Государственный аппарат и управление

Глава 11. ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ 60-80-х гг. XX в.

Новый этап политического и социально-экономического развития СССР, связываемый в литературе с именем Л. И. Брежнева, начался отнюдь не с приходом его к руково­дству в 1964 г., а с конца 60-х гг., когда произошли такие внеш­неполитические события, как подавление Организацией Вар­шавского договора первой чехословацкой либеральной револю­ции, осуществлявшейся под лозунгом «демократического социализма», волнения в Польше, обострение отношений с Китаем, усиление напряженности в отношениях с США в свя­зи с их агрессией во Вьетнаме. Все это стимулировало, с одной стороны, усилия по укреплению обороноспособности и центра­лизованного управления, а с другой стороны, содействовало ак­тивизации борьбы с попытками нетрадиционного («оппортуни­стического», «ревизионистского») толкования социалистиче­ской идеологии, в том числе в управленческой сфере.

В начале своей деятельности в качестве первого лица в госу­дарстве Брежнев не имел не только своей программы действий, но даже не стремился ее сформировать, осмыслить, что было достаточно редким случаем не только в отечественной, но и в мировой истории.

Брежнев значительно укрепил власть коммунистической по­литической элиты, именовавшейся официально номенклатурой. Важнейшим элементом системы был партийный аппарат, кото­рый подменял выборные партийные и советские органы и руко­водил всеми политическими организациями. Аппарат при ЦК составил более 4000 человек, работавших в его более чем 20 от­делах. Параллельно функционировало около 100 министерств и ведомств. Депутатский корпус всех уровней формировался ис­ключительно партийными органами, а советская власть выполняла функцию ширмы для всевластия в государстве аппарата партии. По многим показателям политическая брежневская система «развитого социализма» весьма напоминала сталин­скую, но без ее ведущей карательно-репрессивной функции. Сам Брежнев не был вождем или диктатором сталинского об­разца. Мнение о том, что он реанимировал сталинизм или про­водил в жизнь неосталинизм, не совсем корректно. Все, что бы­ло положительно апробировано при Сталине и дало необходи­мый результат, возвращалось немедленно в управленческую практику. При этом не все хрущевские реформы были полно­стью перечеркнуты. Для Брежнева гораздо более важно было устранить радикальный дух безудержного реформаторства и, как стали говорить, волюнтаризма, ввести преобразования в русло продуманности, постепенности, стабильности, и в этом он более чем преуспел.

Проведенные в 1965 г. пленумы ЦК КПСС приняли реше­ния, подготовленные Косыгиным и его окружением. Председа­тель Совмина Косыгин, по общему мнению, значительно пре­восходил Брежнева по компетентности в экономических вопро­сах и профессионализму в управлении и был еще в большей степени, чем Брежнев, прагматик и технократ. Все идеологиче­ские и политические кампании он оценивал с позиций полез­ности для развития производства (особенно легкой промыш­ленности), совершенствования системы управления на основе ограниченной и контролируемой децентрализации, воспитания нового поколения хозяйственных руководителей. До середины 70-х гг. в руководстве существовало скрытое противоборство Косыгина и Брежнева, закончившееся победой последнего.

Советская экономика при Брежневе представляла собой не­простой феномен, который нельзя определить однозначно тер­мином «застой». Ориентация Брежнева на стабильность и отказ от реформ имела под собой обоснование, заключавшееся в оп­ределенном, постепенно развивающемся по нисходящей, но росте экономики. С 1970 по 1988 г. общее промышленное про­изводство в СССР возросло в 2,38 раза против 1,32 раза в Анг­лии, 1,33 - в ФРГ, 1,48 - во Франции, 1,68 - в США, в 2,0 -в Японии. Среднегодовые темпы роста общественного произ­водства постепенно снижались, но это было, бесспорно, связа­но с возрастанием его абсолютных объемов. Объем законченного общественного продукта в СССР за 1960 г. был превышен в 1970 г. в 2,1 раза, в 1980 г. — в 3,5 раза, а в 1988 г. — в 4,7 раза.

Сущность политики Брежнева заключалась в сохранении достигнутых темпов производства и экстенсивном расширении производственных мощностей. СССР фактически «проспал» информационную революцию компьютеризацию. Второй космический прорыв в науке и производстве не удался. В то время как США, Западная Европа и Япония развивались в постиндустриальном направлении модернизации, советская экономика оставалась на рельсах традиционализма. Именно в этом заключается самый, может быть, главный методологиче­ский просчет брежневского руководства, ибо все, что не раз­вивается -- останавливается и умирает. Буквального застоя в экономике не было, до системного кризиса было еще далеко, но негативная тенденция замедления социально-экономиче­ского развития четко обозначилась. Это был симптом тяжелой болезни, но настоящих «врачей» рядом с Брежневым не оказа­лось ни в прямом, ни в переносном (политическом) смысле слова.

Правление Брежнева явилось периодом утверждения кон­сервативного традиционалистского, условно говоря, неосталин­ского политического режима. В деятельности партийно-госу­дарственного аппарата господствовал принцип бюрократиче­ского централизма, в политической элите доминировали связи своеобразного вассалитета нижестоящих к вышестоящим дея­телям, отношения личной преданности.

На XXIII съезде КПСС в 1966 г. были отменены ограничения на занятие руководящих должностей в партийной иерархии, восстановлено название «генеральный секретарь ЦК КПСС»., Позднее Брежнев совместил эту должность с постом Председа­теля ВС СССР и Председателя Совета Обороны. Первоначально Брежнев проявлял себя как энергичный и достаточно компе­тентный руководитель и даже попытался при поддержке своего окружения организовать подобие нового коммунистического культа своей личности. Но несмотря на все усилия, предприня­тые государственной идеологической машиной, культ в пропа­ганде не привел к культу в массовом общественном сознании, ибо, во-первых, после столь «великой и страшной» личности, как Сталин, заурядной фигуре Брежнева претендовать на всеобщее почитание было практически невозможно, если не сказать глупо и смешно. Во-вторых, для культа нужны особые социаль­но-психологические условия, которые отсутствовали в относи­тельно спокойной атмосфере 70-х гг. XX в.

Начиная с середины 70-х гг. в силу резкого ослабления здо­ровья Брежнева реальное управление в партии сосредоточилось в Политбюро ЦК КПСС. В рамках этого органа образовалась узкая группа олигархов в составе Андропова, Громыко, Устино­ва, Суслова, в какой-то мере Черненко, которая вместе с Бреж­невым фактически решала все принципиальнейшие вопросы. Косыгин был оттеснен в сторону и фактически лишен полити­ческих полномочий. По-прежнему сохранял свои позиции Сек­ретариат ЦК КПСС, 20 отделов которого все более дублирова­ли и подменяли министерства правительства. Через эти отделы осуществлялось так называемое политическое, а фактически прямое руководство отраслями народного хозяйства. Аналогич­ное положение сложилось и на местах, где республиканские ЦК, крайкомы и обкомы монополизировали принятие всех по­литических решений и направляли деятельность советских и хозяйственных организаций.

В управлении экономикой был восстановлен отраслевой принцип и устранена введенная Хрущевым совнархозовская территориальная система. Министерства занимались перспек­тивным и годовым планированием развития соответствующей отрасли, утверждало штаты центрального управления, положе­ния о главках, контролировало их деятельность. Развитие управленческой системы шло замедленным эволюционным пу­тем - через создание новых структур, перераспределение от­ветственности в рамках министерств и ведомств, изменение системы показателей, адаптацию к новым задачам. Все эти годы декларировался, прорабатывался, но плохо осуществлялся курс на интенсификацию производства и повышение его эффектив­ности.

Структура управляющей системы, т. е. постоянный состав подразделений, основанный на жестком штатном расписании, где все должности управленческих работников зафиксированы, а их обязанности регламентированы, была рациональна в усло­виях стабильной номенклатуры изделий и значительных объе­мов производства. Начиная со второй половины 70-х гг. она все сильнее стала расходиться с потребностями экономики, в частности не давала возможности гибко реагировать на изме­няющиеся цели производства.

С 1973 г. стала формироваться обновленная система управления. Главные управления министерств ликвидировались, и устанавливалась трехзвенная схема управления: министерство—производственное объединение—предприятие. Поиск решения шел опытным путем организации хозрасчетных объединений, путем прямого давления партийных органов на министерства с требованием переходить на эту систему управления. Однако многие предприятия и даже объединения были по-прежнему бесправны в вопросах собственного развития, материального стимулирования работников, распределения жилья. Централизация управления, позволявшая ранее концентрировать ресурсы на важнейших объектах в период строительства индустрии и освоения производств, теперь становилась отрицательным фактором, способствуя неоперативности, негибкости, бюрократизму в худшем, невеберовском смысле этого слова.

Необходимость согласования интересов территорий и ве­домств, являющаяся серьезнейшей управленческой проблемой, привела к появлению довольно устойчивых механизмов: созда­вались советы директоров, штабы по координации и контролю за строительством, практиковалась организация постоянных и временных партийных групп. Все эти структуры формирова­лись по инициативе партийных органов. Государственную структуру, которая могла бы эффективно выполнять функции согласования ведомственных интересов при строительстве и ос­воении производств, создать не удалось. Именно через партий­ные органы шло согласование планов развития.

К концу 70-х гг. развитие производства подошло к качест­венно новому рубежу — появлению производственно-террито­риальных комплексов, что потребовало и новых форм управле­ния. С 1979 г. стали формироваться территориально-производ­ственные органы управления.

Имевшаяся система оценки деятельности предприятий — по валу — недостаточно стимулировала внедрение новой техники и переход на выпуск новой продукции. Эта проблема осознава­лась на всех уровнях управления, и предпринимались попытки ее решить. Постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 14 июня 1983 г. вводились новые критерии по выполнению плановых заданий, по объему реализованной продукции, исхо­дя из договорных обязательств, по номенклатуре, качеству и срокам, а также по росту производительности труда, снижению затрат и повышению технического уровня производства. До­биться действительной оценки деятельности предприятий по этим критериям не удалось. Базовым критерием оставался пре­словутый «вал». Много внимания уделялось проблеме улучше­ния планирования. Достижением следует считать появление во второй половине 70-х гг. территориально отраслевых программ интенсификации экономики отдельных регионов. Постепенно, хотя очень медленно и непоследовательно, расширялись права производственных объединений. Взятый курс на развитие бри­гадных форм организации труда требовал расширения само­стоятельности низовых структур — бригад, предприятий и пе­редачи им части управленческих функций. Реализация этого курса столкнулась с рядом серьезнейших трудностей юридиче­ского, организационного, финансового характера, проблемами научной организации труда (НОТ), психологической неготов­ностью руководителей предприятий. Как явление хозрасчетные бригады состоялись и заняли серьезное место в трудовых кол­лективах промышленных предприятий, но их создание шло под давлением партийных структур при сопротивлении админист­рации. В целом вследствие установившегося бюрократического централизма и слабых горизонтальных связей предприятий управленческие реформы не привели к заметным сдвигам.

В сельском хозяйстве развивалась межотраслевая интегра­ция колхозов и совхозов с обрабатывающими предприятиями и научно-исследовательскими организациями. Появились район­ные, областные и республиканские агропромышленные объе­динения. Во главе их стоял совет объединения и имелся распо­рядительный орган — президиум. Всю новую систему возглави­ла сначала комиссия при СМ, преобразованная впоследствии в Госагропром СССР. Первоначальные функции координации министерств и ведомств соответствующего профиля естествен­ным образом были заменены на функции бюрократического централизованного управления.

В целом в стране шел бурный рост министерств, ведомств, госкомитетов, общее число которых достигло 100 в 1980 г.[393] Особенно усилился военно-промышленный комплекс, обеспе­чивший в условиях «холодной войны» стратегический паритет СССР и США.

Особую роль в функционировании политического управле­ния страной играл КГБ СССР во главе с Андроповым, который являлся членом Политбюро ЦК КПСС и членом правительст­ва. В своей деятельности он опирался, как во всех министерст­вах, на коллегию и партком, но располагал колоссальным аппа­ратом в центре и на местах. В КГБ насчитывалось вместе с по­гранвойсками 400 тыс. человек, из которых около 90 тыс. служили непосредственными сотрудниками. Это делало КГБ совершенно уникальным политическим институтом, способ­ным влиять на развитие всей государственной жизни. В составе аппарата КГБ имелось 5 главных управлений: разведки, контр­разведки, погранохраны, спецсвязи, охраны Конституции (фак­тически подавление инакомыслия) и 11 технических управле­ний. Среди этих управлений особое значение приобрело пятое управление по охране Конституции, которое занималось фак­тически контролем идеологической деятельности противников существующего конституционного строя.