Гарантии и защита основных прав и свобод

Гарантии основных прав и свобод гражданина представляют собой систему норм, принципов, условий и требований, обеспечи- вающих в своей совокупности соблюдение прав, свобод и закон- ных интересов граждан. Эффективность этой системы зависит как от уровня развития правовых принципов и институтов демократии в механизме государственной власти, состояния экономики, спо- собов распределения жизненных благ, нравственной атмосферы в обществе, уровня его правовой культуры, степени общественного согласия, так и от наличия определенных элементов в системе функционирования государственной власти. К последним следует отнести: а) писаную конституцию, действие которой не может быть приостановлено произвольно, а также жесткую процедуру ее формального изменения; б) признание государственной влас- тью конституции в качестве источника этой власти и условия ее легитимности; в) конституционные гарантии против чрезмерного усиления правительственной власти в виде системы разделения властей; г) эффективные и компетентные органы представитель ной власти, формируемые на основе всеобщего избирательного права с максимально адекватным представительством всех регио- нов, национальностей, основных групп населения и социальных меньшинств; д) закрепление на конституционном уровне широкого каталога основных прав и свобод; е) наличие независимой судеб- ной власти в виде судов общей и специальной юрисдикции, а также компетентного, высокопрофессионального и авторитетного органа конституционного контроля. Система гарантий прав и сво- бод человека включает как предпосылки — экономического, со- циального, правового характера, — необходимые для реализации прав и свобод, так и собственно механизм их защиты.

Важнейшими правовыми предпосылками и одновременно эле- ментами механизма защиты прав человека в системе гарантий последних в демократическом государстве выступают нормы и принципы материального и процессуального права, закрепленные в конституции и развитые в текущем законодательстве и судебной практике. К числу таких важных общепринятых конституционных норм и принципов относятся: оговорка о законе (этот принцип за- креплен, например, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Он означает, что ограничение прав и свобод допускается только в форме феде- рального закона и только в той мере, в которой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства); принцип соразмерности и запрета чрезмерных ограничений конституционных прав и сво- бод; принцип сохранения сущностного содержания основных прав и свобод (в ФРГ, например, этот принцип получил закрепление в норме Основного закона (п. 2 ст. 19) о том, что существо содер- жания основного права не может быть затронуто); принцип пра- вовой безопасности человека, выражающийся в предсказуемости и ясности принимаемых законов, и др. Эти принципы получили развитие в практике органов конституционной юстиции различных стран мира.

Некоторые новейшие конституции содержат специальные раз- делы, посвященные конституционным гарантиям, в том числе га- рантиям прав и свобод человека. В разд. V конституции Перу 1993 г. названы шесть видов таких гарантий: процесс «хабеас корпус», процесс «ампаро», процесс с требованием «представить данные», процесс о неконституционности правовых актов, так на- зываемое «народное действие» и «исполнительный процесс».

Как видно из сказанного, основной юридической гарантией прав и свобод человека выступает судебная защита. Именно пра- восудием обеспечивается непосредственное действие конституцион- ных прав и свобод граждан, что является признаком их реальности и эффективности. Судебная власть осуществляется обычно посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В соответствии с Конституцией РФ судебная защита гарантируется каждому (ч. 1 и 2 ст. 46). Это означает, что право на такую защиту принадлежит каждому фи- зическому лицу, в том числе и недееспособному, которое может защищать свои права в суде через представителя (в частности, адвоката) или родителя, иного законного представителя. Объек- том обжалования в суд могут быть решения, действия и бездейст- вие, в результате которых нарушены права и свободы граждани- на, созданы препятствия для их осуществления, на гражданина возложена какая-либо обязанность или гражданин незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Право на судебную за- щиту таким образом включает право человека на рассмотрение его дела компетентным и беспристрастным судом (ст. 24 консти- туции Италии), в необходимых случаях судом присяжных (6-я поправка к конституции США, ч. 2 ст. 47 Конституции РФ), пра- во на обжалование судебных решений, на обращение за защитой конституционных прав в высшие судебные инстанции вплоть до конституционной и международной юстиции, право на защиту и помощь адвоката и т. д.

В различных государствах роль различных типов судов в защи- те прав и свобод граждан не всегда одинакова^[369]. Во Франции, например, значительное место в механизме защиты прав граж- дан принадлежит судам системы административной юрисдикции во главе с Государственным советом. В США в этот механизм включены все суды общей юрисдикции. Вместе с тем повсемест- но наблюдается возрастание роли специализированных судов кон- ституционной юрисдикции как основного звена в системе обеспе- чения основных прав граждан. Одним из импульсов развития этих органов в Германии, Италии, Австрии, Испании и в меньшей, но достаточно заметной степени в Японии стал именно контроль за выполнением государственными органами и должностными лица- ми норм и принципов деклараций прав и свобод граждан — не- отъемлемой части большинства послевоенных конституций. По- добное явление в различных формах, объеме и практических по- следствиях наблюдается и в других европейских странах, вклю- чая Францию, особенно после 1971 г., в том, что касается дея- тельности Конституционного совета в данной сфере. В странах общего права, конституции которых (например, США) значитель- но раньше включили Билль о правах, влияние последнего на дея- тельность судов по конституционному контролю стало наиболее заметно в последние 40 лет. С 1960 г. подобная тенденция наме- тилась и в практике Верховного суда Канады, получившая законодательное признание и закрепление с принятием в 1982 г. кон ституционной Хартии прав и свобод.

Контроль за соблюдением законодательными, исполнительны- ми и судебными органами положений конституционных деклараций прав и свобод возможен в двух формах: в форме обычной процедуры контроля за конституционностью нормативных актов и в виде процедур, предусмотренных в ряде стран специально для формально-юридического обеспечения основных прав и сво- бод. Такими специальными средствами защиты конституционных прав граждан являются «конституционная жалоба» (например, в Германии и Австрии), приказ «хабеас корпус» как в странах об- щего права, так и в государствах с другими правовыми системами, процедура «ампаро» в Испании и ряде стран Латинской Америки.

Конституционная жалоба, введенная в публичное право Герма- нии обычным законом (закон о ФКС 1952 г.), получила статус кон- ституционной нормы после принятия закона-поправки от 29 января 1969 г. к Основному закону ФРГ. Для возбуждения дела в поряд- ке конституционной жалобы требуется в качестве предваритель- ного условия «исчерпание других средств правовой защиты». Од- нако истец может избежать этой дорогой и длительной предвари- тельной стадии, доказав, что нанесенный ущерб имеет «всеобщее значение» и что дальнейшее затягивание рассмотрения дела по- влечет «серьезные и непоправимые последствия». Решение ФКС, вынесенное в порядке конституционной жалобы, отменяет дейст- вие неконституционного решения или нормативного акта в отно- шении всех лиц, которых оно могло затронуть, то есть имеет эф- фект «erga omnes». Подчеркивая значение процедуры «конститу- ционной жалобы» в качестве важного элемента механизма гаран- тий и защиты основных прав и свобод, следует отметить, что ее эффективность несколько снижается в результате действия трехступенчатой системы «отсева» конституционных жалоб, в ко- торую входят специальные президиумы ФКС, комитет трех и се- наты палат ФКС^[370]. В результате на практике только одна из 12 жалоб принимается судом к рассмотрению с формулировкой о ее достаточной обоснованности.

Специальным средством защиты прав граждан органами кон- ституционной юстиции в испаноязычных государствах является процедура «ампаро», впервые введенная в мексиканское право конституцией 1875 г. Сфера действия этой процедуры достаточно широка, поскольку она используется не только для возмещения ущерба, причиненного правам, перечисленным в основном законе, но и для оспаривания незаконных действий органов государственной власти и должностных лиц, ущемляющих другие права личности.

Значение института «ампаро» состоит в том, что он стал одним из ранних признаний правовой мыслью идеи формальноюридического верховенства конституционных прав и свобод и не- обходимости создания механизма чрезвычайных средств их защи- ты. Вместе с тем основные недостатки этой процедуры, связан- ные с условиями ее реализации на практике, в значительной сте- пени «гасят» ее эффективность в качестве «чрезвычайного» сред- ства защиты основных прав. К таким условиям следует отнести весьма жесткие требования об исчерпании других средств пра- вовой защиты, а также возлагаемое на истца бремя доказыва- ния факта «прямого и непосредственного ущерба» его личности, наносимого последствиями решения того или иного государствен- ного органа или должностного лица. Кроме того, признанное не- конституционным решение или же нормативное положение, реали- зуемое через механизм этого решения, считаются ничтожными только с момента признания их таковыми в судебном порядке, а судебное постановление о возмещении ущерба, нанесенного пра- вам индивида, распространяется только на стороны в конкретной судебной тяжбе (то есть имеет эффект inter partes) — другие граждане в аналогичной ситуации не могут воспользоваться преи- муществами уже вынесенного решения.

Образцом для включения в конституцию Мексики 1917 г. про- цедуры «ампаро» послужил один из древнейших институтов анг- лосаксонского права — приказ «хабеас корпус», органически влившийся в правовую систему США и закрепленный в разд. 9 ст. 1 конституции 1787 г. Этот институт уже был нами рассмот- рен, поэтому отметим только, что объем процессуальных прав граждан США, закрепленных Биллем о правах и пользующихся защитой в порядке приказа «хабеас корпус», в значительной сте- пени зависит от приемов толкования их содержания федеральны- ми судами и прежде всего Верховным судом США.

Упомянутые выше процессы «представить данные», исполни- тельный и «народное действие» также представляют собой специ- фические формы судебной защиты прав граждан. Первый из них может быть направлен не только против должностных, но и част- ных лиц с требованием о признании прав, закрепленных в кон- ституции. В данном случае речь идет о предоставлении лицу всей информации о нем, имеющейся в государственных органах, дан- ных, относящихся к его чести и достоинству, а также к репутации его семьи и т. д. Исполнительный процесс содержит требование к властям выполнить необходимые предписания законов и админи- стративных актов, относящихся в том числе к определенной лич- ности, «народное действие» — это по существу процесс об отмене административных актов, не соответствующих конституции и за конам.

Система органов, обеспечивающих надзор за соблюдением прав человека, включает не только судебные институты. Во многих государствах создается специальная служба омбудсмана, которая ведет свое происхождение от королевского уполномоченного в Швеции XVII в., а ныне отвечает за своевременное и адекватное реагирование законодательной власти на обращения и жа- лобы граждан^[371]. В одних странах эта служба представлена едино- личным должностным лицом (омбудсман — в Намибии, уполно- моченный по правам человека — в России и Польше, проведор юстиции — в Португалии, парламентский уполномоченный по де- лам администрации — в Великобритании, народный защитник — в Испании, посредник или медиатор — во Франции, националь- ный омбудсман — в Австрии и т. д. с приданным ему аппаратом), в других — коллегиальный орган (коллегия народной правоза- щиты — в Австрии, комиссия — в Венгрии и т.д.).

Иногда омбудсман действует лишь в определенных сферах общественной жизни (например, омбудсман по вопросам оборо- ны — в Германии, уполномоченный британского парламента — в Северной Ирландии, омбудсманы по национальным языкам, по информации, по обеспечению права на частную жизнь — в Кана- де), нередко такая служба учреждается и в субъектах (штатах, провинциях и т.д.) федерации. Такие уполномоченные также мо- гут иметь либо общую компетенцию (например, омбудсманы шта- тов Западная Австралия, омбудсман канадской провинции Соска- чеван, омбудсманы в некоторых штатах Индии), либо, что бывает реже, действовать в определенных сферах общественных отно- шений.

Наконец, существуют и такие органы, которые выполняют функции «квазиомбудсмана». Это относится, например, к посто- янной следственной комиссии в Танзании, выполняющей функции «коллективного омбудсмана», но лишь по отношению к определен- ному кругу лиц: высокопоставленным служащим государственно- го аппарата и только по определенным вопросам их поведения (ранее эта комиссия рассматривала дела также партийных функ- ционеров существовавшей тогда единственной партии), к комис- сиям по наблюдению за выполнением «кодекса лидера», сущест- вовавшим во многих африканских странах, к генеральным конт- ролерам в Бангладеш, Перу, Колумбии и т.д. Нередко и посредника (медиатора) во Франции и Сенегале рассматривают как квазиомбудсмана ввиду его сильной зависимости не столько от законодательной, сколько от исполнительной власти.

Хотя омбудсман (единоличный или коллегиальный), как пра- вило, назначается и освобождается от должности органом зако- нодательной власти, одной из его палат (например, Государствен- ной Думой в России), он рассматривается как орган, независи- мый от других публичных властей в сфере осуществления своей компетенции. Даже в том случае, когда омбудсман назначается президентом республики (например, в Намибии), он характеризу- ется конституцией как независимый орган; члены законодатель- ного собрания и правительства не вправе вмешиваться в его функции (ст. 89 конституции Намибии 1990 г.). Омбудсман рас- сматривает, главным образом, жалобы граждан на нарушения их конституционных прав, а также проводит расследования по соб- ственной инициативе, если он полагает, что действия админист- рации нарушают закон либо противоречат справедливости и це- лесообразности. Пожалуй, наиболее широкое определение полно- мочий омбудсмана, учитывающее мировой опыт, дано в конститу- ции Намибии, где этой службе посвящена гл. 10. Омбудсман рас- следует жалобы о нарушении прав и свобод, о злоупотреблении властью, несправедливости, грубости, оскорблениях, о невежли- вом обращении с любым жителем Намибии любого должностного лица на работе (ст. 91). Он обязан вскрывать коррупцию в дея- тельности должностных лиц, расследовать поведение последних, если оно «является несправедливым в демократическом обще- стве».

Омбудсман также расследует жалобы в отношении Комиссии публичной службы, администрации государства, тюремной служ- бы, жалобы в отношении несбалансированности государственной службы, на неравные возможности доступа к государственной службе. Он проводит расследование по вопросам чрезмерного ис- пользования природных ресурсов, деградации экосистемы, экс- плуатации невозобновляемых ресурсов, рассматривает жалобы на действия должностных лиц, предприятий, организаций, а также «частных институтов» на нарушение основных прав и свобод. Ом- будсман полномочен предпринимать действия для исправления упущений и причиненного вреда, включая организацию перегово- ров между сторонами. Он может обращаться с докладами к вы- шестоящим над сторонами должностным лицам, к органам уго- ловного обвинения, может начать процесс в суде, при помощи органов обвинения расследовать факты коррупции и присвоения публичных денежных средств. Омбудсман вправе выступать с инициативой о пересмотре устаревших законов. Под угрозой на- казания он вправе вызывать необходимых лиц, требовать предъ-

явления документов, вести допрос любого лица, требовать от любых лиц сотрудничества и использования их знаний при расследовании.

Акты и решения, принимаемые омбудсманом в результате расследования жалоб граждан или проведения проверок по собственной инициативе, не обладают обязательной юридической силой и основываются главным образом на его авторитете, сложившихся традициях. Вместе с тем омбудсман обязан ежегодно представ- лять доклады парламенту, и последний вправе принять соответ- ствующие меры к нарушителям закона (органам и должностным лицам), да и без этого должностные лица, негативное упоминание о которых попадает в документацию, регулярно публикуемую омбудсманом, рискуют существенно подорвать свою репутацию. Кроме того, хотя омбудсман и не вправе самостоятельно осущест- влять какие-либо административные меры, он может передать дело в суд, в прокуратуру, а это уже очень серьезная угроза для должностных лиц.

Проблема эффективности службы омбудсмана вызывает много споров, их деятельность не всегда достигает своей цели. Много сложностей связано и с деятельностью уполномоченного по пра- вам человека в России. Конституционный закон о его полномочи- ях пока не принят, а в 1995 г. уполномоченный по правам чело- века С. Ковалев в результате критики его деятельности (главным образом в связи с военными действиями в Чечне) был освобож- ден Государственной Думой от должности.

Сфера деятельности омбудсмана — это отношения между гражданином и представителями государства (органами), долж- ностными лицами, а иногда — между лицом и органами общест- венной организации. В его компетенцию не входят дела, где граждане взаимодействуют между собой. Деятельность омбудсма- на более демократична и менее формализована по сравнению с другими органами, осуществляющими защиту прав граждан.

В Швеции право на изложение жалобы омбудсману имеет каж- дый, то есть наряду с гражданами этим правом обладают ино- странцы, а также лица, не проживающие в Швеции. Лицо, внося- щее жалобу, не должно быть лично замешано в деле, по которому предъявлена жалоба. Не существует временных ограничений, хотя омбудсман не начнет производство, если обстоятельства, по кото- рым направлена жалоба, имели место ранее чем за два года до подачи жалобы и если рассмотрение жалобы не является особо важным для общества. Принципиально не происходит вмешатель- ства в уже идущие судебные и административные производства. Жалобы излагаются в письменной форме. Стоимость производства возмещается государством. Не существует никаких правовых ог- раничений в отношении других способов удовлетворения жалобы до обращения к омбудсману. Вмешательство омбудсмана приводит, как правило, к возбуждению дисциплинарного производства в отношении персонала государственных учреждений, некомпе- тентного в выполнении своих служебных обязанностей или выне- сению порицания.

В Польше уполномоченный по правам граждан (закон от 1 предпринимает действия по защите прав и сво-

15 июля 1987 г.) бод граждан на основе заявлений частных лиц и общественных организаций, а также по собственной инициативе. Он вправе са- мостоятельно вести выяснительное производство, обращаться с представлениями об исследовании дела или его части в органы надзора, прокуратуры, государственного, профессионального или общественного контроля, а также в сейм с представлением о по- ручении Верховной контрольной палате проведения расследования этого дела или его части (ст. 10 закона).

Все омбудсманы работают с учетом условий, характерных для их стран. В зависимости от этих условий различаются организа- ция и способы функционирования ведомства омбудсмана. Однако характерной особенностью деятельности омбудсмана как посред- ника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет возможности непосредственно корректировать решения последних. Омбудсман действует в силу общественного доверия, морального авторитета, а не в силу делегированной ему императивной власти. Вместе с тем практика свидетельствует, что лишь в редких случаях рекомендации омбудсмана отвергаются. Это объясняется тем, что на должность омбудсмана избираются лица, пользующиеся доверием и авторитетом в стране. Вот поче- му слово омбудсмана — почти закон².

Важной правовой гарантией защиты прав человека является ответственность за их нарушение. Эффективность этой гарантии определяется во многом тем объемом средств правовой защиты, которая имеется в распоряжении личности, человека для отстаи- вания своих законных прав и интересов. В этой связи нельзя не сказать о том, что объем правовых средств защиты значительно расширяется в результате подключения к национальным, внутри- государственным правозащитным институтам и органам системы международной юстиции. В данном случае речь идет о междуна- родно-правовых гарантиях прав человека, закрепленных в ряде универсальных и региональных международно-правовых доку- ментов.

Спектр международно-правовых актов очень широк — от та- ких фундаментальных, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международные пакты по правам человека 1966 г. до

¹ Dziennik ustaw. 1987. № 21.

² См.: Хаманева Н. Г. Указ. работа. С. 146.

более частных, однако не менее важных (Стандартные минималь- ные правила обращения с заключенными 1984 г., Кодекс поведе- ния должностных лиц по поддержанию правопорядка 1974 г. и др.).

Что касается региональных систем международно-правовой защиты прав человека, то наибольший опыт в этом отношении накоп- лен в государствах-членах Европейского союза. За последние 10 лет чрезвычайно возросло влияние Европейской конвенции по защи- те прав человека на национальное право государств-членов, и хотя система защиты прав человека, предусмотренная Конвенцией, по своей природа субсидиарна, Страсбургский суд по правам человека следует рассматривать в качестве последней инстанции по делам, рассмотренным в национальных судах^[372]. Важно и то, что нацио- нальные суды воспринимают ту интерпретацию Конвенции в свя- зи с обстоятельствами конкретной жалобы, которую дает Страс- бургский суд. Это значит, что последний в состоянии убедить на- циональные суды. При этом ни один национальный суд не будет подвергнут критике за более широкую интерпретацию положений Конвенции, если она окажется более благоприятной для индиви- да, нежели трактовка того же положения Европейским судом. В этом отношении заслуживает упоминания ст. 60 Конвенции. Она устанавливает, что ни одно из положений Конвенции не мо- жет быть истолковано ограничительно или в ущерб какому-либо из прав человека или основных свобод, гарантируемых националь- ным правом или каким-либо международным соглашением, в ко- тором данное государство является стороной.