Федерализация и единое политическое пространство страны

Прошедшие в 1996-1997 годах повсеместные выборы глав регионов создали качественно новую ситуацию: изменился не только уровень централизации (заметно более низкий в новых условиях), но и механизмы управления. Снизилась роль прямого администрирования, тогда как управление через экономические и юридические рычаги воздействия усилилось. Но дальнейшее развитие федерализма в условиях нарастающей дифференциации регионального развития, замыкания регионов в своих границах и «окукливания» элиты требовало поддержания и укрепления единого политического пространства страны. Без этого российская федерализация рискует выродиться в своего рода феодализацию.

Становление единого политического пространства в новых обстоятельствах протекает крайне противоречиво. Сильная исполнительная вертикаль была частично утрачена после перехода к выборности глав регионов и в результате усиления их контроля за федеральными структурами в регионах. Центр с лета 1997-го начал было формировать новую властную вертикаль, ядром которой должны были стать представители президента, назначенные почти во все регионы и получившие контроль над федеральными учреждениями. Из руководителей региональных подразделений наиболее важных федеральных ведомств стали формироваться специальные коллегии, работу которых и были призваны координировать представители президента. Такая политика крайне конфликтна, что ясно видно на примере Приморского края. Вторая тенденция - это переход к более крупной сетке в организации службы налоговой полиции, налоговой службы и других федеральных ведомств не по субъектам Федерации (в них, вопреки всем декларациям, федералы попадают в зависимость от местных властей), а по неким макрорегионам, причём без фиксированных «столиц». Отличие этой схемы от предлагавшегося ранее укрупнения субъектов РФ - в её отраслевом характере (можно предположить, что аналогичным образом, хотя и каждый раз по своим макрорегионам, могут быть организованы и все другие федеральные службы) и соответственно в защищённости от местничества.

Была также предпринята попытка усилить субрегиональную власть в качестве противовеса региональным лидерам. С этой целью был организован Совет по местному самоуправлению при президенте РФ, принят закон о финансовых основах местного самоуправления, были проведены выборы глав местного самоуправления, а сам принцип их выборности, на который покусились, например, власти Удмуртии, был подтверждён Конституционным судом РФ и восстановлен в этой республике специальным указом Ельцина.

Сохранению сильного государства способствует высокий уровень централизации армии, к тому же намеченная военная реформа сохраняет надрегиональные военные округа. Но другие силовые структуры в гораздо большей степени зависят от региональных властей. Так, некоторые лидеры (Свердловская область) добились права самостоятельно назначать руководителей УВД, только согласуя их кандидатуры с федеральным министерством.

Гораздо медленнее формируется единое правовое пространство. Повсюду заметно несоответствие законодательно прописанного разделения властей реалиям региональной жизни, сплошь и рядом нарушаются федеральные законы, а решения Конституционного суда РФ не имеют прецедентной силы и попросту игнорируются (взять Татарстан с его референдумом о «независимости» или Москву с заменой прописки на регистрацию). Однако судебная власть - один из немногих институтов, который региональным лидерам не удалось переподчинить себе, несмотря на многочисленные попытки. Об абсолютной независимости судов на местах говорить не приходится. Но, во-первых, именно на уровне региональных судов был пресечён ряд попыток установить удобные, пусть и в нарушение федеральных законов правила игры на выборах в Законодательное собрание (Ульяновская область) и главы региона (Хакасия, Краснодарский край), продлить полномочия областной думы (Тульская область), разобраться с неудобными руководителями на местах (дело мэра Улан-Удэ в Бурятии). Во-вторых, в настоящее время идёт существенное усиление судебной системы в целом, заметное, в том числе и по новому бюджету.

Единое экономическое пространство и дробится, и формируется заново. Экономический кризис и противоречия привели к разрыву многих межрегиональных связей, к защите собственных рынков и производителей (запреты на вывоз сельхозпродукции, на ввоз алкоголя). Начался передел собственности в пользу администраций регионов, которым, с одной стороны, дали возможность брать под контроль задолжавшие бюджету предприятия, а с другой - специальными решениями правительства стали передавать право управлять федеральными пакетами акций (Кемеровская область, Красноярский край). Региональные администрации превращаются в крупных собственников и предпринимателей (Москва получила контроль над ЗИЛом и АЗЛК, Татарстан - над КамАЗом). Но одновременно в регионы двинулся общенациональный финансовый капитал. Мощные национальные банки, постепенно вытесняющие мелкие местные, и гигантские корпорации типа «Газпрома» или «ЛУКойла» объективно цементируют страну, но преобразование государственной (центральной и региональной) собственности в частную и корпоративную может затянуться надолго. Собственность вообще ключевой аспект для единого политического пространства: крупные корпорации и «сильные» регионы (прежде всего Москва) в ходе ожидаемого экономического роста должны наращивать экспансию в регионы, взяв на себя роль мотора экономической консолидации страны.

Сильные общенациональные политические партии, за исключением КПРФ, отсутствуют; у партий нет мощных вертикально организованных структур с исполнительным механизмом, сопутствующими институтами. Пожалуй, в этой сфере федеративность или даже конфедеративность выражена сильнее всего. Зато местное начальство активно строит собственные региональные партии. В своё время Сергей Шахрай, один из главных архитекторов российского федерализма, сказал: «Я глубоко убеждён, что Россия может состояться и укрепиться как свободное государство только в том случае, если в ней возникнут 2-3 крупные, действительно общенациональные политические партии, которые и станут политическим стержнем федеративного государства».

Единое информационное пространство сохраняется только для центральных электронных СМИ (контроль региональных администраций над собственными телерадиоканалами, ослабленный созданием холдинга ВГТРК, проявляется с новой силой на создаваемых в регионах губернаторских каналах) и практически исчезло для прессы: роль центральных газет и журналов резко упала.

Единое пространство жизнедеятельности населения также чрезвычайно сужено из-за пониженной мобильности обедневшего населения, отсутствия единого рынка жилья, многочисленных местных ограничений на прописку и регистрацию (Москва, Краснодарский край и т. д.).

Политизированность российского федерализма обусловлена его природой: он - результат индивидуального политического торга, который Центр ведёт с главами регионов и оформляет в виде двусторонних договоров, многочисленных личных договорённостей и т. п. С изменением расстановки сил в Центре вся политическая ситуация, включая индивидуализированные, часто неформальные федеративные отношения, может резко измениться. Чёткие и незыблемые правила игры отсутствуют, и, начиная партию в шахматы с Центром, региональная элита рискует в какой-то момент, образно говоря, получить доской по голове.

Тактика региональных элит в отношении Центра хорошо прослеживается на примере Татарстана - региона-пионера, выполняющего роль флагмана, в кильватер за которым выстроились многие другие. Татарстан в числе первых принял Декларацию о государственном суверенитете и сразу стал наполнять её реальным содержанием. Свои президентские выборы там провели одновременно с российскими. После того как попытка обойти российские власти при опоре на союзные (участие в работе над Союзным договором наравне с Россией) не удалась, Татарстан начал работу над своей конституцией, отказался подписать Федеративный договор и пошёл на открытое неповиновение российским властям (на сей раз они выступили единым фронтом), проведя свой референдум. Подписав двусторонний договор, зафиксировавший необходимость привести конституции России и Татарстана в соответствие друг другу, республиканские власти стали всячески подчёркивать именно взаимообусловленность этого процесса и нежелание делать что-либо в одностороннем порядке. Дело порой доходит до курьёзов: в ответ на сообщение о том, что Ельцин пришлёт в Казань своего представителя, Минтимер Шаймиев заявил, что и он пришлёт своего представителя в Москву.