Тема 6. Органы прокуратуры

1. Развитие института прокуратуры в Украине, ее место в системе органов государственной власти.

2. Задачи, принципы организации и деятельности органов прокуратуры. Система органов прокуратуры.

3. Общая характеристика функций прокуратуры.

1. Наиболее точные сведения о зарождении украинской прокуратуры можно найти в изданной в 1999 г. в Варшаве книге В. Свербигуза «Старосвітське панство», автор которого сообщает, что в 1578г. в сейме Речи Посполитой был создан особенный для Украины трибунал – Луцкий, депутаты которого ежегодно выбирали прокурора (инстигатора). Уже тогда надзиратели частных поместий передавали прокурору сведения об исках и характере правонарушений, который надзирал за законностью предъявления исков в трибунальный суд.

В истории развития института прокуратуры можно выделить несколько периодов. Исходя из того, что прокуратура является звеном конкретной государственно-правовой системы, и изменения положения ее положения происходит вместе с реформированием последней. Поэтому периоды развития института прокуратуры в Украине совпадают с основными этапами развития государственно-правовой системы Украины. Можно сделать вывод о том, что процесс развития института прокуратуры в Украине охватывает четыре историко-правовых периода:

- период вхождения Украины в состав Российской империи (1722-1917гг.);

- период Украинской Народной Республики (1917-1922гг.);

- советский период (1922-1991 гг.);

- постсоветский период.

Прокуратура Украины начала качественно новый этап своего развития с момента провозглашения Украины суверенным и независимым государством.

Проблема сущности прокурорского надзора, роли и места прокуратуры в системе государственных органов Украины явилась одной из проблем, по которой столкнулись различные точки зрения при подготовке новой Конституции Украины. От решения этого вопроса зависело определение целей, задач, функций и полномочий прокуратуры. В развернувшихся дискуссиях по данной проблеме высказывались диаметрально противоположные взгляды: начиная с предложения о расширении функций и полномочий прокуратуры и заканчивая предложениями о значительном сужении ее функций, означающем фактическую ликвидацию прокуратуры как органа надзора.

Вопросам регламентации деятельности прокуратуры посвящен седьмой раздел Конституции Украины. Регулирование деятельности прокуратуры в отдельном разделе означает, что выполнение возложенных на органы прокуратуры функций является самостоятельным видом государственной деятельности. Прокуратура – организационно самостоятельный государственно-правовой институт, который при исполнении своих полномочий активно взаимодействует со всеми ветвями государственной власти и является важным элементом в обеспечении баланса между ними.

Существующие в настоящее время точки зрения о месте и роли прокуратуры относят ее к одной из трех ветвей государственной власти (в соответствии с принципом разделения власти), выводят ее из этой системы в качестве самостоятельной ветви власти или же отводят прокуратуре промежуточное место между различными ветвями власти.

Прокуратура не может быть отнесена ни к одной из трех существующих властей, т.к. она не имеет законодательных, исполнительных или судебных функций. Прокуратура имеет свои специфические задачи, функции и полномочия, поэтому она должна рассматриваться как самостоятельный вид (ветвь) государственной власти. Прокуратура должна обеспечивать баланс между всеми ветвями власти, обеспечивать законность в деятельности указанных трех властей, должна быть одним из элементов механизма "сдержек и противовесов" и принимать меры к устранению каких-либо нарушений законности от кого бы они ни исходили.

Конституция Украины (1996 г.) пошла по пути ограничения существовавших ранее функций прокуратуры.

Конституцией введена должность Уполномоченного Верховной Рады по правам человека (ст.85 п.17, ст.101), который осуществляет парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, создан орган, который будет выполнять часть функций, выполняемых ранее прокуратурой.

Некоторые вопросы, ранее решавшиеся прокуратурой, новая Конституция возложила на суды. Как отмечалось выше, суды осуществляют проверку законности задержания граждан по подозрению в совершении преступлений, производства ареста граждан, дают согласие на производство осмотра и обыска их жилища. Конституцией изменен и уже действует судебный порядок наложения ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и ее выемку.

Исследованию вопросов прокурорского надзора, роли и места прокуратуры в государстве, её структуре, принципам деятельности и иным посвящены монографии, разделы учебников, целые учебники, научные статьи, сообщения, тезисы, диссертации.

2. Деятельность органов прокуратуры направлена на обеспечение законности и имеет своей целью всемерное утверждение верховенства закона и укрепление правопорядка. В связи с этим прокуратура решает задачи защиты от неправомерных посягательств:

- закрепленных Конституцией независимости Украины, ее общественного и государственного строя, политической и экономической систем, прав национальных групп и территориальных образований;

- гарантированных Конституцией, другими законами Украины и международными правовыми актами социально-экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина;

- основ демократического устройства государственной власти, правового статуса местных Советов, органов территориального общественного самоуправления.

При осуществлении этих задач прокуратура принимает меры по:

- выявлению и устранению нарушений законов, от кого бы они ни исходили;

- выявлению и устранению причин и условий, способствовавших этим нарушениям;

- восстановлению нарушенных прав;

- привлечению в установленном законом порядке к ответственности лиц, допустивших эти нарушения.

Органы прокуратуры составляют систему, организация и деятельность которой построена на определенных принципах:

1. Единство и централизация прокуратуры. Органы прокуратуры составляют единую централизованную систему, которую возглавляет Генеральный прокурор Украины, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.

2. Независимость и подчинение только закону. Прокуратура осуществляет свои полномочия на основании соблюдения Конституции и других законов Украины, независимо от каких бы то ни было органов государственной власти, должностных лиц, а также решений партий, общественных объединений или их органов. Вмешательство в деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением законов или по расследованию преступлений запрещается. Воздействие в какой бы то ни было форме на работника прокуратуры с целью воспрепятствовать исполнению им служебных обязанностей или добиться принятия неправомерных решений, влечет уголовную ответственность (ст.189-3 УК Украины). Обращения представителей власти, других должностных лиц к прокурору по поводу конкретных дел и материалов, находящихся в производстве прокуратуры, не могут содержать каких-либо указаний или требований относительно результатов их решения.

Однако независимость прокуратуры не означает ее бесконтрольность. Ее деятельность контролируется Верховной Радой, Президентом Украины, а отдельные ее действия - судом. Арестованный, его защитник или законный представитель могут обжаловать в суд санкцию прокурора на арест. В соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом в суд могут быть обжалованы также постановления прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении дела или же отказ прокурора отменить такие постановления следователя или органа дознания.

3. Беспартийность: работники прокуратуры не могут принадлежать к каким бы то ни было политическим партиям или движениям.

4. Защита прав и свобод граждан на началах их равенства перед законом.

5. Принятие мер к устранению нарушений закона, от кого бы они ни исходили, восстановлению нарушенных прав и привлечению в установленном законом порядке к ответственности лиц, допустивших эти нарушения.

6. Гласность, информирование государственных органов власти, общественности о состоянии законности и мерах по ее укреплению.

Несмотря на многолетнее обсуждение проблемы реформирования прокуратуры далеко еще до окончательного решения.

Судебно-правовая реформа, проводимая в настоящее время в Украине, предусматривает подготовку целого ряда законопроектов, приведение законов в соответствие с Конституцией Украины. В новом Законе о прокуратуре должны найти свое развитие конституционные основы организации и деятельности органов прокуратуры, сформулированные в Конституции Украины.

Прокуратуру Украины возглавляет Генеральный прокурор Украины. Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Украины с согласия Верховной Рады Украины, освобождается с должности также Президентом Украины. В то же время Верховная Рада Украины может выразить недоверие Генеральному прокурору Украины, что влечет его отставку с должности. Срок полномочий Генерального прокурора Украины 5 лет.

Прокуроры других уровней назначаются Генеральным прокурором Украины.

Систему органов прокуратуры составляют: Генеральная прокуратура Украины, прокуратура Автономной Республики Крым, прокуратуры областей, городов Киева и Севастополя (на правах областных), городские, районные, межрайонные, другие, приравненные к ним, прокуратуры (специализированные прокуратуры: транспортные, природоохранные, по надзору за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам. Военные прокуратуры регионов, Черноморского флота и Военно-морских Сил Украины (на правах областных) и гарнизонов (на правах городских) также относятся к единой системе органов прокуратуры.

На должности прокуроров могут назначаться граждане Украины, имеющие высшее юридическое образование, обладающие необходимыми деловыми и моральными качествами, достигшие определенного возраста (на должности районных и городских прокуроров - 25 лет, на должность прокурора области и приравненные к ним должности - 30 лет), имеющие определенный стаж работы в органах прокуратуры или на судебных должностях (соответственно не менее 3 и 7 лет).

3. Конституция Украины сузила функции прокуратуры. Каждая функция направлена на решение конкретных задач и для выполнения каждой из них прокуратура наделена соответствующими полномочиями.

В соответствии со ст.121 Конституции Украины и Законом Украины «О прокуратуре», на прокуратуру возлагаются:

1) поддержание государственного обвинения в суде;

2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом;

3) надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие;

4) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении иных мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.

Поддержание государственного обвинения в суде. Данная функция прокуратуры существовала и ранее; в тоже время она рассматривалась как второстепенная. Однако Конституция Украины указанную функцию поставила на первое место. С принятием новой Конституции и закреплением принципа состязательности уголовного процесса государственное обвинение в суде прокурором должно поддерживаться по всем уголовным делам. До этого прокурор принимал участие в судебном рассмотрении уголовных дел в зависимости от характера и степени общественной опасности преступления.

Поддерживая государственное обвинение, прокурор принимает участие в исследовании доказательств, представляет суду свои соображения относительно применения уголовного закона и меры наказания подсудимому. При этом прокурор руководствуется требованиями закона и объективной оценкой собранных по делу доказательств. Если при разбирательстве дела прокурор придет к заключению о том, что данные судебного следствия не подтверждают обвинения подсудимого, он обязан отказаться от обвинения.

В судебном заседании прокурор имеет равные с другими участниками права. Он, соблюдая принцип независимости судей и подчинения их только закону, содействует исполнению требований закона о всестороннем, полном и объективном разбирательстве дел и принятию законных судебных решений.

Прокурор обязан своевременно принимать предусмотренные законом меры по устранению нарушений закона, от кого бы они ни исходили. На незаконные приговоры суда прокурор реагирует внесением кассационных представлений. Приговоры, вступившие в законную силу, могут быть опротестованы Генеральным прокурором Украины, прокурорами областей и их заместителями.

Представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом. Эта функция и эти случаи в Конституции и законодательстве еще окончательно не конкретизированы.

Функция представительства в суде интересов гражданина или государства не является полностью новой. По существу она во многом выполнялась прокуратурой и ранее в форме участия в рассмотрении в судах гражданских дел и хозяйственных споров.

Действующее законодательство предоставляет прокурору право направлять в суды общей юрисдикции заявления о защите интересов государства или прав и законных интересов граждан, которые по состоянию здоровья либо по иным уважительным причинам не могут защищать свои права (ГПК Украины). В частности, прокурор может обратиться в суд с заявлением о признании незаконными правового акта органа, решения или действия должностного лица, с заявлением о возмещении материального ущерба, причиненного государству, с заявлениями по поводу незаконной приватизации объектов государственной или коммунальной собственности и т.п. Прокурор имеет право направить в суд заявление о признании недействительной сделки, которая ущемляет личные или имущественные права несовершеннолетних детей и т.п.

Вопрос о представительстве прокуратурой в хозяйственном суде интересов государства стал предметом рассмотрения Конституционного Суда Украины. 8 апреля 1999 г. Конституционный Суд разъяснил, что прокуроры могут направлять в хозяйственный (в разъяснении Конституционного Суда - арбитражный) суд иски именно в интересах государства, а не в интересах предприятий, учреждений и организаций (ранее же, до принятия Конституции, прокуроры имели право направлять в суды исковые заявления в интересах государственных предприятий). А в связи с тем, что “интересы государства” является оценочным понятием, прокурор в исковом заявлении самостоятельно должен определить и обосновать, в чем заключается нарушение этих интересов или в чем существует угроза интересам государства.

По разъяснению Конституционного Суда Украины под представительством прокуратурой интересов государства в хозяйственном суде необходимо понимать правоотношения, в которых прокурор совершает в суде процессуальные действия с целью защиты интересов государства. Эти действия включают направление прокурором в арбитражный суд искового заявления, его участие в рассмотрении дела по исковому заявлению, а также в рассмотрении судом любого другого дела по инициативе прокурора или по определению суда, если это необходимо для защиты интересов государства.

Аналогичным является и понятие представительства прокурора в общих судах (т.е. общей юрисдикции, кроме специализированных). При направлении в суды исковых заявлений прокурор участвует в их рассмотрении. Кроме того, прокурор может участвовать в рассмотрении любого дела, если этого требует защита прав и законных интересов граждан, государства и общества, а также если это признано необходимым судом.

Направлению прокурором в суд заявления о защите прав предшествует проведение проверки и другая подготовительная работа. Для этого прокурор наделен соответствующими полномочиями.

Надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие. Оперативно-розыскную деятельность осуществляют специальные подразделения органов внутренних дел, Службы безопасности Украины, пограничных войск, управления охраны высших должностных лиц. Досудебное следствие проводится следственными подразделениями органов внутренних дел, прокуратуры, Службы безопасности Украины и налоговой милиции. Выполнение функций дознания возложено на более широкий круг органов: милицию, налоговую милицию, органы безопасности, таможенные, пограничные органы, налоговую милицию, органы государственного пожарного надзора, а также на командиров воинских частей, объединений начальников военных учреждений, начальников исправительно-трудовых учреждений, капитанов морских судов, находящихся в дальнем плавании.

Надзор в этом направлении имеет своей задачей содействие защите прав личности и юридических лиц от преступных посягательств, раскрытию преступлений, исполнению требований закона о неотвратимости ответственности за совершенное преступление, предотвращению незаконного привлечения лиц к уголовной ответственности, охране прав и законных интересов граждан, находящихся под следствием, осуществлению мер по предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Прокурор осуществляет надзор за соблюдением органами дознания и досудебного следствия законов при возбуждении уголовных дел, их расследовании, проведении оперативно-розыскных мероприятий, применении технических средств, приостановлении расследования и прекращении дел. Кроме того, прокурор осуществляет надзор за соблюдением сроков производства расследования и содержания обвиняемых под стражей (он имеет право продлевать эти сроки), за выполнением органами дознания и досудебного следствия требований закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела, выяснении обстоятельств, которые уличают или оправдывают обвиняемого, а также смягчают и отягчают его ответственность.

Прокурор проверяет исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Прокурор проверяет уголовные дела и отменяет незаконные и необоснованные постановления следователей и лиц, производящих дознание. Он имеет право давать письменные указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления. Эти указания прокурора органам дознания и предварительного следствия являются обязательными для исполнения.

Прокурор по любому делу имеет право участвовать в производстве дознания и досудебного следствия и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия.

Прокурор также утверждает обвинительные заключения по уголовным делам и направляет эти дела в суд. Перед утверждением обвинительного заключения прокурор проверяет законность привлечения обвиняемого к уголовной ответственности, полноту проведенного расследования, соблюдение во время производства дознания и следствия требований уголовно-процессуального законодательства и другие вопросы.

Надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении иных мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан. Прокурор осуществляет надзор за соблюдением законности во время нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и других учреждениях, исполняющих наказание или меры принудительного характера, назначаемые судом. При этом он обязан немедленно освободить лицо, незаконно находящееся в этих местах. Прокурор осуществляет надзор за соблюдением установленного уголовно-исполнительным законодательством порядка и условий содержания или отбывания наказания лицами в указанных учреждениях, их прав и исполнения ими своих обязанностей. Постановления и указания прокурора по этим вопросам являются обязательными и подлежат немедленному исполнению.

Наряду с отмеченными основными функциями, прокуратура выполняет и некоторые дополнительные функции: принимает участие в разработке органами государственной власти мер по предупреждению преступлений и других правонарушений, в работе по совершенствованию и разъяснению законодательства, рассматривает заявления и другие обращения граждан о нарушении прав граждан и юридических лиц (кроме жалоб, рассмотрение которых отнесено к компетенции суда). В 1993 г. на прокуратуру дополнительно возложена координирующая функция: осуществляя надзор, прокурор принимает меры по согласованию действий правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Кроме этого в настоящее время прокуратура продолжает осуществлять досудебное следствие до сформирования системы досудебного следствия и введение в действие законов, регулирующих ее функционирование.