Организации использования земель и их охраны

ЛЕКЦИЯ 2

ПЛАНИРОВАНИЕ И

ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ

СУЩНОСТЬ И ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ПЛАНИРОВАНИЯ И

ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ

Реализация принятой в России в 90-е годы модели рыночных отношений, не базирующейся на эффективном использовании земельно-имущественного комплекса страны, не обеспечила формирование эффективных экономических межотраслевых отношений, привела к спаду производства в наиболее землеемкой отрасли – сельском хозяйстве. В связи с обезличкой в использовании земель, несоблюдением землепользователями ограничений и обременений прав, особых условий использования территорий, за последние 20 лет  из сельскохозяйственного оборота выведено и не обрабатывается 42,8 млн. га сельскохозяйственных угодий, 2,4 млн. га особо ценных мелиорированных земель, площади, подверженные эрозии, деградации, зарастанию кустарником и мелколесьем, увеличились за этот период на 24,3 млн га.

Основными причинами такого положения явились неадекватные реальной ситуации приоритеты в процессе рыночных преобразований, принижение роли государственного планирования и организации использования и охраны земель. Сложилась ситуация, при которой в отношении объектов землеустройства необходимо лишь зафиксировать их внешние границы, не учитывая при этом вопросы по упорядочению объектов землеустройства, устранению недостатков землепользований и других вопросов территориального землеустройства. Усовершенствованные процедурные вопросы, касающиеся порядка установления границ зе­мельных участков, предоставления и изъятия земель не решают кардинальных проблем проведе­ния землеустройства в целом.

При этом игнорируется имеющийся опыт проведения землеустроительных работ в России и в зарубежных странах, возникают попытки свести землеустройство только к форми­рованию объектов недвижимости, установлению их местоположения и границ с целью постановки их на кадастровый учет.

Землеустройство не рассматривается как инструмент государства по управлению зе­мельными ресурсами, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, получению информации о количе­ственном и качественном состоянии земель, как это делается в разви­тых зарубежных странах. В результате не решены сложные вопросы перехода к рыночным отношениям в сфере земельно-имущественного комплекса, формированию и осуществлению цивилизованного оборота земельных участков, их законного предоставления и изъятия.

Анализ формирующейся в настоящее время системы территориального планирования выявил существенные недостатки, не позволяющие осуще­ствить научно обоснованное комплексное планирование и организацию рацио­нального использования земель и их охраны.

Во-первых, принятая концепция территориального планирования исхо­дит из интересов развития отдельных категорий (земель населенных пунктов и промышленности), то есть собственников земельных участков развивающихся застроенных территорий. Основой такого развития служат землеемкие объекты капитального строительства промышленного, транспортного, энергетического и иного назначения, что приводит к разбалансированности развития отраслей экономики и ставит в неравные условия собственников других категорий, в первую очередь сельскохозяйственные организации и правообладателей земельных долей.

Во-вторых, документы территориального планирования, устанавливае­мые Градостроительным кодексом Российской Федерации, в отличие от землеустроительной документации по планированию использова­ния земель и их охраны рассматривают землю (территорию) лишь в качестве базиса для размещения отдельных отраслей экономики и объектов урбанизации, что на практи­ке приводит неоправданной и нерегулируемой застройке зе­мель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, особо охра­няемых территорий и как следствие, изъятие из оборота особо ценных земель, продуктивных угодий.

Все это обуславливает необходимость совершенствования принципов планирования и организации использования земель и их охраны в стране. Крайне актуальным становится формирование в этой связи в рамках общей экономической политики специальной стратегии, адресованной проблемам устойчивого комплексного территориального развития и цивилизованного земельного рынка в увязке с земельно-охранными требованиями. Развитие земельных отношений в России должно опираться на четкую и общественно признанную государственную земельную политику, которая должна предусматривать усиление роли государства при планировании и организации землепользования. Эта политика должна быть адаптирована к специфике различных регионов, учитывать национальные и культурные традиции, особенности ведения хозяйственной деятельности и функционирования земельного рынка.

Однако эффективное государственное планирование и организация использования земель и их охраны и обеспечение взаимодействия деятельности огромного количества субъектов землепользования и земельного рынка не может вестись в современных условиях только директивными методами. В то же время мировой и отечественный опыт показали недостаточную эффективность использования исключительно методов рыночного саморегулирования. Необходима разработка и реализация концепции планирования использования и охраны земель, основанной, прежде всего, на использовании комплекса методов государственного планирования использования и охраны земель посредством разработки землеустроительной документации.

 Актуальность такого подхода неоднократно отмечалась многими учеными и специалистами. Еще на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 году была принята, так называемая, «Повестка Дня на XXI век», где в части сохранения и рационального использования земельных ресурсов в целях развития, было подтверждено, что наиболее эффективные варианты взаимодействия социально-экономического развития с охраной и улучшением состояния окружающей среды, укрепление системы рационального использования земельных и природных ресурсов могут быть достигнуты путем усиления экономических, местных и традиционных методов планирования использования земельных и природных ресурсов.

Развивая данные положения и учитывая цели оптимизации землепользования и рационального управления земельными ресурсами, участники конференции дают такие предложения «правительственным органам должного уровня», как:

· разработать политику, стимулирующую рациональное землепользование и управление земельными ресурсами;

· применять экономические средства и разработать организационные механизмы и стимулы для поощрения наиболее оптимального землепользования и рационального использования земельных ресурсов;

· поощрять применение принципа делегирования полномочий в отношении разработки земельной политики на низовой уровень государственной власти в рамках принятия эффективных мер и подхода, обеспечивающего участие местного населения и т.д.

Как видно, данные положения характеризуют планирование использования земель, основанное на индикативном, рекомендательном подходе, позволяющем создавать оптимальные условия субъектам землепользования для их всестороннего участия в земельно-хозяйственном обороте.

Учитывая вышеизложенное, необходимо  рассматривать региональное планирование использования земель и их охраны как комплекс организационно-территориальных мероприятий, проводимых государством, направленных на оптимальное использование всего земельного фонда региона на основе социально-экономических целей и задач государства и региона, используя органичное взаимодействие директивного и индикативного подходов (рис. 1).

Следует подчеркнуть, что с учетом специфики земельно-имущественного сектора ключевое значение при планировании использования и охраны земель имеет государственное планирование, формы и методы которого должны быть адекватны рыночным условиям. Оно должно быть направлено, как на непосредственное воздействие государства на процесс использования земель, так и на формирование условий, обеспечивающих эффективное и сбалансированное землепользование и охрану земель различными субъектами права в рыночных условиях.

 

 

 

Рисунок 1 – Схема регионального планирования использования земель и их охраны

 

Государственное планирование использования и охраны земель с одной стороны должно соответствовать возможностям бюджета, с другой посредством применения мер экономико-правового регулирования, совершенствования налоговой, ценовой, инвестиционной политики, обеспечить легальное развитие земельно-хозяйственного оборота, дать возможность субъектам землепользования адаптироваться к существующим рыночным условиям и участвовать в развитии цивилизованного земельного рынка.

 

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ В РОССИИ

 

Стратегия развития России до 2020 года основывается на необходимости инновационного развития страны, кардинальном повышении эффективности экономики на основе роста производительности труда, на наиболее эффективном применение знаний и умений людей для постоянного улучшения технологий, экономических результатов и жизни общества.

В этих условиях организация и экономика землепользования должны быть нацелены на закрепление законности прав юридических и физических лиц владения землей; ликвидацию теневого оборота земельных участков и развитие инфраструктуры легального рынка земли, совершенствуя при этом механизмы государственного регулирования; техническое и технологическое обновление, внедрение ресурсосберегающих технологий на всех уровнях агропромышленного комплекса и безотходных технологий в землеемких отраслях промышленности с целью минимизации изъятий продуктивных земель и загрязнения земельных угодий, обеспечения охраны и воспроизводства земельных ресурсов.

 В этих условиях требуется комплексный подход к решению вопросов землепользования. Но нужен не просто комплекс мероприятий, а целенаправленное развитие всей системы организации и экономики землепользования, формирование и развитие, в конечном счете, целостной и эффективной системы планирования использования земель и их охраны.

За последнее время руководством России принимались определенные меры по повышению эффективности использования земельно-имущественного комплекса страны. В начале 1990-х гг., как уже говорилось выше, земельные преобразования позволили создать основы нового земельного строя: осуществить разгосударствление земель и их приватизацию, провести перераспределение земель в пользу граждан, создать объективные условия для оборота земель, сформировать слой крестьянских (фермерских) хозяйств, ввести платное землепользования, передать земли в границах сельских населенных пунктов в ведение муниципальных органов власти, начать осуществление мер по усилению роли государства в регулировании охраны, организации рационального использования земельных ресурсов, включая создание территориального планирования, государственного кадастра недвижимости, оценки и мониторинга земель, земельного контроля. Выполнялись экспери­ментальные работы по составлению документов планирования и организации использования земель (схемы землеустройства отдельных субъектов Российской Федерации).

Однако единой и органичной системы планирования использования и охраны земель в настоящее время в России не создано.

Система (от греч., «составленный») – множество взаимосвязанных объектов и ресурсов, организованных процессом системогенеза в единое целое.

Для формирования системы планирования использования и охраны земель, являющегося, как уже было показано, одной из главнейших и первоочередных задач государства, требуется наличие базисных структурных элементов, взаимосвязанное функционирование которых обеспечило бы исполнение конституционных положений о необходимости использования и охраны земли и других природных ресурсов в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Выполнение подобных стратегических государственных мероприятий, должно основываться на своевременном и грамотном нормативно-правовом и законодательном обеспечении, которое в свою очередь определяет порядок, процедуру, участников мероприятия, устанавливает состав и содержание документации. Кроме того, данное мероприятие должно быть обеспечено современным научно-методическим сопровождением, а также четким и ясным финансированием.

Таким образом, система государственного планирования использования земель и их охраны будет базироваться на следующих составляющих:

- формирование нормативно-правовой и законодательной базы по планированию использования земель и их охране;

- поря­док планирования использования земель и их охраны с соответствующей процедурой;

- утвержденный перечень и виды докумен­тации;

- органы исполнительной власти в области планирования использования земель и их охраны

;

- субъекты планирования использования земель и их охраны;

- организация и финансирование работ по составлению плановой документации и реализации утвержденных в них положений;

- организация научных исследований и разработка методического обеспечения.

Взаимосвязи данных структурных элементов показаны на рисунке 1.

 

Рис. 1. Система государственного планирования использования и охраны земель

 

В Российской Федерации в настоящее время система государственного планирования использования и охраны земель не сформирована. Можно говорить лишь о том, что в какой-то степени соответствует предложенной системе одно из ответвлений планирования и организации рационального использования и охраны земель – территориальное планирование, осуществляющее градостроительную деятельность.

Проведение территориального планирования обеспечивается нормативно-правовыми актами, включающими законы, постановления и иные документы на федеральном и региональном уровнях, определены органы исполнительной власти, контролирующие проведение территориального планирования, состав и содержание документов территориального планирования, существует ясность в финансировании данных работ.

В целом при проведении территориального планирования имеется порядок, обеспечивающий организацию управления городскими территориями, начиная от планирования, на основе доку­ментов территориального планирования и, заканчивая контролем за развитием городского землепользования – на основе материалов ар­хитектурно-строительного проектирования и утвержденных в уста­новленном законодательством порядке правил землепользования и за­стройки.

Однако, действующие в системе территориального планирования правила землепользования и застройки применимы лишь к использованию земель, находящихся под объектами капитального строительства и иной застройкой или планируемые под застройку, что не превышает 20% земельного фонда страны и ее регионов.

Кроме того, такая система не может в чистом виде работать в сельской ме­стности, на межселенных территориях и, в особенности, в пределах категории земель сельскохозяйственного назначения и на обширных массивах сельскохозяйственных угодий. Это объясняется тем, что земля выступает в сельскохозяйственном производстве не только как пространственный базис, объект социально-экономических отноше­ний, но и как основной природный ресурс, главное средство произ­водства, обладающее плодородием, которое создается веками и кото­рое определяет ценность и порядок использования каждого земельно­го участка.

В этой связи планирование и организацию управления сельскими территориями можно осуществить только через систему землеустройства посредством разработки плановой и проектной землеустроительной документации. При этом документы территориального планирования и градостроительного проектирования будут служить обоснованием управления землями, находящимися под объектами капитального строительства и иной застройкой. Также в целях обоснования принимаемых решений и землеустроительная, и градостроительная документация должны находиться в тесной взаимосвязи, и опираться на уже утвержденные документы в сфере планирования и организации рационального использования земель. Таким образом, применительно к российской практике может быть сформирован блок документации – один из основных структурных блоков системы планирования использования земель (рис. 2).

Схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных районов решают вопросы, развития транспорта, обороны, энергетики и других отраслей, размещения объектов капитального строительства, соответственно, федерального, регионального и местного значения. По данным вопросам они должны быть согласованы со схемами землеустройства соответствующего уровня.

Далее в целях реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области земельных отношений на основе схем землеустройства и схем территориального планирования административно-территориальных образований должна разрабатываться и законодательно утверждаться целевая программа по использованию и охране земельных ресурсов административно-территориального образования» с указанием организационно-территориальных мероприятий, их стоимости, сроков реализации и экономической эффективности.

Необходимо отметить, что в силу некоторых особенностей земельных отношений в России, к которым относится разброс функций регулирования земельных отношений между множеством ведомств, острая конкуренция между землеустроительной, градостроительной, природоохранной и иной деятельности, важнейшим условием совершенствования системы планирования и организации рационального использования и охраны земель должно быть применение следующих инструментов:

- постепенное сближение различных ведомственных систем пла­нирования (с перспективой формирования одной системы в виде плана или схемы использования земель административно-территориальной единицы или другой территории) на основе четкого разделения сфер интересов и профессиональной деятельности;

- децентрализация работ по планированию и организации использования и охраны земли, построение цепочки разработки схем использования земельных ресурсов различных административно-территориальных образований вплоть до уровня территориального и внутрихозяйственного землеустройства вместе с формированием федеральной, региональной, муниципальной и частной соб­ственности, совершенствованием административно-территориального устройства страны.

 

 

Рис. 2. Система землеустроительной и градостроительной документации по планированию и организации рационального использования земель и их охраны