Глава I источники конституционного права

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

СРАВНИТЕЛЬНОЕ

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

ИЗДАТЕЛЬСКАЯ ФИРМА «МАНУСКРИПТ» МОСКВА 1996

В книге, аналогов которой нет в мировой юридической литературе, на материалах множества стран Европы, Азии, Америки, Африки, Океании рассматриваются различные модели конституционно-правовых институтов, их позитивные и негативные стороны, возможности использования и эф- фективность в изменяющихся условиях. В сопоставлении с мировым опы- том анализируется практика конституционно-правового регулирования в России и странах СНГ, раскрываются общемировые и региональные тен- денции развития конституционного права.

Книга может быть использована общественными деятелями, работни- ками государственного аппарата, аспирантами и Студентами, специализи- рующимися в области конституционного права, государствоведения, поли- тологии.

Работа выполнена и издана при финансовой поддержке Рос- сийского гуманитарного научного фонда. Код проекта — 93-06-10652 (издательский № 96-03-16027 д). Руководитель проекта — докт. юрид. наук, профессор В. Е. Чиркин.

Редакционная коллегия:

доктор юрид. наук, проф. А. И. Ковлер, доктор юрид. наук, проф. В. Е. Чиркин (отв. ред.), доктор юрид. наук Ю. А. Юдин.

Авторский коллектив:

предисловие — акад. Б. Н. Топорнин; введение, заключение, гл. V, VII, VIII—докт. юрид. иаук, проф. В. Е. Чиркин;

гл. I, II, III — доктор юрид. наук Ю. А. Юдин; гл. IV — канд. юрид. наук М. А. Никифорова; гл. VI — канд. юрид. наук Т. А. Васильева; гл. IX — докт. юрид. наук Н. С. Крылова; гл. Х и XII — канд. юрид. наук А. И. Черкасов; гл. XI — канд. юрид. наук. Е. Б. Абросимова, Л. Д. Владимирова.

2     

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемая вниманию читателя монография, пожалуй, яв- ляется первой в отечественной, да и в зарубежной юридической литературе работой, в которой в столь широком плане рассматри- ваются проблемы сравнительного конституционного права. Авто- рами сделана попытка на богатом материале, включающем иссле- дование основ конституционного права многих стран Европы, Азии, Америки, Африки, Океании, опыта России и других постсо- циалистических государств, охарактеризовать главные институты современного конституционного права, выявить тенденции их раз- вития, общие черты и особенности, показать своеобразие консти- туционного регулирования, порождаемое неодинаковыми соци- ально-экономическими и политическими условиями, историческими и национальными традициями.

Авторский подход к исследованию обозначен во введении к ра- боте, написанном с учетом современного состояния науки в стра- нах, представляющих различные правовые системы, главные вы- воды сформулированы в заключении, частные выводы, относящие- ся к тем или иным конституционно-правовым институтам и про- блемам, содержатся в отдельных главах. Работа имеет в значи- тельной мере поисковый характер, что обусловило и ее достоин- ства, и недостатки: поднятая целина всегда дает хороший уро- жай, но нужно использовать опыт предшествующих поколений при определении того, чем ее засевать. К тому же книга написана в переломную эпоху развития многих стран и даже континентов, кардинально, а иногда и драматически изменяются многие право- вые представления в России, но вместе с тем отдельные концеп- ции, первоначально как будто бы навсегда в пылу полемики от- вергнутые, возрождаются в переосмысленных и измененных фор- мах. Поэтому, а также, видимо, по другим причинам не все из ав- торских выводов будут приняты читателем, некоторые из них нуж- даются в дополнительной проверке жизнью, другие будут разви- ты, уточнены, изменены или отброшены последующими исследо- вателями.

Материал, содержащийся в работе, заставляет задуматься о путях развития современного конституционного права, в том чис- ле и о направлениях его совершенствования в России. Безусловно,

                                                                                                    III

эти пути должны соответствовать магистральному направлению развития человечества на базе признания и осуществления общечеловеческих ценностей, все более точного и адекватного вопло- щения их в нормах и институтах права. Данное исследование убе- дительно свидетельствует об этом. Именно на такой основе, как представляется, происходит глобальный процесс сближения пра- вовых систем, институтов и методов правового регулирования, причем особенно четко это проявляется в институтах конституци- онного права (наряду с институтами гражданского и трудового права). Вместе с тем все чаще обнаруживается, что страны, счи- тавшиеся ранее как бы находящимися на обочине мирового кон- ституционного процесса, вносят весомый вклад в развитие консти- туционного права, в создание новых конституционно-правовых ин- ститутов, в совершенствование техники конституционно-правового регулирования. А это означает, что конституционный процесс ста- новится все более многосторонним, обогащается новыми идеями и институтами.

Наряду с главной тенденцией к сближению различных консти- туционно-правовых систем возрастает многообразие конституцион- но-правовых институтов, создаются разные их варианты, порож- даемые конкретно-историческими и национально-специфическими условиями.

Предлагаемое читателям исследование свидетельствует и о том, что широкое внедрение общегуманитарных идей в современ- ное конституционное право отнюдь не означает обязательного под- ражания каким-либо определенным моделям, ибо некоторые ин- ституты (это не относится к основополагающим демократическим принципам) в изменяющихся условиях нередко могут иметь раз- личное значение — как позитивное, так и негативное.

Из сказанного следует, в частности, что нельзя безоговорочно отбрасывать все то, что было наработано в отечественной науке конституционного права, чем иногда грешим мы, выплескивая вместе с водой и ребенка. Необходимо тщательно и вдумчиво пе- реосмыслить наше наследие, дать ему оценку с учетом новых реа- лий и тенденций мирового конституционного развития, опыта стран различных континентов.

Книга адресована не только специалистам и может заинтересо- вать широкий круг читателей.

Академик РАН Б. Н. ТОПОРНИН

IV

ВВЕДЕНИЕ

Проблематика данного исследования в мировой научной лите- ратуре обозначается четырьмя основными понятиями: публичное, конституционное, государственное право, конституционное право и политические институты. Первое отражает идущее от римских юристов деление права на публичное (нормы, относящиеся к во- просам государственного, общественного характера) и частное (нормы, регулирующие отношения индивидов и юридических лиц). От Древнего Рима унаследован и термин «конституция» — уста- новление, учреждение. Так назывался один из видов актов импера- тора, но современных понятий конституции и конституционного права тогда не было. Не было их и в средние века, хотя в некото- рых странах Европы термин «конституция» употреблялся в лите- ратуре для характеристики хартий, устанавливающих в основном вольности и привилегии феодалов (Великая хартия вольностей 1215 г. в Англии, Золотая булла 1222 г. в Венгрии, Великий мар- товский ордонанс 1357 г. во Франции и т. д.). Конституционное право стало складываться на изломе эпох, в период буржуазных революций в континентальной Европе и Северной Америке, когда передовая общественная мысль выдвинула требование принятия основного закона, конституции для ликвидации феодально-абсо- лютистского произвола. Первая конституция, положившая нача- ло современному конституционному праву, была принята в США в 1787г.

Понятие «государственное право» отражает германскую тра- дицию, воспринятую в царской России и сохранившуюся в совет- ский период. В Германии оно употребляется и в настоящее время, наряду с термином «конституционное право». Немецкие юристы, отмечая сходство этих понятий, проводят и различия между ними, связанные главным образом с объемом регулируемых отношений.

Название «конституционное право и политические институты» появилось в середине XX в. в французской литературе. Оно отра- жало процессы социологизации и политизации конституционного права. Кроме самой Франции, это понятие используется в некото- рых франкоязычных странах — бывших французских колониях.

В настоящее время в подавляющем большинстве стран упо- требляется термин «конституционное право», хотя иногда в отечественной литературе к нему в скобках присоединяется слово

                                        1                                                                                                                                                        -

«государственное». В Великобритании и некоторых других англо язычных странах учебные курсы и монографии нередко имеютназвание «конституционное и административное право»², в отдель- ных странах (Индия, Швеция) в школах иногда преподается так называемое гражданское воспитание, основной частью которого являются основы конституционного права. Во многих странах основной материал конституционного права входит в дисциплину, называемую политологией, политической наукой, политической социологией.

Термин «конституционное право» имеет троякое значение: от- расль действующего в той или иной стране права, то есть система юридических норм, правил, содержащихся в законах и иных нор- мативных актах и регулирующих определенную сферу обществен- ных отношений; наука — совокупность знаний о действующем конституционном праве, материально представленная океаном книг, брошюр, статей; наконец, это — учебный курс, основы зна- ний о действующем конституционном праве и состоянии науки, предмет преподавания в высших учебных заведениях.

В данной книге рассматривается преимущественно действую- щее конституционное право В отличие от трехтомной работы «Конституционное право развивающихся стран», в ней нет специ- альных глав о состоянии науки в тех или иных странах, а также разделов, посвященных специфике преподавания этой дисципли- ны в различных учебных заведениях. Вместе с тем, анализируя нормы и институты действующего конституционного права (ин- ститут — совокупность норм, регулирующих группу однородных общественных отношений в рамках данной отрасли права, напри- мер, институты гражданства, главы государства, референдума), авторы, как правило, ссылаются на доктринальные толкования в мировой научной литературе, оценивают позитивные и негативные стороны тех или иных способов конституционно-правового регули- рования, их эффективность в неодинаковых условиях, иногда пред- лагают свои решения. В книге упоминается и о некоторых особен- ностях учебных дисциплин, которые аналогичны конституционному Праву или близки к нему, но анализ учебной проблематики не яв- ляется задачей данного исследования.

Действующее конституционное право, а следовательно, наука и учебный курс в различных странах, в условиях неодинакового общественного строя, имеют свои особенности.

Многие институты конституционного права при монархической форме правления (например, Великобритания, Япония, Саудов-

 

¹ См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран В 2-х т М, 1993—1995.

² Alder J. Constitutional and Administrative Law L., 1989.

ская Аравия) иные, чем при республиканской (США, Франция, Пакистан, Бразилия и др.). Свою специфику имеет конституцион- ное право федеративных государств, субъекты которых обычно имеют свои конституции (США, Германия, Мексика и др.). Свое- образно конституционное право мусульманских государств.

Еще большие различия связаны с особенностями социальноэкономической структуры и политического строя различных групп стран. В условиях социально-ориентированной капиталистиче- ской рыночной экономики (Австрия, Швеция, Финляндия) дейст- вуют иные конституционные принципы, чем в экономике огосудар- ствленной целиком или в своей основе (Вьетнам, Китай, Куба).

Функции конституционного нрава и, естественно, характер конституционно-правовых отношений даже при сходных нормах и одноименных институтах, общественная роль науки и учебного курса в тоталитарных и авторитарных государствах коренным об- разом отличаются от их функций и характера в демократических странах. Это отчетливо видно при сопоставлении конституционного права развитых капиталистических стран с демократическим строем (например, Франции и Японии), государств тоталитарного социализма (КНДР и Куба), государств с авторитарными режима- ми (современная Индонезия), а также тех африканских, азиатских, латиноамериканских стран, которые при юридически закрепленном господстве одной партии и нередко «пожизненных президентах» до начала 90-х годов обычно характеризовались как государства со- циалистической ориентации (например, в прошлом Конго, НДРЙ) и монократические республики капиталистической ориентации (Заир, Габон и др.). В демократических странах конституцион- ное право способствует развитию созидательных потенций граж- данского общества, охране прав и свобод личности, использованию возможностей той системы управления обществом, которая свобод- но избрана народом (хотя и в условиях демократии бывают неде- мократические нормы права и такая же практика). В авторитар- ных и особенно тоталитарных государствах конституционное право прежде всего служит целям сохранения власти правящей группи- ровки, захватившей руководство государством вопреки воле наро- да, а иногда пришедшей к власти первоначально при его действи- тельной или мнимой поддержке, но затем утратившей симпатии на- рода. Впрочем, и в условиях демократических режимов наука и преподавание конституционного права отнюдь не лишены «идеоло- гической нагрузки».

О разных странах существуют неодинаковые доктринальные подходы ученых к предмету конституционного права, даже в одной и той же стране нередко существуют разные школы и направле- ния. Однако в известной мере огрубляя действительность, в самом общем виде можно выделить несколько различных концепций, каждая из которых связана, как правило, с определенной страной или группой стран. Многие исследователи Великобритании, хотя и оговариваются, что в стране нет твердо установившегося мнения о предмете конституционного права, суть последнего видят в регулировании управления государством, отношений граждан и основ-

1 ных органов государства, их главных функций. Конституционное право нередко рассматривается как регулирование «всей системы управления», в связи с чем административное право понимается лишь как аспект конституционного права².

Развивая положения о функциях, некоторые английские юри- сты утверждают, что по существу конституционное право имеет дело с тремя функциями государства. Оно определяет, как изда- вать законы, как исполнять законы и как защищать государство от внешних и внутренних угроз³.

На практике, как полагает В. А. Стефанкин, содержание анг- лийских курсов по конституционному праву сводится к анализу системы государственных органов, их взаимоотношениям, правово-

4. му положению личности

В США считается, что конституционное право в самом общем виде (оставляя детали административному праву) регулирует

5. управление государством, отношения граждан и правительства Иногда к этому добавляется, что данная отрасль определяет пра- ва и обязанности управляющих (лиц и органов, управляющих го-

6. сударством)

Современные американские юристы, как отмечает С. А. Егоров, подразделяют исследование конституционного права на анализ: организации государственной власти, ее деятельности и функций; соблюдения законности и охраны прав граждан; разрешения кол- лизий конституционных принципов и гарантий основных прав; не- противоречивого развития конституционных норм при сохране- нии в них «духа и буквы» конституции, особенно в судебной прак- тике. В целом, обобщая мнения американских юристов, С. А. Его- ров заключает, что сущностью конституционного права в США является гарантия обеспечения в обществе «фундаментальной сво- боды», что предполагает разграничение сфер свободы индивида и

7. пределов действия государственной власти

 

¹ Wade E.G.S. and Bradley A.W. Constitutional and Administrative Law.

L., 1986. p. 9.

² Alder J. Op. cit. P. 6.

³ Dalton P., Dexter R. Constitutional Law. L., 1976. P. V.

⁴ См.: Стефанкин В. А. Основы конституционного права Англии. M., 1984. C.8.

⁵ The Encyclopedia Americana. Vol. 7. Danbury 1987 P 674.

⁶ Encyclopedia International. Vol. 5. N.Y., 1967. P 186

⁷ См.: Егоров С.А. Современная наука конституционного права в США. М., 1987. С. 17.

На практике исследования конституционных проблем в США, в отличие от Великобритании, где нет института конституционного контроля, прежде всего связаны с анализом толкований конституции со стороны Верховного суда США. Наука конституционного права, заявляют некоторые американские юристы, — это прежде всего изучение толкований Верховного суда^[1].

Англо-американский подход (хотя, как отмечено, между концепциями английской и американской науки есть различия, прав- да, не самые существенные) воспринят японскими учеными, а так- же в науке англоязычных стран, бывших британских колоний. Японские авторы при определении предмета конституционного права на первый план выдвигают организацию власти (управления государством) и права человека^[2].

Ученые развивающихся стран используют английский подход в его прежних вариантах, которых еще не коснулись социальные и политологические новеллы. Нигерийский ученый Б. Нвабуезе^[3], угандиец Г. Каньеихамба^[4], ланкийский автор М. Кури^[5], малазий- ский юрист Т. Суффиан^[6] придерживаются в основном формалисти- ческих позиций. Индийский автор М. С. Дж. Кагзл в своей двух- томной работе пишет, что «конституционное право — это право о создании конституции, ее содержании, толковании и изменении»^[7]. Авторы другой многотомной работы по индийскому конституцион- ному праву суть этого предмета также видят в изучении конститу- ции⁸.

Иные взгляды по вопросу о сути конституционного права суще- ствуют во Франции. Французская доктрина на одно из первых мест в конституционном праве выдвигает политическую власть и поли- тический режим. М. Прело писал, что «конституционное право — это нормы, касающиеся установления, передачи и осуществления политической власти»^[8].

С этих же позиций, хотя и с известными нюансами, подходят к данной проблеме Б. Шантебу (институционализация и ограничение власти)^[9][10][11], К. Леклерк (власть, ее воплощение — государство и

2 политический режим, который создает государство), И. Гюше

3,

(власть, а также отношения управляющих и управляемых) С. Пьер-Кап («правила, относящиеся к власти»)^[12], Б. Жанно^[13]. Конституционное право — это конституционные механизмы и процедуры, которые обслуживают участников «политической игры» и являются «инструментами в борьбе вокруг власти», — заключает Ф. Ардан^[14].

Французские авторы нередко заявляют, что важнейшей тенден- цией общественного развития является процесс институционализа- ции (создание группировками людей различных общественных ин- ститутов, которые приобретают юридическое оформление). В чис- ле таких институтов иногда называют государство, профсоюзы, банки и т. д., а иногда в более узкой трактовке — различные ин- ституты государственности, основные органы государства (созда- ние понятия института некоторые французские исследователи счи- тают одним из основных вкладов Франции в мировое развитие об- щественных наук). С этих позиций суть конституционного права видят в «регулировании политического сообщества (страны. — Авт.), частью которого является государство»^[15], в определении «по- литического статуса власти и общества»^[16][17]. Французская доктрина воспринята юристами бывших французских колоний (правда, в

9           сочинениях конголезского автора А. Габу, алжирского юриста X. Мамери^[18]и некоторых других она подвергалась изменениям, связанным с прошлой «социалистической ориентацией» этих и не- которых других франкоязычных стран). Те изменения, которые ныне вносятся в нее конституционалистами Сенегала, Гвинеи, Ма- дагаскара и других стран, несущественны.

Немецкая наука в настоящее время оперирует двумя термина- ми: конституционное и государственное право, причем второе исто- рически предшествует первому. Многие ученые Германии конста- тируют близость этих отраслей права, науки и учебных дисциплин, но в то же время отмечают их различия. В немецких энциклопе- диях, обобщающих, как указано в них, работы Т. Маунца, К. Де- ринга, Е. Штейна и других авторов, говорится, что «государствен- ное право в самом узком смысле слова совпадает с конституционным в самом широком^[19] — оно включает все, что относится к госу-

1

дарству». В то же время подчеркивается, что «государственное право не идентично конституционному, так как последнее относится не только к государству, но и к общественной жизни в целом (собственность, семья, достоинство человека), хотя, с другой стороны, в конституционном праве содержатся основы государственного»; это — «право основных законов»^[20]. Аналогичная точка зрения выражена и в новейших исследованиях, в семитомном курсе государственного права, изданном в Германии в конце 80-х — на- чале 90-х годов, в многотомной работе К. Штерна о государствен- ном праве (он пишет, что конституционное право устанавливает правовые принципы и является частью государственного права^[21]), в его работе «Государственное и конституционное право»^[22]. Таким образом, по немецкой доктрине нельзя поставить одно из этих на- званий в скобки, тем самым уравняв их.

Свои взгляды по вопросу о сущности конституционного права имеются в Италии, Испании, странах Латинской Америки, в про- изведениях авторов мусульманских стран. Некоторые итальян- ские ученые видят специфику этой отрасли права в регулировании политического поведения. Как отмечает итальянский конституцио- налист Дж. Де Верготти, оно обеспечивает формализацию поли- тического поведения^[23]. Другие итальянские авторы, хотя и говорят о традиционном предмете (власть и права человека), также скло- няются к более широкой трактовке: предметом данной отрасли яв- ляются политические партии, государство, свобода личности и «со- циальные образования»^[24].

Испанский конституционалист Е. Г. Санчес также придержи- вается широкой трактовки, хотя и в несколько ином плане.Онсчитает, что конституционное право намечает основные линии ор- ганизации политических институтов (правда, в качестве таковых он называет правительство, парламент и т. д.) и устанавливает их легитимность. Заключает свои рассуждения Е. Г. Санчес тезисом, что конституционное право — это нормативный элемент конститу- ционной системы, он «фиксирует, устанавливает, регулирует основ- ные институты, относящиеся к общественной жизни человека»^[25].

Длительная традиция исследований конституционного права существует в Латинской Америке. Ведущий мексиканский конституционалист Фелипе Тена Рамирес, труды которого неоднократно переиздавались, использовались в качестве учебника во многих странах Латинской Америки, рассматривает конституционное право как «специфическую доктрину конкретного государственного режима», заявляя вместе с тем, что оно представляет собой «выражение общего юридического духа каждого народа, наиболее высокое и полное выражение его гражданского достоинства и его истории»^[26]. Другой известный аргентинский юрист С. В. Линарес Кин- тана считает, что цель конституционного права — «гарантия сво- боды и достоинства индивида, которые обеспечиваются посредст- вом подчинения государства, рассматриваемого как единое целое, праву»^[27]. Акцент на гражданское достоинство и свободу личности сохраняется в латиноамериканской литературе, хотя определение предмета претерпевает значительное «осовременивание» путем пе- речня вопросов, традиционно изучаемых в конституционном праве.

Своеобразный подход к объекту конституционного права суще- ствует в науке мусульманских стран. Традиционное мусульманское право, сложившееся к Х в. (его принципы объявлены неизменяе- мыми), отличалось своеобразной и нечеткой структурой. Оно, ра- зумеется, не имело особой отрасли конституционного права. Нор- мы, которые по современной классификации можно было бы отне- сти к конституционному праву, охватывали вопросы «вселенского суверенитета» Аллаха, отношения Аллаха и правоверных, органи- зацию халифата, который трактовался одновременно как государ- ство и мусульманская община — единое образование «правовер- ных» в мире.

Работы, написанные много веков назад мусульманскими бого- словами и неоднократно переиздаваемые в наши дни (например, книга Аль-Маварди «Властные нормы и управление религиозными делами»), выделяют изучение «властных норм», относящихся к ре- лигиозно-политической организации халифата. В современных со- чинениях говорится, что отрасль «властных норм» изучает вопросы халифата, публичные власти, организацию государственного управления, армии, вопросы налогообложения, то есть вопросы, которые в других государствах регулируются в основном консти- туционным, административным, финансовым правом^[28]. В учебных пособиях, издаваемых по вопросам конституционного права в му- сульманских странах (в тех, где существуют конституции), особое внимание уделяется изучению Корана, религиозных норм, коммен- тированию конституции.

Свой подход к сути конституционного права как одному из элементов среди орудий классовой борьбы, как юридическому средству закрепления власти определенного класса (затем — «социалистического народа») существует в марксистско-ленинском направлении науки конституционного права, особые взгляды на этот предмет есть у представителей левых радикалов, своя трактовка придается задачам конституционного права так называемыми революционными демократами в некоторых развивающихся странах.

Нельзя сказать, что леворадикалистские трактовки конститу- ционного права во всех этих течениях не содержат никаких пози- тивных элементов. Некоторые составляющие таких подходов вер- ны, особенно в применении к определенным группам развиваю- щихся стран. Однако основное содержание этих концепций: стрем- ление видеть суть конституционного права только как инструмента классового господства, отрицание поисков компромиссов, консен- суса и сотрудничества различных социальных сил, игнорирование роли общественных ценностей — подобные черты леворадикали- стских подходов не подкрепляются долговременными тенденциями развития конституционного права и фактами современной действи- тельности.

Краткий анализ различных доктринальных подходов, отражаю- щих в той или иной мере своеобразие конституционного права в определенной группе стран, свидетельствует, что число типов этой отрасли вряд ли можно ограничить тремя (английским, континен- тальным и американским), как это предлагается в американской литературе¹. Однако несмотря на существенные, а то и принципи- альные различия, в современном конституционном праве домини- руют общие тенденции социологизации и политизации. Даже в британской доктрине, которая больше других склонна к юридиза- ции, появляются социологические элементы, в учебники и учебные пособия английских авторов по конституционному праву вклю- чаются главы, относящиеся к вопросам социально-экономической системы. О том, что конституционное право имеет дело с «ценно- 2                стями... общества», говорят и американские юристы, тоже в целом склонные к формализации. В этих пособиях рассматриваются ос- новы правового регулирования труда, образования, здравоохране- ния.

В основном и главном, хотя в разном объеме (иногда мини- мальном) нормы конституционного права в различных странах ре- гулируют одни и те же виды общественных отношений, хотя по своему характеру эти отношения могут быть различными (напри- мер, положение главы государства в монархии иное, чем в респуб-

 

¹ The Encyclopedia Americana. Vol. 7. P. 674.

² Melone A., Kalvelage С. Primer on Constitutional Law. Palisades, 1982. P. IX.

лике, а нормы о руководящей роли коммунистической партии в Китае коренным образом отличаются от принципа многопартийности в России).

Таким образом, обобщая и в известной мере огрубляя содержание действующего конституционного права различных стран, можно сказать, что эта отрасль в большем или меньшем (иногда — минимальном) объеме, со своей спецификой в тех или иных странах, различным, а иногда и противоположным содержанием регу- лирует основы социально-экономической структуры общества, его политической системы (включая государство), духовной жизни (например, конституционное закрепление одной идеологии или идеологический плюрализм), основы правового статуса личности. В конечном счете суть конституционного права — это законода- тельное установление связей, отношений общества, государства, коллектива (коллективов, которые представляют социальные инте- ресы и могут участвовать в политической жизни общества) и лич- ности на базе использования для этой цели государственной вла- сти (а не путем экономических, идеологических или иных средств).

Обилие и разнообразие национальных систем права (в настоя- щее время в мире существуют две сотни государств), с одной сто- роны, общность или сходство ряда основополагающих конститу- ционно-правовых институтов — с другой, предполагают, что наи- более продуктивные научные результаты нельзя получить без сравнительного подхода к исследованиям. Наряду с другими мето- дами, которые используются в данной работе, сравнительный ана- лиз играет главную роль, позволяя выявлять позитивные и нега- тивные стороны тех или иных конституционно-правовых институ- тов, обнаруживать общемировые тенденции развития конститу- ционного права в современных условиях (например, расширение объекта конституционного регулирования за счет перехода от «го- сударствоведческих» вопросов к вопросам общества в целом, его социально-экономическим, политическим, духовным параметрам, усиление значений общечеловеческих Ценностей в конституционном праве и т. д.), прогнозировать развитие конституционного права в отдельных странах, в том числе путем экстраполяции предшест- вующего опыта других государств.

При всей важности комплексных сравнительных исследований крупные работы, посвященные сравнительному правоведению и в какой-то мере касающиеся вопросов конституционного права, со- ставляют очень небольшую величину в мировой юридической лите- ратуре. Лишь единичные исследования отдельных зарубежных ав- торов переведены на русский язык (например, работы французско- го компаративиста Рене Давида). Только в немногих университе- тах читаются курсы по правовым системам современности, праву отдельных регионов (Европы, развивающихся стран, мусульманских государств). Некоторые работы касаются отдельных сторон

1. конституционного права

В отечественной литературе крупных работ по сравнительному правоведению, в которых затрагиваются в той или иной мере вопросы конституционного права, также немного. Некоторые из них

2, посвящены в основном методике сравнительного правоведения преимущественно общетеоретический характер присущ работам узбекского исследователя А. X. Саидова³.

Вместе с тем и в мировой, и в отечественной литературе есть работы, в которых специально рассматриваются те или иные про- блемы конституционного права (федерализм, институт президен- туры, местное самоуправление и др.). Более того, конституционное право, видимо, шире других отраслей права подвергалось сравни- тельному изучению. Особенно это относится к отечественной лите- ратуре: конституции других стран всегда привлекали значитель- ное внимание прежде всего в связи с практическими потребностя- ми межгосударственных отношений. В отечественной литературе систематически публикуются тексты зарубежных конституций, сборники, содержащие другие акты конституционного права, из- дано много исследований, посвященных государственному строю различных стран мира, отдельным институтам (прежде всего центральным органам государства). Изданы работы комплексного характера по проблемам сравнительного конституционного права. В 1987 г. опубликован двухтомник «Современное буржуазное государственное право» (правда, с подзаголовком: «Критические очерки»), в 1987—1992 гг. вышла в свет упомянутая трехтомная монография «Конституционное право развивающихся стран».

Однако длительное время и в зарубежной, и в отечественной литературе такое изучение имело в значительной мере односторон- ний характер: ему был присущ определенный европоцентризм, ак- цент на изучение конституционного права так называемых циви- лизованных наций. После второй мировой войны, особенно в свя- зи с возникновением большой группы развивающихся стран, на- блюдался значительный отход от прежних позиций. В уже упоми- навшемся французском курсе «Конституционное право и политиче- ские институты» наряду с анализом конституционного права самой Франции (ей посвящена большая часть текста) рассматриваются основы конституционного права единичных стран Востока. Однако материал по отдельным странам (обычно это США, Великобрита-

 

¹ Franck Th. M. Comparative Constitutional Process: Fundamental Rights in the Common Law Nations. N.Y., 1968.

² См.: Тиляе А., А., Швеков Т. В. Сравнительный метод в юридических ди- сциплинах. М., 1978.

³ См.: Саидов А. X. Введение в основные правовые системы современности. Ташкент, 1988; Саидов А. X. Введение в сравнительное правоведение. М., 1988; Саидов А. X. Сравнительное правоведение и юридическая география мира. М., 1993.

ния, Германия) является в известной мере приложением, «довеском» к французскому конституционному праву, он не вплетен органично в общую ткань сравнительного исследования. Кроме того, в таких изданиях довлеет политологический аспект.

В отечественной литературе элементы отмеченной односторонности стали преодолеваться, пожалуй, раньше, чем в зарубежной. Российские исследователи традиционно больше уделяли внимания странам Азии и Африки, а во времена СССР во многих союзных республиках более или менее активно изучали государственный строй сопредельных, преимущественно азиатских, государств. В высших учебных заведениях СССР, а затем России длительное время преподавались два предмета: конституционное право зару- бежных социалистических стран и конституционное право буржу- азных и развивающихся стран, что также способствовало разви- тию сравнительных исследований и преодолению односторонности. Однако при таком изучении практически не использовались мате- риалы собственной страны, они не были включены в сферу сравне- ния. Работ глобального характера по сравнительному конститу- ционному праву в отечественной литературе нет.

В течение семи десятилетий для отечественной литературы был характерен также другой, еще более негативный аспект односто- ронности: идеологическая предвзятость. В исследованиях использо- валась лишь марксистско-ленинская методология. Многие факти- ческие данные, собранные исследователями, верно отражали дей- ствительность, но большинство принципиальных выводов, особен- но относящихся к социальным аспектам государственного строя, оценке роли тех или иных институтов, были ошибочными.

В зарубежной литературе есть единичные работы, имеющие за- головок «Сравнительное конституционное право». По-видимому, первой из них была небольшая статья американского автора У. Кларка, опубликованная в 1939 г. Он отметил тогда, что в науч- ной литературе на доступных ему языках (английском, француз- ском, немецком и испанском) есть лишь три книги по вопросам сравнительного конституционного права, но и они относятся толь- ко к одной проблеме — федерализму^[29]. В 1960—1970 гг. в США бы- ли изданы первые две монографии под названием «Сравнительное конституционное право»: работа Г. Э. Гроувса^[30], а также книга М. Капелетти и У. Коэна^[31]. Обе они имеют подзаголовок «Казусы и материалы». Наряду с немногими общими положениями главное внимание в них уделяется решениям высших судебных инстанций по толкованию конституционных норм. Отбор данных для сравнения ограничен несколькими странами, доминирует материал США.

Более широко представлен зарубежный материал в двухтомнике Дж. У. Берджесса «Политическая наука и сравнительное конституционное право», изданном в 1986 г.^[32] В нем рассматриваются отдельные, хотя и принципиальные вопросы: суверенитет, свобода, различные способы управления. Книга имеет в значительной степени политологический характер и в какой-то мере отражает влияние французского подхода в упомянутой выше дисциплине «конститу- ционное право и политические институты».

Следует упомянуть работу индийского исследователя Б. Б. Гуп- та «Сравнительное изучение шести действующих конституций» (1974 г.)^[33], но автор, как видно из названия, ограничивается изуче- нием лишь небольшого числа конституций, не исследуя конститу- ционное право в целом.

Большой интерес представляет книга Г. Т. Маарсевеена «Писа- ные конституции: компьютеризированное сравнительное исследо- вание» (1978 г.)^[34]. Автор проводит исследование на двух уровнях: эмпирическом и теоретическом и, пожалуй, впервые в зарубежной литературе изучает материал такого широкого круга стран. В зна- чительной мере это стало возможным благодаря периодическим публикациям на разъемных листах конституций стран мира, что осуществляется нью-йоркским издательством «Оушения пабли- кейшн». Однако в работе Г. Т. Маарсевеена также рассматривают- ся лишь конституции, а не конституционное право в целом.

В 1981 г. книга «Сравнительное конституционное право» была опубликована итальянским автором Дж. Де Верготти^[35]. Как и ра- боты Дж. У. Берджесса, Г. Т. Маарсевеена, она представляет со- бой значительный шаг вперед в изучении данной проблематики, особенно с точки зрения теоретических выводов. Однако зарубеж- ным материалом для обобщений служат, как правило, лишь кон- ституции, а круг стран ограничен.

Названными четырьмя книгами по существу исчерпываются попытки создать целостную работу, посвященную рассматривае- мой проблеме.

Много комплексных работ, содержащих вопросы сравнительно- го конституционного права, опубликовано французскими авторами. С тех пор как во Франции в 50-х годах была введена дисциплина

«Конституционное право и политические институты», издано более десятка книг, преимущественно учебников, с таким названием. Некоторые из них выдержали более двух десятков изданий (особенно работы М. Дюверже, переведенные на многие языки народов мира). Однако, как отмечалось выше, они не дают целостного представления о сравнительном конституционном праве.

Наконец, некоторые работы комплексного характера по срав- нительному конституционному праву опубликованы немецкими авторами. Таков учебник «Государственное право молодых нацио- нальных государств» (1988 г.)^[36]. Он написан на высоком уровне обобщения, но его основу составляет материал лишь стран Азии и Африки. Кроме того, в нем, как и в других изданиях стран тотали- тарного социализма, представлен только марксистский подход к исследованию.

Таким образом, краткий обзор свидетельствует о том, что не- смотря на значительный научный материал, накопленный автора- ми различных стран (особенно много работ посвящено отдельно взятым странам), в мировой литературе нет исследования, которое имело бы обобщающий глобальный характер и в комплексе про- анализировало бы в сравнительном плане основные институты со- временного конституционного права, органично включая материал своей собственной страны. Авторский коллектив, подготовивший данную работу, попытался заполнить указанный пробел, создать научный труд, аналогов которому нет в мировой научной литера- туре.

При подготовке данного исследования авторы руководствова- лись четырьмя главными задачами: во-первых, создать универ- сальную работу, позволяющую органично соединить отечественный материал с возможно более широким охватом других государств мира. Авторы стремились использовать действующие конституции почти всех стран, начиная от первой конституции США 1787 г. до конституции Казахстана 1995 г. В определенной мере использова- ны и отмененные конституции, особенно если они более отчетливо отражают тенденции современного развития или имеют какие-ли- бо уникальные особенности. Разумеется, авторы не ограничились лишь исследованием текстов конституций и их применения, изуче- ны многие другие важнейшие законы и акты, относящиеся к пред- мету конституционного права: о выборах, политических партиях, об организации парламента, о референдуме и т. д. Привлекая раз- нообразный материал, авторы стремились прежде всего исследо- вать явления еще не изученные, дать им научное истолкование. Словом, настоящая книга создана не столько на основе критическо- го изучения предшествующей научной литературы, сколько в ре- зультате первичного изучения самих источников конституционного права. Многие из них впервые вводятся в научный оборот.

Во-вторых, вовлекая в сферу исследования возможно широкий материал, авторский коллектив стремился преодолеть односторонние методологические, а также географические, региональные подходы. Это позволяет обнаружить действительно глобальные тенденции развития конституционного права в мире, подняться над существовавшим эклектизмом, показать место России на фоне магистральных путей правовых реформ, а также выявить уникальные конституционно-правовые институты отдельных стран. В связи с этим иногда обнаруживается, что некоторые страны, которые ра- нее отодвигались на «задворки истории» и опыт конституционного развития которых не включался в создание моделей конституцион- ного развития, вносят свой вклад в сокровищницу мировой куль- туры, создают своеобразные институты, отвечающие требованиям времени (например, конституционное регулирование статуса поли- тической оппозиции, конституционная норма о праве народа на мирное сопротивление угнетению путем гражданского неповино- вения).

В-третьих, авторы ставили своей задачей не просто описание тех или иных конституционных норм (хотя и это имеет место), а выяв- ление различных конституционных моделей и их сопоставление, сравнение важнейших конституционно-правовых институтов. Ин- ституциональный подход, а не характеристика основ конституцион- ного права порознь взятых стран является существенной чертой данного исследования.

В-четвертых, исследуя важнейшие институты конституционного права, авторский коллектив стремился дать доктринальную оцен- ку различным способам конституционного регулирования, вскрыть и указать «плюсы» и «минусы» тех или иных конституционных ре- шений, установить продуктивность или, напротив, неэффективность тех или иных способов конституционного регулирования. Авторы отдают себе отчет в том, что при изменении обстановки, в иных условиях «плюсы» могут превратиться в «минусы» (например, ис- пользование такого демократического института, как референдум, применявшийся Гитлером для «освящения волей народа» захва- тов чужих территорий), и наоборот. Вместе с тем работу пронизы- вает понимание того факта, что существуют такие конституцион- ные принципы, институты, нормы, которые необратимы (например, принцип демократии, республиканская форма правления, права человека). Оценка тех или иных институтов дается с позиций об- щечеловеческих ценностей, анализируются способы их выражения и закрепления в конституционном праве. С другой стороны, авто- ры рассматривают и недемократические институты конституцион- ного права в различных странах.

В настоящей работе представлены в подавляющем большинст- ве конституционно-правовые институты действующего права. В ходе длительной подготовки рукописи к печати из нее исключались упоминания об отмененных конституциях и законах, прежний текст заменялся новым. Однако, во-первых, никакое издание, особенно работа над такой объемной и разнообразной книгой, не угонится за движением жизни. Отдельные акты, анализируемые в работе, ныне отменены. Во-вторых, авторы умышленно включили характе- ристику принципиальных моделей прошлого, но недавнего консти- туционного регулирования. Это относится, в частности, к довольно обширной в 60—80-х годах, но ныне фактически исчезнувшей группе стран социалистической ориентации в «третьем мире» (ори- ентировавшихся на модели тоталитарного социализма), к некото- рым конституционным документам экономически весьма отсталых стран капиталистической ориентации (авторы иногда сохраняли эту прежнюю терминологию в целях исторической преемст- венности), к особенностям конституционного регулирования в на- ционалистических и фашистских государствах (такие человеконе- навистнические идеи появляются опять, в том числе и среди неко- торых группировок в России) и т. д. Наконец, в-третьих, без ис- пользования опыта прошлого было бы невозможно показать тен- денции развития конституционного права в мире в целом, в отдель- но взятых «правовых семьях», регионах, странах, тем более что многие институты конституционного права складывались посте- пенно, на протяжении веков.

Пытаясь выявить современные тенденции развития консти- туционного права в глобальном масштабе, динамику его принци- пов и главных институтов, авторский коллектив сделал некоторые выводы. Наиболее общие из них сформулированы в заключении, выводы менее общего и частного характера содержатся в отдель- ных главах. Такие выводы не всегда благоприятны. На их содер- жании сказываются недемократический опыт подавляющего боль- шинства развивающихся стран (а они составляют основную часть государств мира), тоталитаристские модели конституционного ре- гулирования в социалистических странах, авторитаристские зигза- ги многих капиталистических государств, трудная полоса консти- туционного развития постсоциалистических стран.

Настоящая работа готовилась в переломный период мирового развития. Рухнула система тоталитарного социализма, на путь но- вого конституционного творчества вступили народы бывшего Со- ветского Союза, Восточной Европы, некоторых других государств. Исчезли страны социалистической ориентации в Азии, Африке и Латинской Америке, подражавшие в своих конституционных моде- лях тоталитарным социалистическим государствам, да еще в ухуд- шенном варианте. В некоторых оставшихся социалистических го- сударствах тоже происходят существенные сдвиги (например, в Китае пытаются соединить рыночные экономические порядки с авторитарными политическими моделями). С другой стороны, в конституции западных стран проникают идеи об ограничении частной собственности, о принципе социальной солидарности в обществе, о регулировании рыночной экономики и т. д. Все это ведет к определенной однородности конституций различных стран мира.

Вместе с тем предшествующий опыт конституционного развития продолжает довлеть над народами, он не исчезает бесследно.

В западном конституционном праве нередко по-прежнему до- минируют идеи индивидуализма, концепции социальной справед- ливости пробивают себе дорогу с трудом, с еще большими трудно- стями реализуется нормативное оформление этой концепции, еще реже пробиваются в жизнь элементы ее практического примене- ния. В постсоциалистических странах, в том числе в России, пос- ледствия тоталитарного прошлого сохраняются и в текстах новой конституции, и особенно в законодательстве, элементы авторита- ризма, силовых действий становятся нормой конституционной (точнее, неконституционной) практики.

Различные зигзаги и повороты, адаптация к новым условиям страны и мировому конституционному опыту, соединение в кон- ституциях иногда плохо соединяемых институтов и принципов, не- доступность некоторых материалов для исследования, отсутствие в последние годы научных командировок в зарубежные страны для изучения применения конституционных норм в значительной мере осложняли работу авторского коллектива.

Данная книга имеет поисковый характер. Авторы сознают, что она не свободна от недостатков, и будут благодарны за критиче- ские замечания и дружеские советы.

ГЛАВА I ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА