Этапы становления и интенсивного роста социального государства

Согласно сравнительным исследованиям на начальном этапе развития социальных функций государства в Канаде этот процесс шёл с определённым отставанием не только от западноевропейских стран, но и от США. До середины прошлого столетия отдельные виды социальной помощи особо нуждаю-

⁴ Доклад о развитии человека 2005. Международное сотрудничество на перепутье: помощь, торговля и безопасность в мире неравенства. М., 2005, с. 23.

⁵ Там же, с. 241.

стр. 22

щимся гражданам вводились в Канаде позднее, чем в соседней стране, а размеры пособий были, как правило, существенно меньше. "Замедленный старт" в развитии социального государства был связан со многими причинами. В первые три десятилетия XX века Канада ещё находилась в состоянии перехода от преимущественно аграрной к аграрно-индустриальной экономике. Сельское население преобладало над городским. К 1930 г. только 14% работников, занятых вне сельского хозяйства, были членами профсоюзных организаций. Создаваемые в различных регионах фермерские союзы и профсоюзы рабочих промышленности, объединения женщин и организации ветеранов Первой мировой войны были ещё малочисленными и разобщенными. В идеологии партий, находившихся у власти в провинциях и на федеральном уровне, преобладали консервативные установки.

Поначалу развитие социальных функций государства тормозило и то обстоятельство, что, согласно канадской Конституции, они находились в исключительном ведении провинций, а возможности федерального правительства вмешиваться в эту сферу были ограничены. Между тем, при очень больших различиях в экономическом потенциале и уровне индустриального развития отдельных провинций, "бедные" регионы, как правило, отставали от "богатых" и в плане оказания помощи наиболее нуждающимся гражданам, хотя их доля в населении именно экономически отсталых регионов была особенно высокой. В целом подходы к организации помощи малоимущим гражданам, виды и размеры пособий, величина минимальной заработной платы и размеры компенсаций по случаю травм на производстве даже накануне Второй мировой войны заметно отличались от одной провинции к другой⁶.

Первой общегосударственной программой социального страхования в Канаде были пенсии по старости, выплачиваемые гражданам 70 лет и старше на основе проверки на нуждаемость. Принятый в 1927 г. закон предполагал совместное финансирование пенсий из бюджетов федерации и провинций. Ввиду того, что некоторые из них не имели для этого достаточных средств, программа реально заработала лишь несколько лет спустя - после того, как федеральное правительство под нажимом провинциальных властей увеличило свою долю ассигнований до 75%.

В условиях экономического кризиса 1929 - 1933 гг., когда без заработков оказалось более четверти рабочей силы, представители провинций начали трудные переговоры с федеральным правительством по поводу введения пособий по безработице. Федеральные власти ссылались на преимущественную социальную ответственность регионов, хотя и признавали, что "страхование по случаю безработицы, болезни и инвалидности не даст хороших результатов, если в каждой провинции будет действовать своя особая система, а в некоторых провинциях подобной системы не будет вовсе"⁷. Средства на выплату пособий по безработице стали выделяться из федерального бюджета только после того, как Либеральная партия, лидеры которой отказывались прежде это делать, потерпела поражение на выборах. В 1935 г. правительство Консервативной партии, не имевшей большинства депутатских мест в парламенте и

⁶ Boychuk G. Patchworks of Purpose: The Development of Provincial Social Assistance Regimes in Canada. Montreal, 1998; Guest D. The Emergence of Social Security in Canada. 3^rd Edition. Vancouver, 1997, p. 23.

⁷ Federalism and the Welfare State. New World and the European Experiences. Ed. by H. Obinger, S. Leibfried, and F. Castels. London, 2005, p. 98.

стр. 23

стремившейся добиться растущей поддержки со стороны избирателей в ходе очередных выборов, приняло, наконец, федеральный закон "О занятости и социальном страховании". Однако в полной мере этот закон вступил в силу только после окончания Второй мировой войны, поскольку в 1937 г. было принято судебное решение о том, что его содержание противоречит конституционным принципам разделения полномочий между двумя уровнями власти, согласно которым сфера социальной политики отнесена к преимущественной юрисдикции провинций.

Уровень централизации власти и концентрации финансово-экономических ресурсов в руках федерального правительства резко повысился в годы Второй мировой войны. Значительно расширились его полномочия в сфере хозяйственного и социального регулирования. В 1941 г. были приняты поправки к Конституции, обосновывающие правомерность участия федеральных властей в осуществлении общенациональных социальных программ. Это дало возможность канадскому правительству ещё до окончания Второй мировой войны приступить к разработке новых общегосударственных программ в социальной сфере, и процесс развития социальных функций государства в Канаде существенно ускорился.

В 1944 г. - раньше, чем в большинстве разрушенных войной западноевропейских стран - были введены универсальные, т.е. не зависящие от уровня доходов семей, пособия на детей. С 1947 г. страхование по безработице было распространено на всех работников промышленности, строительства и транспорта, занятых в режиме полной и регулярной занятости, а несколько лет спустя таким страхованием были охвачены и работники сферы услуг. В 1951 г. пенсии по возрасту стали выплачиваться всем престарелым гражданам (65 лет и старше) без проверки на нуждаемость и независимо от их прочих доходов.

К концу 1950-х годов уровень расходов на социальные нужды повысился до 10% валового национального продукта, при этом преобладающая часть социальных ассигнований направлялась на программы поддержания доходов. В частности, более 50% средств расходовалось на выплату детских пособий и ещё примерно 20% на пенсии по возрасту⁸.

В 1960-е начался новый этап интенсивного развития социальных функций государства, связанный прежде всего с внедрением масштабных программ в сфере здравоохранения и образования.

Впервые обязательное больничное страхование было введено в 1947 г. в провинции Саскачеван, где у власти находилось правительство, сформированное партией социал-демократического толка. В 1957 г. была создана система медицинского страхования, в рамках которой все жители провинции могли получать некоторые базовые медицинские услуги на бесплатной основе. Опыт данной провинции послужил фундаментом для выработки федерального законодательства о здравоохранении. На его основе с 1961 г. стала действовать общенациональная система больничного страхования, а с 1971 г. было введено всеобщее медицинское страхование, гарантирующее бесплатность широкого спектра медицинских услуг для всех граждан страны.

При существенном увеличении федеральных целевых трансфертов провинциям в 1960 - 1970-е годы было построено большое количество больниц и других лечебно-диагностических центров, новых школ, колледжей и университетов, учреждений культуры и т.п. Обучение в субсидируемых государством

⁸ Guest D. Op. cit, p. 5.

стр. 24

послешкольных учебных заведениях (в тот период из бюджетных средств покрывалось до 85% финансовых потребностей университетов и колледжей) стало доступным для широких слоев населения. Совместными усилиями провинциальных и местных властей развивались системы общественного транспорта и коммунального хозяйства, осуществлялись проекты благоустройства городов. Продолжала развиваться и система социального обеспечения, при этом новые общенациональные программы, в отличие от прежних, были построены либо на страховых принципах, либо носили адресный характер. Согласно введённому в 1965 г. Канадскому плану вспомоществования, федеральное правительство взяло на себя обязательство покрывать половину всех затрат провинций на оказание социальной помощи малообеспеченным гражданам в трудоспособном возрасте. Федеральное участие ограничилось выделением средств из общенационального бюджета, тогда как провинции сами определяли условия предоставления пособий и их размеры. В отличие от введенных ранее универсальных программ (детских пособий и пенсий по возрасту), программы помощи трудоспособным гражданам изначально носили адресный характер, и пособия назначались с учётом критериев нуждаемости, которые были неодинаковыми в различных провинциях.

В 1966 г. в Канаде была создана система трудовых пенсий, основанная на страховых принципах и финансируемая за счёт обязательных взносов работодателей и работников. Вместе с тем, система пенсий по возрасту была изменена таким образом, чтобы дифференцировать размеры выплат престарелым гражданам с учётом их доходов из других источников. С этой целью федеральное правительство ввело надбавки, гарантирующие малообеспеченным гражданам старше 65 лет ежемесячный доход не ниже определенного минимума. В 1981 г. размеры надбавок были существенно увеличены, однако несколько лет спустя с основной суммы пенсий по возрасту стали взиматься налоги. Тем самым был усилен перераспределительный эффект всей системы поддержки доходов престарелых граждан: уровень компенсации допенсионных доходов за счет пенсий по возрасту у малообеспеченных канадцев приблизился к 90%, у пожилых граждан со средним достатком - до 50%, у состоятельных граждан уровень компенсации остался прежним - примерно 22%⁹.

Вместе с тем, осуществлённая в 1971 г. реформа федеральной системы страхования по безработице, несколько ослабила действие страховых принципов, сделав эту систему одной из самых "щедрых" в капиталистическом мире по величине пособий и по условиям их выплаты. В частности, продолжительность получения пособий была поставлена в зависимость не от уплаченных в фонд страхования взносов, а от уровня безработицы в регионе¹⁰. Средства для дополнительных выплат поступали уже не из фонда, формируемого за счёт обязательных взносов работников и нанимателей, а из федерального бюджета.

Интенсивное развитие программ здравоохранения, образования и социального обеспечения привело к тому, что доля государственных расходов на социальные нужды в ВВП Канады за два десятилетия почти удвоилась. В 1960 г. она составляла 10,9%, а в 1980 г. - около 21%. Следует отметить, что аналогичное или даже более существенное увеличение социальных расходов произошло во многих странах с развитой рыночной экономикой, в особенности в За-

⁹ National Council of Welfare. A Pension Primer. Ottawa, 1989, p. 21.

¹⁰ Banting K. The Welfare State and Canadian Federalism. Montreal, 1987, p. 13.

стр. 25

падной и Северной Европе, а также Австралии. При этом в западноевропейских и скандинавских странах государство в начале 1980-х годов расходовало на социальные нужды существенно более высокую долю ВВП - от 25 до 35%. Однако в США и Великобритании социальные расходы государства составляли по отношению к ВВП 16,9 и 15,2%, соответственно, и были заметно ниже, чем в Канаде.

Быстрому расширению социальных функций государства в Канаде в первые три послевоенные десятилетия способствовали экономические и политические факторы.

В этот период экономика росла в среднем высокими темпами, а состояние государственных финансов оставалось вполне стабильным. В целом за период 1965 - 1974 гг. кумулятивный профицит федерального бюджета - т.е. превышение его доходов над расходами - составил примерно 2,75 млрд. кан. долл.¹¹ Бюджеты провинциальных правительств в этот период были тоже, как правило, сбалансированными.

Кроме того, власти в центре и в провинциях имели возможность получать под низкий процент большие суммы заёмных средств. В составе населения была очень высока доля работающих граждан, родившихся в годы послевоенного беби-бума, тогда как доля пенсионеров находилась на самом низком уровне. В этих условиях суммы накопленных пенсионных взносов значительно превосходили текущие выплаты, поэтому общегосударственный и Квебекский фонды трудовых пенсий, а также пенсионные фонды государственных служащих в провинциях могли служить для властей федерального и провинциального уровней источником дешёвых займов¹².

Важную роль в ускоренном развитии социальных функций государства в послевоенный период сыграли и факторы политического порядка. С 1963 по 1984 г. у власти на федеральном уровне находилась Либеральная партия, в рядах которой было много сторонников активной экономической и социальной роли государства. Причём в отмеченный период неоднократно формировались правительства меньшинства, положение которых зависело от Новой демократической партии (НДП) - единственной в Северной Америке массовой партии социал-демократического типа, опирающейся в своей деятельности на поддержку профсоюзов. На федеральных выборах 1970 - 1980-х годов НДП получала примерно 15 - 20% голосов избирателей и довольно существенно влияла на формирование социально-экономических установок правящей Либеральной партии. В 1960 - 1980-е годы НДП временами непосредственно находилась у власти в таких провинциях, как Британская Колумбия, Саскачеван, Манитоба, Онтарио. В Квебеке "социальная ориентированность" провинциальной Либеральной партии всегда была намного сильнее, чем у Либеральной партии федерального уровня. В 1976 - 1985 гг. у власти в провинции находилась Квебекская партия, приверженная идеям активной роли государства в экономической и, в особенности, в социальной сфере¹³.

Профсоюзы в Канаде традиционно занимали и продолжают занимать гораздо более сильные позиции, чем в соседних Соединённых Штатах. До начала

¹¹ Courchene T. Social Canada in the Millennium. Reform Imperative and Restructuring Principles. C. D. Howe Institute, Toronto, 1994, p. 12.

¹² Banting K. Op. cit, p. 27.

¹³ Party Politics in Canada. Eighth Edition. Ed. by H. Thorburn and A. Whitehorn. Toronto, 2001, p. 41.

стр. 26

1990-х годов канадские профсоюзы объединяли около 40% всех работников несельскохозяйственных отраслей экономики, тогда как в США аналогичный показатель был ниже 20%. (В начале XXI века эти показатели составляли порядка 37% в Канаде и только 12% в США)¹⁴. Весьма важно то, что канадские и американские профсоюзы значительно отличаются по своей идеологической ориентации и подходам к практической деятельности. Характеризуя эти отличия, канадские исследователи отмечают, что американское рабочее движение, опираясь на идеологию "экономического юнионизма", отстаивает главным образом материальные интересы работников, используя механизмы коллективных договоров. Такая деятельность очень важна и для канадских профсоюзов, но наряду с этим большое место в их работе занимает борьба за более широкие социальные права трудящихся. На основе социал-демократической идеологии крупнейшие канадские профсоюзные объединения вырабатывают собственные альтернативные предложения по социальной политике. В этих вопросах профсоюзы активно взаимодействуют с НДП и создают коалиции с другими общественными организациями для оценки действий властей в сфере социально-экономической политики и продвижения новых социальных инициатив¹⁵.

Все эти факторы в течение нескольких послевоенных десятилетий способствовали интенсивному развитию социальных функций государства как на общенациональном уровне, так и в отдельных провинциях.