы механизмы их формирования, деятельности, досрочного прекращения полномочий и ответственности.

Важное конституционное значение имеют также вопросы установления компетенции государственных органов, регулирования их взаимодействия друг с другом как субъектов конституционных правоотношений, юридически свободных в принятии соответствующих решений в рамках установленных законом полномочий и функций. Все это в той или иной мере характеризует конституционно-правовую категорию «система органов государственной власти». [1]

В юридической науке не сложилось единой трактовки данного конституционно-правового термина. Наблюдается разнообразие его интерпретации не только в теории, но и в законодательной и правоприменительной практике.

В связи с этим примечательна правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им при рассмотрении дела о толковании статей 71, 76 и 112 Конституции РФ. Перед конституционным правосудием был поставлен вопрос о соотношении понятий «система» и «структура» применительно к регулированию организации исполнительной власти на федеральном уровне.

Суд установил, что виды федеральных органов исполнительной власти подлежат установлению в федеральных законах, понятие «система» включает в себя «виды» исполнительных органов, но этим она не исчерпывается.

В свою очередь, понятие «структура» означает перечень органов, которые входят в соответствующую «систему». Таким образом, категория «система» по своему конституционно-правовому содержанию не является тождественной термину «структура», однако четкие признаки этих понятий Конституционный Суд РФ в анализируемом постановлении не установил. В связи с этим наблюдается существенная неопределенность в их понимании и толковании.

При анализе категории «система органов государственной власти» необходим учет по крайней мере следующих конституционных проблем:

-во-первых, содержание понятия «орган государственной власти» в его соотношении с термином «государственный орган» в структуре государственного аппарата;

-во-вторых, сущность категории «система» применительно к организации государственной власти;

-в-третьих, исследование фактически сложившейся системы органов государственной власти в современной России в аспекте обеспечения надлежащего баланса между централизацией и децентрализацией, единством суверенной государственной власти и конституционным принципом разделения властей и т.д.

В большинстве теоретических исследований подчеркивается, что государственный орган (или орган государственной власти) это элемент государственного аппарата.

В отличие от государства, представляющего собой форму общественной организации, государственный аппарат характеризуется в качестве «системы государственных органов», осуществляющих от имени государства его функции. При такой трактовке термина «государственный аппарат» может сложиться впечатление, что это понятие полностью тождественно категории «система органов государства».

Вместе с тем между понятиями «государственный аппарат» и «система органов государства», на наш взгляд, имеются определенные различия. Первая категория имеет преимущественно теоретико-правовую направленность исследования и характеризует «внешний» аспект взаимодействия государства (как совокупности граждан, проживающих на определенной территории и политически организованных посредством суверенной государственной власти) с его частью, именуемой «аппаратом» (совокупностью должностных лиц, государственных служащих и других носителей власти, организованных в систему государственных органов).

Термин же «система государственных органов» акцентирует внимание на конституционно-правовой проблематике «внутреннего» институционального устройства государственного аппарата. Здесь имеют ключевое значение такие конституционные факторы, как статус органа (законодательный, исполнительный, судебный или иной), его конституционные полномочия и функции (характеризующие понятие «компетенция»), механизмы формирования, взаимодействия и досрочного прекращения полномочий. Если допустима подобная аналогия, можно сказать, что понятия «государственный аппарат» и «система государственных органов» находятся в том же соотношении, что термины «правовая система» и «система права».

Этой точке зрения корреспондирует ряд мнений, высказанных в современной юридической литературе. Так, с позиций Е. С. Меркулова, «важнейшими характеристиками органа государственной власти следует при- знать то, что он является относительно обособленным и самостоятельным элементом государственного аппарата, учреждение которого связано с непосредственной организационно-юридической трансформацией и практической реализацией определенной функции государственной власти (осуществлением определенного объема властных полномочий при реализации какой-либо функции)». [2]

А. А. Петров полагает, что система органов — это «формирование, организация и деятельность (включая взаимодействие) органов государственной власти».

По мнению Б. П. Елисеева, под системой органов государственной власти в Российской Федерации следует понимать «сочетание трех ветвей власти, структурно и организационно разделенных (по выполняемым функциям и занимаемым уровням), вместе с тем связанных интегрирующим институ- том главы государства, правовыми нормами и реализующих функции государства». Этот же автор дает комплексное определение органа государственной власти как «составной части механизма государства, действующего в сфере законодательной, исполнительной либо судебной власти, выступающего по поручению государства и осуществляющего свою деятельность от его имени, обладающего собственной компетенцией, имеющего свою структуру, использующего присущие ему формы и методы деятельности, применяющего правовые нормы в пределах своей компетенции и издающего нормативные акты».

Орган государства характеризуется такими ключевыми признаками, как организационная самостоятельность, обособленность, публичная правосубъектность.

В связи с этим уместно, на мой взгляд, разграничение конституционных органов государственной власти и иных государственных органов, само существование которых, а также ключевые основы организации деятельности которых не предопределяются конституцией страны.

Статус конституционного органа (например, Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, прокуратуры и т.д.) создает дополнительные гарантии стабильности их функционирования в системе органов государства, особенно если порядок изменения и пересмотра положений конституции страны является усложненным (что характерно, в частности, для современной России).

Нельзя сказать, что в течение действия современной Конституции РФ (с декабря 1993 г.) система федеральных органов государственной власти страны оставалась полностью неизменной.

В частности, увеличивались сроки полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы, контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства РФ, порядок формирования Совета Федерации, был упразднен Высший Арбитражный Суд РФ и т.д. Однако в целом статус конституционного органа, безусловно, способствовал стабилизации механизма организации публичной власти на федеральном уровне. При этом не всегда реформирование данной системы сопровождалось адекватными конституционными поправками. Так, административная реформа, которая привела правовую систему страны к разграничению трех видов исполнительных органов специальной компетенции (министерства, агентства, службы) в Конституции РФ разрешения не нашла. Аналогичным образом институционализация Следственного комитета РФ и его территориальных органов существенным образом связывалась с фактическим конституционным статусом органов прокуратуры. Однако в Конституцию РФ соответствующие поправки не вносились, реформы ограничились лишь изменениями в федеральном законодательстве.