Тема 5. Прохождение государственной службы за рубежом

5.1. Поступление на государственную службу.

 

Принцип равных возможностей и подхода в отношении найма и работы записан в Конвенции Международной Организации Труда (МОТ) 1958 г. о дискриминации (раздел «Найм и занятость») и в рекомендациях. Он направлен против всяких особых отношений, отказа в найме или льгот на основе расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, национального или социального положения. Объединенный комитет МОТ по государственной службе придает особое значение применению этого принципа во всех вопросах, касающихся найма, обучения и служебного роста на государственной службе. Комитет заявил, что государство есть «крупнейший работодатель почти во всех странах, и государственная служба должна быть образцом правильной работы с персоналом».

Многие зарубежные страны подтвердили этот принцип, как в своих конституциях, так и в конкретных законах или постановлениях. Так, в Великобритании все пригодные для службы люди пользуются равными возможностями набора, найма, профессиональной подготовки и продвижения на гражданской службе на основе их способностей, квалификации и пригодности для работы. Явная и скрытая дискриминация запрещается. То же относится и к найму инвалидов. Государственные служащие, которые считают, что подвергаются дискриминации, имеют право воспользоваться процедурой подачи жалобы, согласно соответствующему закону, и могут непосредственно обратиться в административный суд, профессиональную комиссию по мерам защиты от незаконной дискриминации.

Отбор и пополнение штатов на госслужбе обычно определяются характером и уровнем той работы, которую предстоит исполнять; требуемыми способностями, квалификацией и опытом работы, потенциалом, продемонстрированным кандидатом, и необходимостью примерить между собой принцип отбора по деловым качествам и принципом равного подхода. Процедура найма может включать:

- основанный на заранее обусловленных критериях окончательный список допущенных к конкурсу;

- письменный экзамен;

- конкурсное собеседование, психологический тест;

- рассмотрение дипломов или иных документов и т. д.

Найм, кадровый отбор и должностное повышение в ФРГ, должны опираться на аттестацию, а не на волевые решения, когда во внимание принимаются пол кандидата, его происхождение, религиозные или политические взгляды, связи, членство в профсоюзе. Принцип равного подхода и отсутствия дискриминации в отношении служащих и рабочих государственных учреждений и предприятий заложены, в частности, в разделе 67 Федерального закона 1974 г. «О представительстве сотрудников». Однако Федеральный Закон о государственной службе содержит ограничения найма служащих на государственную службу: согласно разделу 7 этого закона не могут быть назначены на официальную должность лица, в отношении которых власти не убеждены, что они всегда поддерживали свободный демократический строй, определенный Конституцией. В результате имеются случаи вытеснения с госслужбы активистов какой-либо политической партии. Не всегда соблюдается принцип одинакового подхода (в частности, в вопросах профессиональной подготовки работников федеральной почтовой связи).

В Конституции ФРГ предусматривается, что способности, квалификация и исполнение служебных обязанностей - это естественные критерии, принимаемые во внимание при отборе кандидатов на государственную службу. 

В некоторых странах постоянная занятость гарантируется законом о государственной службе или трудовым законодательством, а в некоторых даже Конституцией.

В ФРГ госслужащие принимаются на работу, как правило, пожизненно. Те служащие, которые не попадают под статус госслужбы, основательно защищены от увольнения. Во Франции в Законе № 83-634 от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях государственных служащих перечисляются основания для прекращения работы: выход на пенсию, лишение французского гражданства и увольнение на основании профессиональной некомпетентности.

Испытательные сроки для вновь принятых на госслужбу устанавливаются почти во всех странах. Их продолжительность обычно колеблется в пределах одного-двух лет. Цель испытательного срока определяется многими правительствами как возможность оценить одаренность и исполнительность данного человека и определить, соответствует ли он данной работе. В некоторых случаях испытательный срок используется и для того, чтобы новые сотрудники смогли пройти предписанные законом вступительные экзамены или для того, чтобы оценить их умственные способности и идеологическую ориентацию, их готовность к госслужбе.

Виды назначений на службу можно рассмотреть на примере США и Канады. В основу организации федеральной государственной службы США положено деление служащих на две категории – конкурсную и патронажную. К первой категории относятся государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг». Ко второй категории относятся те государственные служащие, которые назначаются на должность единолично президентом, либо по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.п.). Кроме того, к числу патронажных относятся доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных исполнительных органов (советники, секретари министров и др.).

Существует внешний и внутренний набор кадров на государственную службу. В некоторых странах за внешний набор отвечает специальный орган, например, в Канаде – это Комиссия государственной службы. Члены Комиссии периодически встречаются с представителями каждого министерства и ведомства, чтобы выявить их потребности в кадрах. После этого Комиссия государственной службы разрабатывает стратегию укомплектования штатов, включающую представление федерального правительства как лучшего работодателя. При наборе кандидаты проходят через экзаменационный процесс Комиссии государственной службы. Те, кто набирает проходное число баллов, имеют право на направление в ведомства и назначение на должность.

Ведомство (служба) управления персоналом в США (ОРМ) только содействует ведомствам в их усилиях по укомплектованию штатов, но не осуществляет прямого набора кадров.

Набор кадров в государственной гражданской службе США более децентрализован, основную долю ответственности в этой области несут министерства и ведомства.

Государственная служба Канады осуществляет набор граждан всех стран для всех видов должностей, хотя гражданам Канады отдается предпочтение. Правда к концу 80-х годов набор иностранных граждан на госслужбу ограничился и, по существу, был почти полностью прекращен, но применение труда иностранных наемных граждан время от времени случается.

В США иностранных граждан отстраняют от участия в конкурсных экзаменах на должность исполнительным предписанием с 1954 года, по которому иностранные граждане не могут сдавать экзамены и получать назначения на конкурсные должности. На сегодняшний день рассматривается возможность изменить данный подход и извлекать пользу из набора, более похожего на канадский.

Цели найма в госслужбе Канады похожи на цели найма в США и обе страны имеют сравнимые утвержденные действующие программы для своих федеральных государственных служб. Так, в Канаде существует понятие «служебная справедливость». Формальной задачей программы «Служебная справедливость» является ликвидация, в конечном счете, потребности в специальных программах достижения полной справедливости. В канадском случае оценка участников - членов определенных групп населения (их справедливого найма) определяется для каждого министерства и ведомства.

В США существуют два относящихся к этой проблеме термина для характеристики «служебной справедливости» - «равные служебные возможности» и «положительная деятельность». Каждый из них относится к обеспечению «служебной справедливости» для всех слоев американского общества. Равные служебные возможности часто рассматриваются как действия, которые служащий не будет выполнять для того, чтобы исключить определенные части населения из процесса справедливого рассмотрения при назначении на должность.

Набор из внутренних источников. В результате предпочтения найма на государственную службу «внутренних» кандидатов канадские руководители обычно начинают подыскивать кандидатов для укомплектования штатов в пределах госслужбы. Руководители США, как правило, свободны в решении подыскивать «внутренних» или «внешних» кандидатов (или обоих источников на основе конкурса) для укомплектования штатов, хотя многие предпочитают начинать деятельность по набору кадров с поисков «внутренних» кандидатов.

При осуществлении мероприятий, связанных с деятельностью по принятию на службу из «внутренних» источников, канадские и американские руководители стоят на одинаковых позициях при характеристике и классификации должностей. Исключение составляют следующие моменты:

1) в Канаде 96% министерств и ведомств были предоставлены полномочия формировать штат служащих, в то время как в США эти полномочия имеют 100% министерств и ведомств;

2) в Канаде должности классифицируются службой управления персоналом; в США – службой управления персоналом или руководителем, в зависимости от того, кому представлены эти полномочия;

3) канадский руководитель устанавливает все квалификационные требования к должности (кроме основных требований, которые определяются Комиссией государственной службы); американский руководитель устанавливает специальные квалификационные требования к должности (такие как способность владеть двумя языками), но имеет меньше полномочий в этой области, чем его коллега в Канаде, потому, что стандарты квалификационных требований ОРМ, которым должны следовать, являются более предписывающими, чем в Канаде;

4) в обеих странах руководители должны начинать с обсуждения «приоритета» кандидатов общего фонда. Это является установленным требованием для канадских руководителей, общий фонд является общенациональным.

Канадские и американские руководители осуществляют одинаковые мероприятия при решении о выборе типа конкурса; в определении методов привлечения кандидатов исследовании списков, привлечение кандидатов через объявления о вакантных должностях и т.д.

Комиссия государственной службы Канады для проведения оценки обычно разрешает контакт экзаменующих (лицом к лицу) с кандидатами, представляя им возможность продемонстрировать свою квалификацию, касающуюся должности, личные и другие качества. Госслужба США придавая особое значение просмотру документов, не обеспечивает для большинства кандидатов контакта с комиссией.

Процесс по набору «внешних» кандидатов в канадской госслужбе идентичен процессу «внутренних» назначений, за исключением ряда привилегий, которые предоставляются ветеранам и гражданам Канады. Комиссия госслужбы Канады выполняет центральную роль экзаменатора, которая, по существу, является гарантом того, что кандидаты удовлетворяют минимуму квалификационных требований для должности. Канадские руководители осуществляют контроль над всеми фазами отбора и процесса назначений на реальные должности, требуя отбора в первую очередь кандидатов, занесенных в списки лиц, имеющих право на назначение.

Если среди кандидатов, успешно сдавших экзамены, нет среди кандидатов-граждан Канады, квалифицированный кандидат-иностранец может быть назначен на должность.

Внеконкурсные перемещения. Как в Канаде, так и в США в определенных обстоятельствах определяются внеконкурсные процессы формирования штатов служащих. Достоинством этих процессов является то, что некоторые кандидаты могут приобрести особый, относящийся к конкурсу опыт. Он может быть использован в последующих конкурсных процессах. Обе страны осуществляют контроль этого процесса, чтобы уменьшить негативный эффект от такого способа формирования штатов; в США эти процессы идут быстрее, чем в Канаде.

В США и Канаде существует пять ситуаций при наборе кадров, где руководители могут назначить людей вне конкурса, а именно: переквалификация, восстановление, переназначение временных служащих (в основном увеличивают сроки назначения), перемещение (с должности особой категории на различные должности в той или подобной категории) и реклама в определенных областях подготовки, включая формальную подготовку и предварительно разработанный план продвижения служащих.

 

5.2. Критерии продвижения по службе.

 

Во многих странах деловые качества остаются главным критерием для повышения на госслужбе, хотя и не единственным. В большинстве стран существуют системы оценки интенсивности и качества труда каждого человека, и повышение по службе прямо зависит от них. Общие критерии продвижения по службе:

- квалификация госслужащего;

- опыт работы в государственных органах; деловые качества;

- образование.

Например, в Австралии закон 1984 года о реформе государственной службы дает прочную правовую основу для применения принципов деловых качеств и равных служебных возможностей. Закон предусматривает продвижение по службе только на основе производительности с учетом следующих критериев:

- способностей, квалификации, опыта и личных качеств;

- потенциала для дальнейшего роста на данной должности и обладания способностями для исполнения служебных обязанностей других должностных лиц в данном департаменте.

Служащим оказывается особая помощь для преодоления последствий дискриминации, испытанной в прошлом, чтобы они могли успешно пройти аттестацию. Правительство заявляет, что хотя «гарантированные меры» такого рода порой неправильно толкуются, сам принцип отбора по деловым качествам они не подрывают, а только укрепляют.

Повышение по канадскойфедеральной государственной службе основано на аттестации и может быть осуществлено в результате конкурса или пересмотра основной ставки. В последнем случае служащий, чья должность становиться более высокооплачиваемой, тем самым повышается без рассмотрения альтернативных кандидатур. Главный критерий повышения - это классификация госслужащего, стаж работы учитывается только как дополнительный фактор. Канадский профсоюз госслужащих указывает на то, что для его членов возможности продвижения и повышения основаны на совокупности факторов, включающих стаж, способности, образования и квалификацию. Сравнительная возможность этих факторов может меняться, но профсоюз выделяет стаж и умение справляться с работой. Согласно ему, стаж обычно более важен при повышении по службе работников физического труда, чем при повышении административно-технических работников.

В ряде стран (Франции, ФРГ) для продвижения требуется предварительно пробыть определенное время в предыдущем звании, ранге или ступени; в результате анализа данных и положительной оценки пригодности данного кандидата этот срок иногда может быть сокращен.

Основной критерий продвижения по службе в США - вид и качество имеющегося опыта работы. Длительность работы не играет, как правило, решающей роли, поскольку стаж сам по себе не гарантирует более высокого качества, более ответственной работы. В каждой сфере, в каждом учреждении госслужбы имеется свой план продвижения по службе. В случае, если на определенную должность недостаточно кандидатов из своего учреждения, объявляется открытый конкурс.

Критерии для продвижения по службе те же, что и для принятия на госслужбу, однако ведомствам рекомендуется отказываться от письменных и устных тестов. Квалификационные стандарты для продвижения определяют минимум требований для успешного выполнения соответствующей работы. Все кандидаты, отвечающие этим стандартам, а также другим требованиям, необходимым по закону (например, принадлежность к определенной категории), могут претендовать на должность. Из них отбирают обычно 3-5 человек, обладающих наиболее высокой квалификацией, чьи кандидатуры передаются на рассмотрение специального чиновника, который и выносит решение, не допуская фаворитизма и дискриминации.

Профсоюзы обычно заявляют, что повышение опирается на систему оценочных баллов, при которой огромное значение имеют результаты экзаменов на повышение. Согласно многим методикам, “баллы” даются также за стаж, опыт и службу в армии.

Существует и внеконкурсное занятие должностей, это происходит в тех случаях, когда дальнейшее продвижение в случае успешного выполнения своих обязанностей предусматривалось уже при приеме на предыдущую должность (для стажеров и т. д.).

Переход из одной категории в другую может быть не связан с переходом на другую должность, если должностные функции служащего изменились, стали более сложными и широкими.

Вне конкурса, как правило, замещаются должности, носящие временный характер (на срок до 120 дней). Исключения могут быть сделаны и для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.

Существуют и другие виды продвижения по службе: откомандирование; перевод (в том числе и в случае передачи каких-либо функций от одного ведомства к другому); восстановление на работе (как правило, не позднее чем через 3 года); переназначение (в рамках того же ведомства на тот же уровень должности); прием на работу пенсионеров; переход из одной системы госслужбы в другую.

Во Францииесть два типа движения кадров: на географическом пространстве и между секторами. В первом проявляются значительные структурные различия между северными регионами, где мест больше,чем кандидатов, и южными, где положение обратное. Правительство старается решить эту проблему с помощью нецентрализованных экзаменов при укомплектовании штатов.

В Канаде действует несколько программ, в том числе и для потенциальных руководящих кадров, где главный элемент - мобильность. Одна из них, касающаяся назначений, направлена на улучшение рабочих возможностей и взаимопонимания при выработке политики в ходе переговоров между профсоюзами и федеральным правительством.

В ФРГ нет официальной системы движения между федеральными и окружными администрациями, но в положении о службе в государственных органах включены пункты, предназначенные содействовать движению кадров.

В Великобританииуже несколько лет действует соглашение между госслужбой и негосударственными организациями об обмене кадрами. В 1977 году начал численно расти обмен временно откомандированными между госслужбой и промышленными и коммерческими организациями. В 1986 году около трехсот госслужащих были откомандированы в организации частного сектора и около двухсот человек из торгово-коммерческих округов были откомандированы в правительственные учреждения.

Карьерное продвижениепо своим характерным чертам напоминает армейскую службу. Так, во всех странах в рамках государственной службы создана сложная иерархическая система. Например, в США должности государственных служащих делятся на 18 категорий. Первые 8 отведены техническим исполнителям; с 9 по 15 – среднему руководящему составу и вспомогательно-техническому высшей квалификации; с 16 по 18 – высшему руководящему составу. В ряде департаментов, например в Государственном департаменте, установлена собственная классификация должностей.

Традиционно успешной в Америке считается вертикальная карьера (когда служащего повышают в должности снизу вверх). При этом ставка делается на яркую личность, способную изменить организацию в лучшую сторону.

Обязательным условием занятия очередной административной должности являются сдача соответствующих экзаменов, прохождение конкурса и ежегодных аттестаций. При аттестации учитывается повышение профессионального уровня и компетентности, организаторские способности и моральные качества претендента.

Существует определенный набор организаторских качеств, которым должен соответствовать служащий, претендующий на соответствующие разряды:

- целеустремленность - умение поставить четкую и ясную цель и стремиться к ее достижению;

- гибкость - способность реально оценивать обстоятельства, адаптироваться к ним;

- работоспособность - способность длительно выполнять работу с высокой эффективностью;

- дисциплинированность - подчинение установленному порядку, умение налаживать и поддерживать дисциплину в коллективе.

При аттестации государственных служащих учитываются нравственные качества претендента. Законом о реформе гражданской службы 1978 г. в США предусмотрен этический кодекс государственных служащих, в соответствии с которым чиновник обязан:

- защищать Конституцию страны, ее законы и решения
правительственных органов; никогда не участвовать в их нарушении и не уклоняться от их исполнения;

- выдавать полноценную дневную работу за полновесную дневную оплату;

- никогда не дискриминировать одних путем предоставления другим особых льгот или привилегий за вознаграждение или без него;

- никогда не принимать для себя или членов своей семьи

никаких благ, не пользоваться преимуществами при обстоятельствах, которые могут быть созданы определенными людьми для оказания влияния на исполнение виновником государственных обязанностей;

- не давать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями по службе, поскольку государственный служащий не имеет права на личное высказывание, которое могло бы быть связано с выполнением общественного долга;

- никогда не использовать информацию, полученнуюконфиденциально во время выполнения служебных обязанностей, как средство извлечения личной выгоды.

В соответствии с уровнем профессиональной подготовки, организаторских и нравственных качеств, служащим присваивается очередной квалификационный разряд.

В Японии карьера служащего чаще носит горизонтальный характер (когда, например, работник управления среднего звена через каждые 4-5 лет перемещается в другие отделы, занимая равные прежнему статусу должности). Карьера японского чиновника начинается, например, со стажировки в определенном министерстве. Первые четыре года он «вращается по кругу», поработав за это время во всех главных и ведущих управлениях министерства. За эти годы он изучает на практике все ведущие должности в министерстве. Такая практика позволяет улучшить систему горизонтальных связей между отделами и службами, готовить чиновников, ориентирующихся в различных сферах деятельности, улучшать моральный климат в коллективе.

В Германии вопросы карьеры, роста социальной значимости государственных служащих также связаны с решением задач непрерывного профессионального развития. Здесь не реже чем раз в пять лет проводится аттестация работников государственной службы. По шестибалльнойшкале аттестуемые оцениваются по следующим признакам:

- сообразительность (способность быстро и дифференцированно воспринимать суть дела);

- мыслительные способности (умение анализироватьпроблемы и делать выводы);

- специальные знания (их широта и глубина);

- готовность к труду (в том числе к выполнению задач,не входящих в его компетентность);

- адаптивность (способность приспосабливаться к новой ситуации или новому способу решения задачи);

- организационные способности (умение рационально планировать и организовывать);

- личная инициатива (готовность и способность выявить проблемы и найти пути их решения по собственнойинициативе);

- способность принимать решения и реализовывать их(в том числе, готовность отстаивать свои планы, несмотря на внешнее сопротивление);

- умение вести переговоры (включая способность прислушиваться к мнению партнера и убедительно аргументировать свои мысли);

- качество труда;

- способность к выражению своих мыслей письменно иустно (в том числе и перед большой аудиторией);

- способность выдерживать большие нагрузки и адекватное поведение в стрессовых ситуациях;

- способность руководить (включая постановку целей,мотивацию, организацию и контроль);

- стиль служебного общения (с начальниками и подчиненными, коллегами);

- стиль общения с другими гражданами (отзывчивость,коммуникативность).

Продолжительность нахождения на одной должности в зависимости от степени ее сложности в Германии составляет от 2 до 5 лет.

Английская система продвижения по службе отличается определенной жесткостью. Возможности для перемещения из министерства в министерство и из должностной группы в иную группу ограничены. Английская гражданская служба официально рассматривается как пожизненная, основанная на принципе «карьеры». Государство, набирая постоянных кадровых чиновников, требует от них пожизненной занятости, преданности, лояльности и исходит из «принципа верности»: гражданский служащий верный слуга государства. Одно из важнейших условий постоянной государственной службы – гарантия занятости. Формально существуют положения об увольнении и преждевременной отставке чиновников, фактически же случаи увольнения и отставки крайне редки. Гражданская служба практически пожизненна; служащий пользуется льготами во время прохождения службы и материальным обеспечением после ее отставки. 

Таким образом, опыт карьерного продвижения в системе государственной службы в большинстве стран показывает, что главным критерием при этом является профессиональная квалификация, результаты ее практической реализации. Стаж работы и нравственные качества учитываются как дополнительные факторы. В основном продвижение по службе обусловливается учетом совокупности факторов, включающих образование, квалификацию, способности, стаж работы чиновника. Причем в ряде стран для продвижения по службе требуется проработать определенное время в предыдущем звании или ранге. На государственной службе практически отсутствует "движение вниз", то есть понижение в должности из-за недостаточно успешной работы.

Эффективность управления персоналом во многом зависит от уровня профессиональной компетентности работников кадровых служб. Поэтому управление персоналом возведено в ранг первостепенных направлений работы государственных служб. Эта деятельность хорошо финансируется. Зарубежный опыт показывает, что руководитель службы управления персоналом предприятия наделен широкими полномочиями.

При всем многообразии существующих подходов к этой проблеме в различных странах основными и наиболее общими тенденциями являются: формализация методов и процедур отбора кадров, разработка научных критериев их оценки, научный подход к анализу потребностей управленческого персонала, выдвижение молодых и перспективных работников, повышение обоснованности кадровых решений и их широкая гласность, системная увязка хозяйственных и государственных решений с основными элементами кадровой политики.

Служба управления персоналом в США, например, состоит из трех уровней:

1) кадровых служб в министерствах и ведомствах, осуществляющих практическую работ в соответствующих ведомствах;

2) межведомственных органов, определяющих эту политику во исполнение действующего законодательства, контролирующих ее реализацию и осуществляющих практическую помощь министерствам и ведомствам;    

3) высших законодательных инстанций и их контролирующих органов, отслеживающих и систематически оценивающих эффективность государственной службы, осуществляющих совершенствование законодательной базы и постоянный контроль как деятельности министерств и ведомств, так и межведомственных органов по работе с кадрами.

Помимо этого действует обычный механизм контроля деятельности государственных учреждений, в частности через процедуру разработки бюджета и контроля за его исполнением. В США существует норма: на 1 000 работников иметь 10 кадровиков, в том числе 6 из них - с высшим специальным образованием.

В настоящее время в развитии кадрового менеджмента за рубежом просматриваются три наиболее важные тенденции.

Первая из них связана с ужесточением требований к государственным служащим, предъявляемых к их профессиональной подготовке и соблюдению ими этических норм. В профессиональной подготовке особое внимание уделяется повышению компьютерной грамотности, что вызвано не только широким применением компьютерной техники в управлении, но и усилением внедрения достижений научно-технического прогресса в организацию работы в целом.

Вторая тенденция - усиление внимания к организационной структуре, а также к различным формам демократизации, участию рядовых служащих в выполнении управленческих функций. Демократизация управления, участие в управлении - это реальность, свидетельствующая о том, что за демократическими формами управления - будущее.

Третья тенденция - усиление международного характера кадрового менеджмента. В связи с этим возникает очень много новых вопросов. Важнейшие из них - что есть общего и особенного в управлении персоналом, какие закономерности, формы, методы управления являются универсальными, какие действуют в конкретных условиях разных стран, в чем состоят особенности национального стиля в управлении персоналом и другие.

Таким образом, можно сделать вывод, что в последнее время в теории и практике зарубежного кадрового менеджмента произошли существенные изменения, которые необходимо внимательно изучать и при необходимости внедрять в России, учитывая особенности современной политической конъюнктуры и национальную специфику.

5.3. Денежное содержание государственного служащего

 

В системе гарантий для государственных служащих важное значение имеет денежное содержание. Под денежным содержанием государственного служащего имеется в виду должностной оклад, надбавки к нему, а также различные премии по результатам служебной деятельности.

Представляет интерес шкала заработных плат в США, включенная в свод законов США и представляющая собой таблицу, где по вертикали определены ступени государственного служащего, а по горизонтали стаж его службы, поэтому уровень заработной платы возрастает по диагонали.

ВСША основным видом стимулирования государственных служащих являются денежные выплаты. Как правило, они состоят из двух частей: заработной платы, выплачиваемой за выполненную работу, и дополнительных льгот. Кроме того, существует целая система моральных стимулов.

Минимальная заработная плата устанавливается с учетом среднего уровня оплаты труда в частном секторе. Разрыв в уровне оплаты служащих высших и низших варьируется в пределах 1:7- 1:12 в разных странах.

Продолжительный стаж работы поощряется увеличением длительности оплачиваемого отпуска (дополнительная неделя за 7-10 лет службы). Дополнительные дни отпуска или премиальные выплачиваются также за сверхурочную работу. Используются и другие подходы к мотивации государственных служащих: это может быть гибкий график рабочего времени, дающий работнику право распоряжаться частью своего рабочего времени, но не в ущерб делу; торжественное вручение премий, ценных подарков отличившимся и т.д.

Учитывая разное восприятие ценности дополнительных льгот разными служащими, используется «система вознаграждения по принципу кафетерия», когда чиновник в установленных пределах сам выбирает тот пакет льгот, который представляет для него наибольший интерес. Таким образом, создаются побудительные стимулы для человека к работе в интересах работодателя.

В ходе реформ государственной службы в сфере оплаты труда в западных странах постепенно складывается тенденция к определению заработной платы посредством определения результата труда и повышения уровня компетентности госслужащего. Поэтому возникла задача разработки соответствующих нормативных документов, определяющих критерии и процедуру оценки, а также размеры вознаграждения за эффективность служебной деятельности.

Однако внедрение новой системы оплаты труда оказалось возможным при соблюдении ряда условий:

1) Тщательный выбор участков государственного органа, где планируется введение новой системы.

2) Поэтапное наращивание фонда премирования, благодаря которому можно постепенно увеличивать дифференциацию в размере вознаграждения.

3) Наращивание премиального фонда путем дополнительного финансирования.

4) Широкая разъяснительная работа и обучение как персонала, так и руководителей.

5) Соответствие с проводимой кадровой политикой и направленность на решение стратегических и тактических задач, стоящих перед ведомством и структурными подразделениями.

6) Правильное соотношение между необходимостью улучшения показателей и сохранением традиционных ценностей, характерных для госслужбы.

Ключевой проблемой при построении системы вознаграждения за результаты деятельности является способ определения целей и уровня, на котором они устанавливаются. Министерства и ведомства стран Европы используют самые различные подходы к формулированию целей, на достижение которых направлены системы вознаграждения госслужащих. Например, развернутые цели сформулированы в Главном управлении гражданской службы Великобритании. К ним отнесены:

● дифференциация вознаграждений исходя из относительного вклада, в частности для поощрения высокого уровня квалификации и исполнения обязанностей;

● значительный размер вознаграждений лучших работников;

● вознаграждение и стимулирование непрерывного повышения квалификации;

● конкуренция на рынке, но целевое планирование средств;

● своевременное увеличение зарплаты на основании увязанных с рынком целевых ориентиров;

● оказание поддержки в усилении открытости государственной службы при повышении взаимодействия с частным и государственным секторами;

● нацеленность процесса развития на управление эффективностью служебной деятельности;

● оказание поддержки в развитии более диверсифицированной рабочей силы;

● повышение прозрачности и степени понимания системы.

Зарубежный опыт показывает, что при построении системы стимулирования государственных служащих за результаты труда используются модели, применяемые в частном секторе. В итоге руководство ведомствами и их подразделениями становится таким же, как руководство частными компаниями, владеющее искусством менеджмента.

При выборе показателей премирования важное внимание уделяется не только результатам деятельности, но и поведению при исполнении должностных обязанностей, например, инициативности, готовности к принятию решений, коммуникабельности, организаторским способностям, а также умению руководить командой.

Степень эффективности служебной деятельности может считаться особой, если служащий (руководитель) приложил особые усилия, выходящие за рамки обычных (работа, ориентированная на экономию затрат, потребителя); принял на себя дополнительные обязанности, помимо обычных, или принимал участие в специальных проектах; хорошо справлялся со своими обязанностями, несмотря на неукомплектованность персоналом; в течение достаточно длительного срока исполнял чьи-то обязанности.

Как правило, оплата по результатам предусматривает стимулирование за улучшение личных показателей служащих. Однако некоторые страны (Великобритания, Дания, Финляндия) используют системы стимулирования госслужащих за коллективные результаты труда. Например, в Национальном совете Дании по вопросам производственного травматизма размер вознаграждения на 60% определяется эффективностью работы отдельного коллектива, на 20% - результатом деятельности смежных коллективов и на 20% - эффективностью работы всего учреждения.

В системе вознаграждений за результаты служебной деятельности важно определить количественное значение по каждому из оцениваемых показателей. В Бюро статистики Финляндии оценка результатов эффективности служебной деятельности проводится по семибалльной шкале. 1. Плохо. 2. Удовлетворительно. 3. Весьма удовлетворительно. 4. Хорошо. 5. Очень хорошо. 6. Отлично. 7. Безупречно.

Введение систем вознаграждения предполагает наличие премиального фонда. В связи с этим возникает вопрос о его размере, о проценте выплачиваемых премий госслужащим за результаты служебной деятельности. Если оплата по эффективности труда будет слишком низкой, то она не сыграет той стимулирующей роли, на которую рассчитана система вознаграждений. При слишком высокой части оплаты труда за результаты деятельности в общем размере вознаграждения подрывается значение базовой заработанной платы (оклада) за сложность выполняемой работы.

Размеры премий в разных странах различны. Так, в Ирландии диапазон премирования составляет от 0 до 20% в рамках 10% от общего предела затрат по платежной ведомости. При этом вознаграждение в размере от 15 до 20 % выплачивается только в исключительных случаях, когда степень эффективности труда превосходит все обоснованные ожидания и способствует достижению главной цели управления. Размер премии может быть более 10%, но менее 15% в тех случаях, когда служащий перевыполняет плановые нормы. Служащему выплачивается премия в размере от 5 до 10%, если расширенные плановые нормы выполнены им полностью или с небольшим превышением. Если требуемый уровень эффективности не был достигнут, дополнительные выплаты не производятся.

В Греции для сотрудников, не занимающих руководящие должности премия может составлять до 50% регулярно выплачиваемого оклада, для руководящих работников она может составлять до 80% оклада. Для научных работников на руководящих должностях дополнительная выплата достигает 90% оклада.

Наконец, в Германии в соответствии с постановлением правительства общее количество премий и надбавок по эффективности труда, назначаемых нанимателем в течение календарного года, не должно превышать 15% от общего оклада гражданских и военнослужащих. При этом выплата надбавок ограничена во времени и в случае низкого уровня эффективности отменяется. Кроме того, премии и надбавки по эффективности не учитываются при определении размера пенсии служащих. Введены и ограничения на размеры премий и надбавок. Так, размер премии по эффективности труда не должен превышать основного оклада, а размер надбавки – 7% оклада.

 

5.4. Обучение государственных служащих

 

Обучение работниковимеет огромное значение для нормального функционирования и развития власти. Государство только тогда может стабильно, компетентно и профессионально выполнять свои функции, когда сформирует стабильный, компетентный и профессиональный корпус государственных служащих. Главное для них - высокий профессионализм

Учеба немецких чиновников, например, начинается еще до поступления на государственную службу. Согласно федеральному закону о чиновниках, претендент на занятие вакантной должности должен пройти предварительную специальную подготовку. Ее форма и продолжительность устанавливаются сообразно служебной иерархии. Для службы на низшем уровне, имеющей вспомогательно-технический характер, необходимо иметь за плечами успешно оконченную народную школу и подготовительную службу. Для службы среднего уровня нужно иметь документ об окончании той же народной школы, но помимо этого надо пройти служебную подготовку в течение одного года, а также сдать специальный экзамен на право занимать должность. К службе в звеньях повышенного уровня допускаются лица,окончившие среднюю школу, имеющие специальную трехлетнюю подготовку и сдавшие экзамен, подтверждающий степень овладения претендентом определенными должностными функциями. И, наконец, на высший уровень (по численности это около 3% всего чиновничьего корпуса) допускаются специалисты с высшим образованием, сдавшие первый государственный экзамен, а затем после двухлетней подготовительной службы - второй государственный экзамен.

Достаточно насыщенный, напряженный учебный курс, строгий экзамен еще до замещения должности (а при сроке в 1-3 года это равносильно получению еще одного образования) отнюдь не гарантируют чиновнику беззаботного бытия в процессе службы. Объем информации, необходимый чиновнику для выполнения его обязанностей, постоянно расширяется, так как эта информация быстро устаревает и ее надо обновлять. Специалисты считают, что знания, полученные в школе или вузе, достаточны лишь для первых 3-5 лет работы, после чего требуется повышение квалификации. Чтобы удержаться на уровне предъявляемых требований, следует постоянно пополнять свои знания, совершенствовать навыки. В противном случае можно не пройти очередную аттестацию и потерять место, которое занимаешь.

Подготовка государственных служащих за рубежом во многомобеспечивается высшей школой: университетами, институтами,колледжами. Так, во Франции базовую профессиональную подготовку государственных служащих осуществляет около 70 институтов,в том числе:

1) Французская национальная школа государственного управления, осуществляющая подготовку государственных служащих, которым предстоит занять самые крупные посты верхнего этажа государственного аппарата;

2) юридические факультеты университетов;

3) политологические институты, осуществляющие подготовку государственных служащих категории "А";

4) Политехническая школа (институт) и инженерные технические институты, находящиеся в ведении этой школы, которые готовят высший состав инженерного корпуса, руководителей среднего звена и местных органов власти;

5) пять региональных институтов государственного управления (ИРА), которые готовят личный состав, кадры остальных корпусов администрации категории А;

6) специализированные ведомственные административные институты.

Верхним звеном в системе подготовки кадров руководителей высшего звена является национальная школа государственного управления. Набор в школу осуществляется по двум конкурсам. В первом участвуют руководящие работники среднего звена управления со стажем работы не менее 5 лет, для которых время учебы засчитывается в общий стаж работы. Во втором могут участвовать особо отличившиеся выпускники вузов, не имеющие стажа работы в государственных учреждениях. Их прием ограничен, как правило, зачисления удостаиваются выходцы из семей высшей политической и административной элиты.

Интересен опыт Франции в вопросе подготовки специалистов категории "А" специализированными институтами. Правительственная администрация самостоятельно обеспечивает подготовку своих высших служащих в высших учебных заведениях. После отбора по интеллектуальным критериям с помощью конкурсных испытаний она готовит их непосредственно к будущим функциям.  До середины ХХ века во Франции, как и ныне в других странах, большую часть высших функционеров готовили университеты и особенно юридические факультеты. Хотя высшие кадры с техническим образованием администрация издавна готовила сама, кадровое пополнение обеспечивали также и ведущие институты и научные институты, подчиненные министерствам. Но недостатки в работе министерств вынудили администрацию создать собственные институты для подготовки своих кадров высшей категории.

Институты государственного управления («школы администраторов») производят набор путем двойного конкурса - внутреннего и внешнего. В некоторых институтах студенты могут при поступлении и не иметь полного лиценциата (ученой степени во Франции), но должны завершить его в процессе учебы под угрозой остаться без назначения на госслужбу.

В то время как университеты и традиционные институты являются настоящими вузами с непререкаемым авторитетом и корпусом ведущих преподавателей, «школы администраторов» являются скорее продолжением кадровых служб тех министерств, в ведомстве которых они находятся.

Каждая ведомственная администрация имеет тенденцию готовить собственные кадры, а не обращаться к университетам, где, на их взгляд, неудовлетворительно читаются практические и конкретные предметы.

Подготовка, которую обеспечивает администрация, полностью бесплатная. Студентов, которых готовят к государственной службе, государство берет на содержание.

Наряду с этим, министерства все чаще стараются организовать разнообразные стажировки, курсы и производственную практику для адаптации к условиям работы на первой занимаемой должности для молодых управленцев различных категорий.

Обычно различают три формы обучения: 1) курсы совершенствования; 2) учеба, связанная с продвижением работников госаппарата, например, подготовка к профессиональным экзаменам или конкурсам, организуемым для тех, кто уже служит на определенной должности с целью повышения чина или перехода в другой корпус; 3) форма улучшения профессиональной подготовки, когда работник с самостоятельных занятий или научных разработок, представляющихся общественно полезными, временно отчисляется со службы в резерв или получает отпуск для повышения квалификации. Этот учебный отпуск оплачивается и может быть представлен по требованию работника госаппарата на срок, не превышающий в целом (за все время его пребывания на службе) трех лет. Работник сам выбирает вид подготовки, однако с одним условием: она должна быть одобрена на правительственном уровне, а в отношении некоторых видов стажировок – руководством региона.

Кроме профессиональной подготовки, связанной с практической работой в министерствах, в программы включаются как первоочередные занятия по проблемам менеджмента, управления личным составом, людскими ресурсами и по проблемам, связанным с умением учесть нужды, потребности потребителя.

Проблема подготовки кадров в США выглядит по-другому, и связана с отсутствием специальных центров подготовки административной элиты. Базовое образование по специальности «государственный менеджмент» можно получить в университетах и высших школах. Школа им. Ж.Кеннеди, Флетчеровскаяшкола права и другие функционируют на коммерческой основе при крупных университетских центрах и являются базой проведения семинаров, краткосрочных курсов и т.д. Повышение квалификации в межаттестационный период также важно для продвижения по службе, однако в большинстве ведомств считается, что обучение является личным делом сотрудников. Управление кадровой политики и ведомства осуществляют специальные программы повышения квалификации, однако, как правило, речь идет о краткосрочных курсах. Льготы для желающих получить второе (специальное) высшее образование или ученую степень сводятся к предоставлению дополнительных отпусков и выполнению положений закона о том, что каждый государственный служащий может отчислить до 2 тыс. долларов из своего годового дохода на обучение, в этом случае общая сумма доходов, подлежащая налогообложению, уменьшается на данную сумму. В целом, по примерной оценке, федеральные ведомства США тратят на повышение квалификации сотрудников не более 1% своего бюджета, что значительно меньше, чем даже в частных фирмах (там эти расходы достигают 30,5% бюджета) и покрывают не более 10% всех реальных расходов на обучение и повышение квалификации сотрудников.

Американская система формирования штата государственных служащих децентрализована и, по сути, является системой должностей. Каждое ведомство в США, объявляя конкурс на замещение вакансий, определяет особые, специфические требования, которым должен соответствовать кандидат на ту или иную должность. В число требований, как правило, входит знание не только теории управления, права и т.д., но и собственно того предмета, которым предстоит заниматься государственному служащему. Профессиональные администраторы ("дженералисты") имеют мало шансов заполнить вакансии в таких американских ведомствах, как министерство энергетики или сельского хозяйства. Больше шансов будут иметь выпускники университетов, специализировавшиеся по соответствующему профилю естественных наук. Этим, в частности, определяется различный облик государственной службы США и континентальной Западной Европы.

 

5.5. «Система добычи» и «система заслуг»

 

Общепризнанными являются два способа комплектования государственного аппарата — система добычи и система заслуг

Система добычи заключается в том, что победивший на выборах президент страны или лицо, совершившее государственный переворот и захватившее власть, считает вполне заслуженным поставить на все государственные должности своих сторонников. Это оперативная и эффективная система захвата власти и её удержания. Система заслуг предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на организованных государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов.

Основным отличием системы заслуг от системы добычи являются специальные требования к качествам государственного служащего, к его квалификации в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекательным фактором для руководителя государства, однако не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль над таким лицом, преданность служащего своему патрону. Для минимизации таких издержек в некоторых странах, например, во Франции система организации подготовки и отбора кадров государственной службы предполагает обязательное получение специализированного образования для государственной службы наряду с общим образованием. Во Франции такое образование предоставляется в Национальной административной школе.

В систематизированном виде проявление основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде следующей таблицы:

 

Комплектование государственного аппарата на основе системы добычи и системы заслуг

Таблица 1

Принципы комплектования	Система добычи	Система заслуг
Оперативность формирования государственного аппарата	Быстро	Медленно

Продолжение табл. 1

Принципы комплектования	Система добычи	Система заслуг
Служебная верность руководителю	Предан	Самостоятелен
Квалификация служащего	Решающего значения не имеет	Высокая
Образование	Не требуется	Специальная профессиональная подготовка
Отношение к политической системе	Лояльность	Нейтральность
Стоимость системы	Дешево	Дорого
Демократичность (доступность)	Из любых слоев общества	Только специалисты
Организационные последствия	Препятствует закрытой касте чиновников	Образуется каста специалистов
Постоянство (стабильность)	Нестабильна	Стабильна
Способ замещения должностей (по преимуществу)	Назначение	Выборы, конкурс
Ответственность	Перед начальником	В судах административной юстиции перед гражданином
Субъект отбора	Начальник	Специальный государственный орган
Преемственность	Нет	Есть
Финансирование	По усмотрению руководителя	Бюджет, система тарифов
Замкнутость	Закрытые группировки (только свои)	Открытые группы (всегда возможен приток профессионалов)
Эффективность	Для группировки — высокая, так как власть захватывается легко и быстро. Для государства — низкая в связи с низкой квалификацией аппарата	Для целей развития общества высокая, так как кадры квалифицированные. Система более перспективная

 

Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Начиная с реформ Макколея в Великобритании (1834 г.) мир постепенно перешел на более открытое, демократическое комплектование кадров государственной службы. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США.

Систему добычи в США завел президент Д. Вашингтон, а его преемники укрепляли ее. Доктрина президента США Джексона в 1829 г. гласила, что все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться. Каждый следующий президент США считал своим естественным правом после победы на выборах компенсировать свои затраты за счет государственной казны. Для этого он назначал на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах.

Однако скоро ситуация изменилась. Связано это было с событиями 1881 года, когда в США в результате президентских выборов победил Президент Д. А. Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако один из таких «блатных» чиновников Ч. Гито оказался настолько неудовлетворенным новой должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США, и в 1883 году здесь был принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoilssystem), а на ее место предложил систему заслуг (meritsystem).

Внешними проявлениями системы заслуг были:

1) Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссия гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС.

2) Претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности.

3) Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная комиссия УКС.

4) Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства.

5) Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом государственному служащему для повышения своей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т.д.

Таким образом, с законом Пэндлтона перевернута серьезная страница в истории способов комплектования кадров государственного аппарата в «цивилизованном» государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве применяются и тот, и другой способы, различие заключается лишь в их соотношении.