Исторические корни местного самоуправления в России

           Местное самоуправление как форма осуществления власти на местах в России не могло получить должного развития прежде всего потому, что Российское государство на протяжении последних столетий развивалось как строго централизованное и бюрократическое, и в нем не находилось место для самоуправления, которое может базироваться только на началах демократии. В то время как в цивилизованных странах жесткий режим управления на основе административной вертикали заменен местным самоуправлением с подотчетностью представительному органу.

           Однако, хотя муниципальное самоуправление не всегда было конституционно, не носило абсолютного характера и ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархии, оно имеет глубокие исторические корни.

          10-16 век.

До монгольская Русь имела единую верховную власть, как и другие феодальные государства. Однако эта власть не была единоличной. Она играла ограниченную роль, т.к. князья были лишь военно-политическими правителями.

Во властной системе Киевской Руси сочетались 3 начала:

§ монархическое (князь)

§ аристократическое (бояре, дружина)

§ демократическое (народное вече).

В ряде русских земель последнее стало преобладающим. Слово вече соответствует французскому parlement – место, где обсуждаются государственные дела. Все свободные граждане имели право принимать участие в собраниях веча, хотя правом голосовать обладали лишь мужчины и исключительно главы семейств. Обычай требовал, чтобы решение, принятое вечем, было единогласным. Вече было полномочным решать вопросы о престолонаследии (например, в 1113 г. был избран на княжество Владимир Мономах). Иногда вече действовало как верховный суд. В городах с более сильными управленческими традициями (Новгород, Псков) оно избирало главу и других представителей городского управления. В 1136 г. новгородское вече добилось того, что князь и его свита были лишены прав владеть земельными наделами в границах новгородской земли. Таким образом новгородская вольность основывалась на 2 началах: 1. избрание высшей городской администрации; 2. договор с князем.

К концу 12 в. исключительным правом новгородцев стало выбор помощников князя: посадского и тысяцкого. Договор с князем определял судебно-административные и финансовые взаимоотношения князя с городом, а также отношение князя к новгородской торговле. Административные и судебные полномочия князь осуществлял не единолично, а по согласованию с выборным новгородским посадником. На низшие должности князь избирал людей не из своей дружины, а из новгородского общества. Он также был не в праве отстранить от должности как выборное так и назначаемое лицо.

Однако в целом новгородская система на Руси не прижилась. России практически непрерывно приходилось отражать внешнюю агрессию, а, следовательно, требовалось резкое усиление центральной государственной власти.

Одна из основных черт общественно-государственного строя и системы управления состояла в том, что реализация самоуправленческих традиций происходила под тщательной опекой со стороны государства. С 15-16 веков практически нельзя провести границу между самоуправлением и местным управлением: СУ постоянно использовалось государственной властью в своих «высших» интересах, местное управление при всей своей подчиненности не могло не опираться на демократические и гражданские начала, зачатки которых имелись в стране. Например, в начале 16 века, реформируя систему кормления и обуздывая произвол бояр-наместников, власти опирались на местные общины. Пока Иван 4 (Грозный) был малолетним, центральное правительство стало жаловать городским и сельским общинам губные грамоты, предоставлявшие им широкие права, вплоть до казни преступников.

Примерно со второй половины 16 века царь начинает передавать выборным губным старостам некоторые полномочия, связанные с земельными отношениями, различными промыслами, рыбной ловлей и т.д.

По мере укрепления центральной бюрократии власть наместников-назначенцев слабела, а компетенция местных выборных органов, напротив, расширялась. В ходе земской реформы, проведенной Иваном Грозным права МСУ еще более окрепли. Повсюду на местах учреждались местные власти, которыми в городах и волостях стали излюбленные головы (старосты) и целовальники (земские судьи). Избрание совершалось на неопределенный срок, хотя у населения имелось право в случае надобности этих выборных заменить.

Вв. 

Вступление России в эпоху абсолютизма сопровождалось активизацией процесса расслоения и консолидации населения страны в сословия. В силу наличия в стране 4 основных сословий (дворяне, горожане, крестьяне, духовенство) наряду с общегосударственным централизованным управлением в России сложилось и особое сословное управление, в сферу которого входили некоторые вопросы местного хозяйства. 

Монархия стремилась содействовать развитию промышленности и торговли ради пополнения казны и с этой целью внедрила в городское управление элементы выборности. С 1699 г. появились выборные земские избы (ратуши) во главе с бургомистрами, целью которых было устранение недоимок и таким образом укрепление финансового положения страны. Бургомистров выбирало все городское население.

В 20-х годах 18 в. в российских городах были созданы магистраты – новые сословно-представительные органы, которые в отличие от земских бургомистров осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно. К выборам магистров допускались только представители высших гильдий. Магистраты имели расширенный, по сравнению с земскими избами круг полномочий: они наделялись судебной властью (кроме вынесения смертных приговоров), ведали полицией, городским хозяйством, свалками, начальным образованием, приютами, сиротскими домами, были обязаны способствовать развитию мануфактур и ремесел. На магистрат не распространялась власть воевод и губернаторов.

Созданная Петром I система управления началась изменяться в царствование Екатерины II. В это время городское общественное самоуправление стало подразделяться на 2 вида: Общее, затрагивающее все городское население; частное, касающееся сословий.

Население городов делилось на 6 состояний: именитые горожане, настоящие обыватели (имели землю, не занимались промышленностью и торговлей), купцы; ремесленники; иностранцы; посадские. Органам общего самоуправления становились городской голова и две думы: общая и шестигласная. В Думах, ведавших муниципальным хозяйством и управлением, была представлена каждая из названных групп. Общая дума состояла из гласных (депутатов) от всех разрядов и имела распорядительные полномочия. Шестигласная состояла из 6 членов и была исполнительным органом, действовала постоянно, собираясь каждую неделю. Обе Думы заседали под председательством городского головы. Согласно городскому положению 1785 г. к ведению Дум было отнесено: прокормление и содержание местных жителей; предотвращение тяжб и ссор города с окрестными городами и селами; сохранение в городе тишины и согласия; обеспечение доставки в город необходимых припасов; охрана городских зданий и площадей; приращение городских доходов; разрешение споров между жителями.

 

После состоявшейся в 1861 году отмены крепостного права, положившей начало бурному росту российского капитализма, возникла необходимость в новой системе МСУ. Она начала действовать с 1 января 1864 года, согласно "Положению о губернских и уездных земских учреждениях". Распорядительная власть была представлена Земскими собраниями, исполнительная - Земскими управами; существовали курии: дворяне, купцы (буржуа).

Особенности земской системы самоуправления:

· право участвовать в управлении - для всех сословий, но только для собственников земли в данном уезде;

· служба в земских учреждениях - не государственная служба, а общественная обязанность;

· наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем (местные налоги, сборы); полномочия по обеспечению народного продовольствия, социальной помощи, в том числе по преодолению нищенства, развития местной торговли, промышленности, почтовой службы;

· введение земской системы только на двух административных уровнях: уездном (районном) и губернском (областном), то есть земство не имело своих структур в волостях, селениях или выше (здание без фундамента и крыши);

· наличие у земств прочной финансово-экономической базы. Земства имели свой бюджет: доход состоял из местного налога, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований, прибыли торгово-промышленных предприятий земств. Средства обеспеченных слоев населения направлялись на улучшение жизни малоимущих.

 

МСУ после революций 1917.

                Упразднение монархии застало большинство российских сил врасплох. Однако формирование новых органов местной власти началось очень скоро, т.к. требовалось решить самые разнообразные насущные вопросы, а царская система территориального управления практически сразу развалилась. Что касается прежних органов МСУ, то они оказались не в состоянии справиться с валом новых проблем, т.к. изначально имели незначительные полномочия и ограниченные возможности.

           В создании новых органов местной власти включились различные политические силы, имевшие разные представления о целях и задачах муниципальных структур, поэтому этот процесс имел противоречивый характер, но имелись общие тенденции: в качестве центров принятия властных решений параллельно формировались как советы, так и органы МСУ, встраивавшиеся в управленческую систему Временного правительства.

           К 1918 г. почти повсеместно распространилась советская власть. Первоначально предполагалось, что власть в государстве будет максимально децентрализованной и переданной местным органам народного самоуправления – советам.

Однако с началом гражданской войны на местах все больше действовали партийные комиссары, хотя предполагалось, что они сохранятся временно как переходная форма лишь в тех случаях, когда на местах не успела еще создаться соответствующая советская организация.

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления полностью были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в про­тиворечие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уров­нях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все сове­ты действовали под контролем Коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после Гражданской войны вызвала к жизни но­вую экономическую политику с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйствен­ного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного ру­ководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. — Положе­ние о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муници­пальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет свою актуальность.

С 1927-1928 гг. в СССР наступил новый период развития, период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усиле­нием централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы укрупненные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все само­управленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам тер­мин «самоуправление» надолго исчез из употребления.

Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х гг.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. советы избирались на основе все­общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Были введены институт «наказов избирателей» своим депутатам и система отзыва де­путатов, не оправдавших доверия избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его пред­седателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.

Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, прово­дились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со стро­гим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интелли­генция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись выше­стоящим.