2018-03-09
168
Система местных органов строится в соответствии с админи- стративно-территориальным делением, которое в унитарных го- сударствах относится к компетенции центральной власти, а в фе- деративных — чаще всего к компетенции субъектов федерации. Административно-территориальные единицы, таким образом, слу- жат пространственным пределом местных властей и создаются, прежде всего, в целях удобства управления. Страны современно- го мира, как правило, имеют двухзвенную (Дания, Коста-Рика, Финляндия, Япония и др.), трехзвенную (Италия, некоторые шта- ты Индии, Кения и др.), четырехзвенную (Германия, Камерун, Сенегал и др.) или же пятизвенную (Франция) систему административно-территориального деления.
Низовое звено административно-территориальной структуры обычно образуют населенные пункты (город, деревня, поселок), группы деревень (например, в Бангладеш), городские районы (во многих крупнейших городах мира) и даже отдельные кварталы (например, в Индонезии). Своеобразной низовой единицей является кочевое племя или род (как в Мали, Нигере). Среднее звено административно-территориального деления составляют вы- шестоящие единицы (провинции и области в Италии, префекту- ры в Японии, кантоны, округа, департаменты и регионы во Фран- ции).
Представительные органы создаются далеко не в каждой ад- министративно-территориальной единице. Так, подобных органов нет во французских кантонах и округах, а также в округах гер- манских земель, в польских воеводствах. Представительные орга- ны отсутствуют на департаментском уровне в таких латиноаме- риканских государствах, как Боливия, Гондурас, Коста-Рика.
Определенным теоретическим обоснованием подобного поло- жения в странах с континентальной моделью местного управле- ния (и прежде всего во Франции) является уже упоминавшееся различие между искусственными и естественными администра- тивно-территориальными единицами. Долгое время считалось, что лишь естественные образования имеют права территориаль- ных коллективов (это было зафиксировано, в частности, в кон- ституции Франции 1958 г.) и в обязательном порядке формируют свои представительные органы. В искусственных же образованиях представительных органов вообще может не быть, а управление ими может осуществляться исключительно представителями цент- рального правительства. В настоящее время указанное различие теряет свое значение, о чем свидетельствует предоставление во Франции в 1982 г. прав территориального коллектива такому искусственному образованию, как регион.
Соотношение различных форм местного управления в рамках отдельных административно-территориальных единиц определяет- ся историческими, географическими, демографическими особенно- стями, политическим режимом, а также конкретной правовой си- стемой той или иной страны. Например, активная роль в мест- ном управлении назначаемых сверху представителей центральной власти (так называемого «прямого государственного управления на местах»[580] или же «местного государственного правления»2) характерна прежде всего для стран континентального права.
Прямое государственное управление на местах может функционировать как во всех административно-территориальных единицах (характерно для многих стран «третьего мира»), так и исключительно на региональном (среднем) уровне (типично для западных стран с континентальной моделью местного управления). Так, в Италии представителем центра в области является правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, руководящий деятельностью государственной адми- нистрации и координирующий ее с деятельностью, осуществляе- мой областью (ст. 124 конституции). В провинциях функциони- руют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность государственных служб на соответствующей территории, осуще- ствляют надзор за местными представительными органами, конт- ролируют процесс управления в таких сферах, как юстиция, полиция, железные дороги и т. п.
В Швеции представителем Центра в области является губер- натор, назначаемый центральным правительством. Он контроли- рует периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление, местные представительные органы. Аналогичным об- разом функционируют префекты в префектурах Греции, губерна- торы в провинциях Испании и т. д.
В развивающихся странах, отличающихся большей степенью централизации власти, прямое государственное управление мо- жет функционировать и на низовом уровне. В Индии во главе области (наиболее крупного территориального подразделения штата, охватывающего, как правило, несколько округов) стоит комиссар, а во главе округа — коллектор (заместитель комисса- ра), назначаемые губернатором по указанию правительства шта- та. Элементом местного государственного правления на низовом уровне является комиссар муниципальной корпорации, назначае- мый правительством штата (комиссар Делийской корпорации на- значается непосредственно центральным правительством). Комис- сар корпорации обычно назначается на определенный срок, но может быть отозван правительством штата и досрочно, если оно сочтет, что комиссар не справляется со своими обязанностями. Последний может быть также смещен по инициативе самой кор- порации, если не менее 3/5 ее совета потребуют его отставки[581].
В качестве примера африканской страны с континентальной моделью местного управления можно привести Центрально-Афри- канскую Республику, где прямое государственное управление на местах осуществляется префектами и супрефектами, назначаемы- ми правительством и непосредственно подчиняющимися министру внутренних дел. В возглавляемой им префектуре (области) префект руководит деятельностью государственных чиновников, обеспечивает сбор налогов, принимает решения об открытии (или закрытии) того или иного предприятия, магазина, составляет списки призывников на военную службу, разрабатывает ежегодные планы общественных работ. Супрефект в рамках возглавляемой им супрефектуры (округа) наделен аналогичными полномочиями. Ему подчиняются старшины, возглавляющие сельские коммуны, которым в свою очередь подчиняются старосты деревень, входя-
1. щих в коммуны
В некоторых административно-территориальных единицах пря- мое государственное управление на местах, как уже отмечалось, может осуществляться и в чистом виде. Так, в округах Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейн- ланд-Пфальц) представительные органы не формируются, а управленческие функции поручаются правительственным прези- дентам, назначаемым исполнительной властью земли и подчинен- ным министру внутренних дел соответствующего субъекта феде- рации, Правительственному президенту подчиняются правитель- ственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников, а также отраслевые органы управления.
Аналогичным образом строится государственное управление на местах в польских воеводствах. В настоящее время в Польше образовано 49 воеводств. Представителем правительства на уров- не воеводства является воевода, назначаемый и отзываемый гла- вой правительства по предложению министра по вопросам адми- нистрации. Заместителя воеводы — вице-воеводу — также назна- чает и отзывает глава правительства, но по предложению самого воеводы. Общее руководство деятельностью последнего осуществ- ляет Совет министров, который определяет порядок реализации воеводой своих полномочий.
В Болгарии управление областью осуществляется областным управляющим, назначаемым Советом министров. Ему в его деятельности помогает областная администрация. В соответствии с п. 3 ст. 143 конституции «областной управляющей обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту нацио- нальных интересов, законности и общественного порядка и осу- ществляет административный контроль».
Прямое государственное управление на местах часто устанав- ливалось в развивающихся странах в условиях военных режимов, в результате военных переворотов. В таких случаях на места, как правило, назначались офицеры, выполнявшие функции гу- бернаторов, префектов и т. п.
1 См: Сагоян Л. Ю. Центрально-Африканская Республика. Справочник. M, 1989, С.51.
Как показывает практика, не всегда можно провести четкую грань между представителями государственной администрации (прямым государственным управлением) на местах и исполнительными органами местного самоуправления (местной администрацией), которые зачастую наделяются различными общегосударственными функциями. Так, губернатор японской префектуры, хотя и избирается населением, выполняет целый ряд функций государственной администрации. Аналогичным образом и в России главы местной администрации зачастую рассматриваются не столько как составная часть института местного самоуправления, сколько как элемент единой вертикали исполнительной власти.
В ряде стран Западной Европы в настоящее время прослежи- вается тенденция к более или менее четкому разделению госу- дарственной и местной администрации. В данном отношении по- казателен пример Франции, где с принятием в 1982 г. закона о децентрализации функции прямого государственного управления и местной администрации были разграничены на департамент- ском и региональном уровнях. Раньше функции местной админи- страции в департаментах и регионах были по существу возложе- ны на префектов. В 1982 г. с упразднением должности префекта полномочия последнего были переданы председателям генераль- ных (на уровне департамента) и региональных советов. Вместо упраздненных должностей префекта и супрефекта (прежние наи- менования, правда, были затем восстановлены) введены долж- ности комиссара республики и его заместителя, которые стали функционировать исключительно как представители центра на ме- стах. Префект назначается декретом президента, принятым в Со- вете министров по представлению главы правительства и ми- нистра внутренних дел. Он представляет правительство в целом, премьер-министра, а также каждого министра в отдельности. Кроме того, префект считается доверенным лицом министра внут- ренних дел и в этом качестве от имени правительства руко- водит полицией и деятельностью периферийных правительст- венных служб. По протоколу он продолжает оставаться пер- вым по иерархии должностным лицом в департаменте и регионе.
Важное функциональное значение прямого государственного управления на местах заключается прежде всего в том, что оно позволяет усилить государственное начало в местном управлении, направить деятельность местных органов на решение не только локальных, но и определенных общенациональных задач. Это, в свою очередь, способствует большей координации местного управ- ления с другими элементами государственного механизма, повы- шает эффективность исполнительной власти.
В то же время (и это особо наглядно проявляется в разви- вающихся странах) прямое государственное управление на местах может зачастую подменять местное самоуправление, что снижает демократический потенциал политической системы, делает ее менее гибкой и динамичной, нарушает связь избирателей с государством.
Например, даже в такой относительно демократической стране, как Индия, местные выборы проводятся нерегулярно. В середине 80-х годов[582] здесь не функционировали 61% муниципальных корпораций и 85% муниципальных советов (разница между ними заключается прежде всего в том, что первые обладают боль- шей финансовой автономией), управление которыми было переда- но государственным чиновникам. В крупнейшем индийском штате Уттар-Прадеш муниципальные выборы вообще не проводились с середины 70-х годов до начала 1989 г. С середины 60-х годов вы- боры в органы сельского самоуправления (панчаяты) во многих штатах Индии проводятся с интервалом не в четыре—пять лет, как предусматривается законодательством штатов, а в 10—15, а иног- да и в 20 лет[583].
Для нормального функционирования местного управления, та- ким образом, необходимо наличие эффективного местного само- управления. Понятие «местное самоуправление» (в странах анг- лосаксонского права, где отсутствует прямое государственное управление на местах, понятия «местное самоуправление» и «ме- стное управление» совпадают и поэтому обычно используется второй термин), как правило, охватывает два вида органов: пред- ставительный, избираемый населением соответствующей админи- стративно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам (совет, собрание, ассамблея и т.п.), и исполнительный (мэр, бургомистр), призванный вы- полнять решения представительного органа и осуществлять опе- ративное управление (хотя на него могут быть возложены и опре- деленные общегосударственные функции).
Однако в приведенную общую схему не совсем укладывается так называемая «комиссионная» форма управления, получившая распространение в США в начале XX в., но затем пришедшая в упадок и сохранившаяся в настоящее время лишь в немногих, обычно небольших городах. При такой форме управления изби- раемый населением «совет комиссионеров», состоящий, как пра- вило, из трех—семи человек, играет одновременно роль как пред- ставительного, так и исполнительного органа. Каждый из комис- сионеров возглавляет какой-либо муниципальный департамент.
Предполагалось, что главным достоинством такой системы станет то, что лица, определяющие общегородскую политику, сами будут заниматься ее реализацией. Весьма скоро, впрочем, проявились и ее недостатки — «бесконтрольность и круговая порука»[584]. Кроме того, комиссионеры часто не имели необходимой квалификации. На заседаниях совета они порой отстаивали интересы своих департаментов, особенно при определении бюджетных ассигнований, что в итоге дестабилизировало городское управление.
Местные представительные органы обычно формируются как на региональном, так и на низовом уровнях. Региональные пред- ставительные органы избираются на срок от двух до шести лет. В Швеции, например, срок полномочий ландстингиоммун (област- ных представительных органов) установлен в три года. Местные собрания в германских уездах (крайстаги) избираются на четыре года, а генеральные советы французских департаментов — на шесть лет. Представительные органы среднего звена могут фор- мироваться и косвенным путем. Так, в Венгрии члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов.
Весьма своеобразно строится управление графствами в канад- ских провинциях Онтарио и Квебек. Графство является «как бы вторым, надстроечным уровнем муниципального управления, на котором координируется деятельность муниципальных единиц»[585]. Оно, таким образом, производно в административном и финансо- вом отношении от муниципалитетов, расположенных на его терри- тории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не имеют каких-либо собственных финансовых полномочий и их бюд- жеты составляются за счет взносов соответствующих муниципа- литетов.
В некоторых странах возможно функционирование различных типов советов в однопорядковых административно-территориаль- ных единицах. Так, в графствах США формируется два основных типа представительных органов: комиссионерный совет и совет контролеров. Комиссионерные советы, получившие распростране- ние в 80% американских графств, избираются непосредственно населением обычно в составе трех-пяти человек, причем исклю- чительно для работы в данном органе, без права занимать дру- гие государственные должности. Советы контролеров получили распространение в таких штатах, как Нью-Йорк, Нью-Джерси,
Мичиган, Висконсин и Иллинойс. Они формируются из выборных должностных лиц муниципалитетов и тауншипов, входящих в графство. Члены подобных советов обычно выполняют свои обязанности по совместительству. Число членов советов контролеров зависит от количества муниципалитетов и тауншипов на территории соответствующего графства и может насчитывать как менее 10, так и более 100 человек[586].
Некоторые крупные города совмещают в себе как региональный, так и низовой уровни управления. Так, территория Парижа охватывает два различных территориальных коллектива: комму- ну Парижа и департамент Парижа, причем дела этих коллекти- вов регулируются решениями ассамблеи, именуемой советом Па- рижа[587].
На низовом уровне местное управление осуществляется чаще всего посредством муниципалитетов. Под муниципалитетом обыч- но понимается «община, управление которой построено на нача- лах местного самоуправления и которая обладает статусом юри- дического лица»[588]. Для государств с континентальной моделью местного управления типична единообразная (унифицированная) система управления на низовом уровне. Правами муниципалите- тов пользуются как городские, так и сельские общины, независи- мо от размера территории и численности населения. Во Франции низовым территориальным коллективом является коммуна, ста- тус которой могут иметь различные по величине населенные пункты. Жители каждой коммуны избирают свой муниципальный совет сроком на шесть лет.
При дифференцированной системе управления, характерной для стран англосаксонского права, муниципалитеты обычно соз- даются только в городах. Система местных органов состоит из организационных ячеек различных типов.
Во многих развитых странах в настоящее время наблюдается стирание различий между городской и сельской местностью. Большие города начали терять компактную форму, постепенно приобретая черты обширных урбанизированных районов. В ре- зультате интенсивного городского строительства «четкость очер- таний городских границ сменилась их возрастающей неопределен- ностью» и «разделение, которое существует между городом и окружающей местностью, уступает место расширяющейся общ- ности интересов»[589].
Законодательство различных стран устанавливает определен ные критерии разграничения городской и сельской местности. В Японии в соответствии со ст. 8 закона о местном самоуправлении 1947 г. для получения статуса города населенным пунктом предусмотрены следующие условия: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% жилых строений должны находиться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения должно быть занято в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города; населенный пункт обя- зан обладать городскими сооружениями, а также службами, пе- речень которых определяется актами префектуральных органов[590].
Представительный орган, являющийся важнейшей составной частью местного самоуправления (муниципального управления), обычно избирается путем всеобщих прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы, от численности которой, как правило, зависит количественный со- став местного представительного органа. Во Франции согласно ст. 16 Кодекса коммунальной администрации в состав муници- пального совета могло входить от девяти (минимум для коммун, имеющих 100 жителей) до 48 членов (максимум для коммун с населением более 300 тыс. человек). В 1982 г., однако, максимум для последних был увеличен до 69 членов. Исключения были сде- ланы лишь для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, численность муниципальных советов которых была увели- чена соответственно до 163, 101 и 73 членов[591].
В Австрии численность муниципального совета колеблется от девяти до 45 членов. Советы 15 крупнейших муниципалитетов страны могут насчитывать до 61 члена. Самым крупным являет- ся совет Вены, состоящий из 100 членов. В Бельгии численность муниципальных советов обычно колеблется от пяти до 55 членов, в Италии — от 15 до 80, в Голландии — от семи до 45, в Норве- гии — от 13 до 85, в Колумбии — от шести до 20, в Дании — от пяти до 35 (исключение здесь делается для муниципального сове- та Копенгагена, состоящего из 55 членов)[592].
Помимо выборных, в состав советов могут включаться и на- значаемые члены. Подобная практика характерна для стран «третьего мира». Так, конституция Таиланда, хотя и предусмат- ривает, что члены местных ассамблей должны в основном изби- раться, в то же время в некоторых случаях, определенных зако- ном, допускает и их назначение. При этом количество выборных членов обязательно должно превышать число назначаемых 2 членов местных советов обычно избираются
(ст. 182). В Кении /з населением, в то время как остальные советники назначаются министром по делам местного управления или входят в состав советов по должности. В ряде развивающихся стран определенное количество мест резервируется за представителями различных социально-экономических интересов (Сенегал, Марокко и др.), а также за женщинами. Места в советах могут резервироваться и за представителями отсталых слоев населения (например, в Ин- дии).
Критерием для образования муниципалитетов могут служить численность населения, общий уровень развития соответствующей единицу, ее доход, историческая значимость и т. п. В большинстве американских штатов, например, основным требованием, предъяв- ляемым к поселениям, стремящимся получить статус муниципали- тета, является минимально необходимая численность населения (75 человек — в Алабаме, 300 — в Канзасе и т. д.). Кроме того, обычно должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об инкорпорации, содержащая указание границ и численности населе- ния предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией долж- ны стоять подписи определенной части жителей соответствующе- го населенного пункта, обладающих правом голоса (обычно 20— 25% от их общего числа). Необходимо также провести в дан- ном поселении голосование по вопросу об инкорпорации, кото- рый считается решенным, если «за» проголосует большинство. Далее секретарь штата обязан подтвердить результаты голосова- ния и соответствие инкорпорируемой территории установленным требованиям[593]. Главными причинами, побуждающими отдель- ные поселения к созданию собственных муниципалитетов, в США обычно являются: неудовлетворенность набором и качеством услуг, предоставляемых жителям неинкорпорированной террито- рии, стремление общины к самостоятельному осуществлению контроля за местными делами, ее желание приобрести больший политический вес и влияние в масштабе как графства, так и шта- та, получение в качестве муниципалитета прав на различные фе- деральные и штатные субсидии, не предоставляемые неинкорпо- рированным территориям, и т. д.[594][595]
В Индии муниципальные советы создаются на территории с населением не менее 5 тыс. человек, 3/4 которого не должно быть занято в сельском хозяйстве; при этом плотность населения
3. должна быть не менее 1 тыс. человек на 1 кв. милю
Крупные города могут быть разделены на округа (районы), в рамках которых формируются муниципальные советы. В таких городах обычно функционируют два уровня управления: общего родской и районный (Париж, Брюссель, Торонто и др.). Так, Париж разделен на 20 округов, Марсель — на 16, Лион — на 9. В округах функционируют советы, избираемые по тем же спискам, что и общегородской совет, то есть депутаты последнего, избранные на территории округа, одновременно являются и членами окружного совета.
Весьма своеобразно осуществляется управление Лондоном. Городское управление функционирует по существу лишь на окружном уровне (Лондон разделен на 32 округа, управляемых муниципальными советами). Общегородской орган муниципаль- ного управления — Совет Большого Лондона — был упразднен в 1986 г.
Основная форма работы местных представительных орга- нов — сессии. В низовых административно-территориальных еди- ницах они обычно созываются чаще, чем в вышестоящих. Во Франции, например, коммунальные советы собираются на очеред- ные сессии четыре раза в год, в то время как генеральные сове- ты департаментов — два раза. В Великобритании советы графств заседают ежеквартально, а нижестоящие советы — ежемесячно. В Швеции частота сессий представительных органов низового звена устанавливается ими самими, в то время как сессии советов среднего звена (ландстингов) в соответствии с законодательством должны проводиться не реже четырех раз в год.
Кроме очередных, могут созываться и внеочередные (чрезвы- чайные) сессии. Они обычно проводятся по требованию прави- тельства, соответствующего представителя государственной адми- нистрации на местах, определенного числа членов представитель- ного органа, а также по инициативе исполнительного органа. На таких сессиях, как правило, рассматриваются лишь те вопросы, для решения которых они созываются.
В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты), которые могут быть также отраслевыми, функциональными и тер- риториальными. Отраслевые комиссии, как правило, создаются по конкретному направлению муниципальной деятельности, по отраслевому принципу (например, по здравоохранению, образо- ванию и т.д.). Функциональные комиссии формируются по какимлибо комплексным, специальным вопросам (комитет кадров, юри- дический комитет и т.д.). Территориальные комиссии объединяют членов совета, избранных от какого-либо определенного района, и отвечают за его общее развитие.
В странах с континентальной моделью местного управления компетенция комиссий ограничивается чаще всего подготовитель- ными и контрольными функциями. В ряде других государств (Ве- ликобритания, США, Германия) они могут наделяться распорядительными функциями. В Великобритании комитеты по существу руководят многими направлениями муниципальной деятельности, фактически играя роль исполнительных органов, поскольку совет им обычно делегирует многие свои полномочия. Процедура заседания местного совета зачастую «сводится к одобрению отчетов различных комитетов о проведенных ими расследованиях, а решения принимаются путем одобрения или же отклонения различных рекомендаций комитета»[596].
Одним из достоинств британской системы комитетов является возможность осуществления в их рамках свободной дискуссии, «скрытой от пристального внимания общественности, не связан- ной соображениями неразглашения финансовых или иных «тайн», независимой от тенденций, господствующих в политических пар- тиях»[597]. Подобная система повышает эффективность исполнитель- ной деятельности муниципалитета, так как те или иные вопросы управления легче оперативно решать в рамках комитетов, чем в рамках совета. В то же время имеющий место при такой системе «своеобразный размен функций муниципальных советов на дейст- вия их многочисленных комитетов снижает роль советов как ядра муниципального механизма»[598].
Составной частью местного самоуправления являются также и исполнительные органы, отвечающие за повседневное управле- ние местными делами, реализацию решений представительных органов. При анализе структуры местного самоуправления исполь- зуется и более широкое понятие — исполнительный аппарат, ко- торое включает в себя как собственно исполнительныйорганобщей компетенции (бургомистры, мэры, коллегиальные исполни- тельные органы и т.п.), так и подчиненные ему органы специаль- ной компетенции (департаменты, бюро и т.д.).
Исполнительный орган может выполнять определенные функ- ции государственной администрации, особенно на низовом уровне. Это, в частности, характерно для Германии, Японии, многих стран с континентальной моделью местного управления. Здесь исполни- тельный орган занимает как бы двойственное положение. С одной стороны, он рассматривается как составная часть местного само- управления, а с другой — как низовое звено исполнительной вер- тикали, ответственное за выполнение порученных ему сверху дел (реализация на соответствующей территории различных общего- сударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безо- пасности, регистрация актов гражданского состояния, выдача раз- личных разовых разрешений и т.п.). В таком двойном качестве выступают, например, мэры во Франции, Италии, Японии, ланд- раты в уездах германских земель.
Аналогичным образом функционируют исполнительные орга ны и в рамках российского местного самоуправления. В современное законодательство России было введено понятие «местная администрация», охватывающее систему органов, заменивших традиционные исполнительные комитеты советов. Выполнение функций последних в основном возлагается на избираемого населением (на начальном этапе становления российской государственности — назначаемого сверху) главу местной администрации. Осуществляя функции исполнительного аппарата соответствую- щего представительного органа, местная администрация в то же время «представляет интересы центра на местах, является звеном единой государственно-управленческой вертикали»[599].
Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Так, местные представительные органы могут избирать исполнительный орган, чаще всего единоличный, из свое- го состава. В некоторых городах США все еще встречается так называемая система «слабый мэр — совет», в рамках которой функции мэра, обычно избираемого муниципальным советом, огра- ничиваются представительскими и контрольными функциями. Управление местными делами при такой системе осуществляется в основном через систему отраслевых комитетов. Главный недо- статок системы «слабый мэр — совет» заключается в присущем ей «вакууме исполнительной власти», поскольку фактически от- сутствует какое-либо должностное лицо, ответственное за все вопросы реализации политики. Кроме того, имеет место загрузка муниципальных советов так называемой «административной вер- мишелью»[600], то есть большим количеством текущих вопросов.
В Великобритании муниципальными советами ежегодно изби- раются председатели (в административно-территориальных еди- ницах, имеющих титул города — мэры и лорд-мэры), которые, как и «слабые» мэры в США, по существу лишены реальных ис- полнительных функций. Их роль, как правило, сводится к пред- седательствованию в соответствующем совете и представлению его вовне.
В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) бур- гомистр (местный исполнительный орган) также избирается ме- стным советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобрита- нии. Это, в частности, определяется тем, что он имеет право опро- тестовывать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным лицом местного управления, но и представителем правительства соответствующей земли. Часто фактическое положение избираемого советом бургомистра не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других землях Германии непосредственно населением.
Избрание единоличного исполнительного органа (главы исполнительного аппарата) советом характерно и для таких европейских стран, как Австрия, Дания, Испания, Франция и др. Подобная практика распространена во многих латиноамериканских странах (например, Мексика), а также в некоторых государствах Востока (например, Египет).
Местные советы могут избирать из своего состава не только единоличные, но и коллегиальные исполнительные органы. Так, в Италии представительные органы областей, провинций и коммун образуют исполнительные джунты. Председатель и члены джун- ты несут ответственность за свою деятельность перед соответст- вующим советом и, как правило, могут быть смещены с поста, если за это проголосуют большинство его членов. Отставка пред- седателя обычно влечет за собой роспуск всей джунты.
Коллегиальный исполнительный орган — магистрат — формиру- ется на низовом уровне в германских землях Гессен, Бремен, а также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.). Магистрат избирается мест- ным представительным органом из своего состава и включает шесть–12 членов, в том числе бургомистра.
На районном (уездном) уровне коллегиальный исполнитель- ный орган — районный комитет — функционирует в землях Гес- сен и Шлезвиг-Гольштейн. Но если в Шлезвиг-Гольштейне его членами являются депутаты представительного органа, района — крайстага, то в Гессене совмещение депутатского мандата и член- ства в районном комитете исключено[601].
Коллегиальные исполнительные органы местных советов ха- рактерны и для «советской» системы местного управления. Так, в соответствии со ст. 114 конституции Кубы провинциальные и му- ниципальные ассамблеи народной власти из числа своих членов избирают исполнительные комитеты. Члены исполнительного ко- митета, в свою очередь, избирают председателя, заместителя председателя и секретаря, которые утверждаются ассамблеей и являются в то же время председателем, заместителем председа- теля и секретарем ассамблеи.
В Китае исполнительными органами местных собраний народ- ных представителей являются местные народные правительства. В соответствии со ст. 48 закона об организации местных собраний народных представителей и местных правительств различных сту- пеней они несут ответственность перед собраниями народных представителей соответствующей ступени и вышестоящими госу дарственными и административными органами. Работой таких правительств руководят губернаторы провинций, председатели автономных районов, мэры городов, начальники округов, начальники уездов, начальники районов, волостные старшины и поселковые старосты.
В ряде стран единоличный исполнительный орган избирается населением. Это обычно предопределяет его весьма сильные пози- ции в системе местного управления, порождая порой и серьезные проблемы во взаимоотношениях с представительным органом. При такой системе формирования исполнительный орган обладает значительной самостоятельностью. Его отношения с местными со- ветами зачастую строятся на основе системы сдержек и проти- вовесов (по аналогии с центральными органами).
В большинстве крупных городов США функционирует так на- зываемая система «сильный мэр — совет». Избираемый населе- нием мэр единолично назначает и увольняет муниципальных чи- новников, имеет право отлагательного вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицирован- ным большинством голосов членов последнего, отвечает за состав- ление и исполнение местного бюджета, решает многие вопросы те- кущего управления. При «сильном» мэре, как правило, функцио- нирует штат профессиональных помощников, возглавляемых в некоторых городах главным администратором. Являясь теоретиче- ски лишь исполнительным органом муниципального совета, «силь- ный» мэр на практике действует как самостоятельный институт, оказывающий значительное влияние на основные направления по- литики муниципалитета.
Во многом сходная система, получившая название «южно-гер- манского совета», функционирует в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. Главой исполнительного аппарата и одновременно пред- седателем местного совета здесь является бургомистр (иногда — обер-бургомистр), избираемый населением из числа квалифициро- ванных профессионалов, выдвигаемых на партийной основе. Бур- гомистр, имеющий весьма прочные позиции в системе общинного управления земель, обладает широкими правами в планово-фи- нансовой деятельности, самостоятельно решает многие кадровые вопросы.
В Японии населением избираются главы исполнительной вла- сти всех административно-территориальных единиц (так называе- мые «главные исполнители») — губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. За основу при- нят конституционный принцип, согласно которому «главные долж- ностные лица органов публичной власти, члены их собраний и другие местные должностные лица, которые определены законом, избираются населением, проживающим на территории соответствующих местных органов публичной власти, путем прямых выборов» (ст. 93). Глава местной исполнительной власти обладает значительной самостоятельностью по отношению к соответствующему совету, часто выполняя функции представителя правительства. В случае, если «главный исполнитель» сочтет необходимым, он может взять на себя те или иные функции совета. При возникновении разногласий с местным представительным органом он вправе распустить последний. Местное собрание, в свою очередь, вправе отстранить губернатора (мэра) от должности большинст- вом в 3/4 голосов. Теоретически губернатор (мэр) может быть отозван и по инициативе населения соответствующего территори- ального подразделения.
Гораздо реже населением избирается коллегиальный исполни- тельный орган. В Португалии, например, коллегиальным исполни- тельным органом муниципалитета является муниципальная пала- та, члены которой избираются гражданами, проживающими на соответствующей территории. Согласно конституции председате- лем палаты становится лицо, возглавляющее партийный список, который победил на выборах (ст. 252).
Исполнительный орган может не избираться, а назначаться сверху. В Бельгии и Голландии мэр (бургомистр) назначается главой государства по предложению соответствующего муници- пального совета. Назначение бургомистра сверху, как отмечают В. Куипер и П. Топс, призвано подчеркнуть, что он является не только главой местной администрации, но и агентом центрально- го правительства, играющим немаловажную роль в осуществле-
1 - нии контроля над местными представительными органами. Гла ва районной администрации (ландрат) в германских землях Рейнланд-Пфальц и Саар также рассматривается прежде всего как чиновник государства и поэтому назначается правительст- вом земли.
Практика назначения глав исполнительного аппарата местных органов сверху имеет место и в развивающихся странах. Однако здесь этот процесс имеет более авторитарный характер и конкрет- ные назначения часто определяются исключительно усмотрением главы государства.
В местном управлении может использоваться и «комбиниро- ванный» способ формирования исполнительных органов. Значи- тельным своеобразием, например, отличается система «совет — управляющий», получившая распространение в США преимуще- ственно в городах средней величины. В рамках данной системы избираемый чаще всего муниципальным советом (а порой и на- селением) мэр обычно не пользуется реальной властью, выполняя исключительно представительские и общеполитические функции.
1 Political Parties and Coalitions in European Local Government. P. 222—223.
Исполнительную власть осуществляет профессиональный управ ляющий, который нанимается на определенный срок муниципальным советом и руководит работой исполнительного аппарата. Он, в частности, нанимает и увольняет руководителей различных муниципальных отделов и служб, вносит в совет свои предложения по вопросам городского управления, осуществляет решения муниципального совета. Система «совет — управляющий» в конечном итоге направлена на то, чтобы «построить управление городом по таким же принципам, по каким функционирует эффективная ча- стная корпорация, отделив при этом политику от администра- ции»[602][603]. Ее преимущество заключается в том, что исполнительные функции осуществляются профессионалом, хорошо разбирающим- ся в проблемах городского управления. Кроме того, подобная си- стема позволяет «сконцентрировать внимание мэра на стратеги- ческих и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть вре- мени и требующих высокой компетенции функций оперативного
2. управления административным аппаратом»
Система «совет — управляющий» считается неадекватной для крупных городов (прежде всего с политической точки зрения), поскольку придает слишком большой вес профессиональным ад- министраторам в ущерб выборным политикам. Это в конечном итоге не может не приводить к определенному искажению воли избирателей, продемонстрированной на местных выборах3.
Институт муниципальных управляющих (менеджеров) полу- чил распространение в таких странах, как Германия, Норвегия, Швеция, Финляндия. В Германии система «совет — управляю- щий» используется в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония, где общинный совет из числа профессионалов избирает директора общины, а уездный крайстаг — уездного директора. Директора обычно пребывают в должности весьма длительный срок (восемь–12 лет), что «укрепляет их независимое положе- ние по отношению к выборному органу»[604]. Соответствующие гла- вы местной администрации — бургомистр и ландрат — выпол- няют представительские функции.
Система «совет — управляющий» охватывает и приблизитель- но 150 городов Канады (в основном небольших и средних). Го- родские менеджеры, однако, пользуются меньшими полномочия- ми, чем в США, поскольку муниципальные советы в Канаде в го- раздо большей степени вовлечены в решение административных вопросов. Так, производимые канадскими управляющими назначения муниципальных чиновников в обязательном порядке должны
1. утверждаться соответствующим советом
Некоторые черты системы «совет — управляющий» присущи и странам «третьего мира». В Панаме, например, мэр (майор) выбирается муниципальным советом из числа трех кандидатов, предлагаемых губернатором провинции. В отдельных случаях при наличии соответствующих финансовых и иных возможностей муниципалитетов в законодательном порядке могут быть определе- ны те из них, которые вправе управляться специально приглашен- ными менеджерами.
Важным элементом местного управления является чиновни- чий (исполнительный) аппарат, то есть различные департамен- ты, бюро и т. п. В Германии аппарат исполнительной власти в городах строится на единых для всех земель принципах: город- ская администрация разделена на департаменты, имеющие уни- фицированную нумерацию. Каждый департамент возглавляет избираемый или назначаемый руководитель. Городская админи- страция, как правило, включает департаменты общего управле- ния, финансов, безопасности и Поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным проблемам, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта2.
В небольших муниципалитетах штат сотрудников исполнитель- ного аппарата обычно невелик, причем те или иные должности могут заниматься по совместительству. Так, в некоторых сельских коммунах Франции функции секретаря мэрии, занятого неполное рабочее время, выполняет местный учитель. В небольших ком- мунах имеются такие должности, оплачиваемые на сдельной осно- ве, как церковный звонарь, мастер по ремонту башенных часов и др.
Чиновники местных органов чаще всего назначаются и сме- щаются главой местной администрации или муниципальным со- ветом. В Великобритании, например, местный совет вправе на- значать таких чиновников, которые необходимы для надлежаще- го выполнения муниципальных функций. В то же время закон о ме- стном управлении 1972 г. требует обязательного назначения неко- торых должностных лиц. Так, управление мер и весов обязано назначать инспекторов-специалистов в данной области, а отдел образования — специалистов по вопросам образования.
В США отдельные категории чиновников избираются непо- средственно населением, что ставит их в достаточно независимое положение по отношению к совету. Местными жителями, в част- ности, избираются основные должностные лица американских
1 См.: Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 98.
2 См.: Структура органов местного самоуправления в городах Германии. Л., 1991. С. 15—16.
графств (шериф, клерк, казначей, атторней и др.). Важнейшим из них считается шериф, являющийся начальником полиции графства и призванный поддерживать порядок и спокойствие на соответствующей территории.
В странах с дифференцированной системой местного управления сельские общины, как уже отмечалось, не пользуются правами муниципалитетов. В США управление в сельской местности осуществляется в основном графствами. В одних штатах это управление обеспечивается ими полностью, в других графства делятся на тауны и тауншипы, представляющие собой «послед- нюю «реликтовую» форму непосредственного самоуправления на- рода»[605]. Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии, в штатах Нью-Йорк и Висконсин. Они управляются, как правило, на основе решений собраний всех взрослых жителей или (как, например, в более крупных таунах штата Массачусетс) предста- вителей жителей. Собрания обычно проводятся ежегодно, и на них избирается совет в составе трех—пяти человек, функцио- нирующий в качестве исполнительного комитета. Кроме того, на собраниях утверждается бюджет, избираются некоторые должно- стные лица (клерк, казначей, констебль и др.). На практике эти собрания посещает небольшое количество местных жителей, ино- гда лишь должностные лица тауна со своими семьями, которые переизбирают себя и расходятся по домам[606][607].
Тауншипы получили распространение в штатах Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Канзас и др. От таунов они отличаются лишь тем, что «почти в половине штатов советы тауншипов из- бираются не на собрании жителей, а согласно обычной избира-
3. тельной процедуре на избирательных участках»
В Англии управление сельской местностью на низовом уров- не осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии — об- щины), называемые так потому, что раньше местные жители обычно собирались в ризнице священника. Приход охватывает какой-либо сельский населенный пункт или группу мелких посе- лений. В зависимости от размеров приход управляется общим со- бранием прихожан или приходским советом, в который избирается от пяти до 15 членов. Приходы, имеющие советы, обычно прово- дят собрания не реже одного раза в год, а не имеющие их — не реже двух раз в год. Хотя приходские собрания и обладают зна- чительным демократическим потенциалом, их полномочия весьма невелики (особенно в приходах, имеющих совет). В целом же компетенция приходов ограничивается вопросами благотворитель- ности, содержания общественных зданий, местных дорог и т. д.
Значительным своеобразием отличается панчаятская система местного самоуправления, получившая распространение в Индии на уровне деревни, блока (талука), а также округа. Общее собрание деревни (грам сабха), в котором участвуют жители, достигшие 21 года, собирается обычно два раза в год и решает наиболее важные вопросы жизни деревни. Для управления текущими делами грам сабха избирает исполнительный орган — деревенский панчаят, насчитывающий, как правило, от пяти до 25 членов. В соответствии с законодательством того или иного шта- та места в нем могут резервироваться за женщинами, а также за представителями отсталых каст и племен.
Среднее звено деревенского самоуправления в Индии — пан- чаят самити (комитет панчаятов), обычно объединяющее более 50 низовых единиц, — состоит из представителей деревенских пан- чаятов, входящих в состав соответствующего блока развития, а также членов национального парламента и законодательного со- брания штата (имеющих чаще всего право совещательного голо- са), избранных от данного блока. В панчаят самити определенное количество мест может тоже резервироваться за представителями отсталых каст и племен, кооперативов, городского самоуправле- ния, а также за женщинами.
Высшим звеном в иерархии панчаятской системы в большинст- ве штатов в настоящее время является создаваемый на уровне округа зила паришад (совет округа). В него входят представите- ли панчаят самити, функционирующих на уровне данного округа, руководители окружного административного аппарата, члены на- ционального парламента и законодательного собрания штата, избранные от соответствующего округа. В состав зила паришад могут включаться представители кооперативов и городского самоуправления. Окружные советы зачастую являются лишь кон- сультативными органами по вопросам планирования и координа- ции деятельности нижестоящих панчаятов.
На первых порах панчаятскую пирамиду в Индии венчало Всеиндийское собрание панчаятов — консультативный орган при центральном правительстве, «который никогда не играл значи- тельной роли, и постепенно его функции не законодательно, а
1. фактически сошли на нет»
В управлении местными делами некоторых стран «третьего мира» (и в первую очередь африканских, таких как Гана, Ма- лави, Нигер, Чад и др.) де-факто участвуют и традиционные вож- ди, официально, правда, лишенные многих своих былых функций. Несмотря на предпринимаемые время от времени центральными властями усилия по ограничению влияния феодальной и родопле- менной верхушки на положение дел на местах (в Ботсване, на-
1 Плешова М. А. Представительная демократия в Индии. С. 179.
пример, были созданы земельные управления, которым были пе реданы полномочия вождей по земельным вопросам), традиционные институты здесь оказались достаточно живучими. Это, в частности, объясняется значительным авторитетом и прочностью социального статуса вождей, неспособностью местных органов эффективно реализовать передаваемые им от вождей функции. Опыт независимого развития ряда африканских государств показал, что есть вопросы (например, связанные с распределением земли), ко- торые невозможно решить без использования традиционных форм местного управления. Кроме того, значительно сократились по- ступления от налогов, раньше собиравшихся вождями, а ныне — местными советами. Осознание данных реалий, как отмечает Н. Мутизва-Мангиза, заставляет в настоящее время некоторые государства африканского континента пересматривать былую бескомпромиссную политику в отношении феодальной и родо- племенной верхушки[608].
