Расчетно-нормативные затраты

Фактическое неравенство в расходах бюджетных учреждений будет серьезной проблемой в определении стоимости услуг. До тех пор, пока бюджет планировался по фактически сложившимся расходам, проблема разной удельной стоимости бюджетной услуги, которая оказывается учреждениями, не вставала.

Как только речь заходит о некоторой общей стоимости услуги, то возникает проблема финансового обеспечения разного уровня бюджетных расходов. Например, если школа, рассчитанная на 1000 учащихся, заполнена на 2/3 то и расходы удельные там будут более высокие и стоимость услуги большая, чем в школе заполненной на 100%.

В связи с требованием законодательства учитывать стоимость услуги и сложности ее учета многие регионы, которые участвовали в программе реформирования региональных финансов, в качестве стоимости услуги записывали фактические удельные расходы по учреждениям. То есть, фактические расходы учреждений делились на число получателей услуги, стоимость у всех разная. При таком подходе услуга формально есть, но фактически ничего не меняется. То есть на качестве услуги это не отражается.

Более того, анализ фактических расходов показывает, что бюджетные учреждения, оказывающие одну и ту же услугу, практически всегда будут иметь различные удельные расходы, то есть стоимость будет индивидуальна. Формально для такого неравенства часто нет оснований (ни в региональном, ни в муниципальном законодательстве), но такое неравенство складывалось годами и при существующем порядке планирования воспроизводилось ежегодно. Эта проблема не решалась много лет при реализации принципа подушевого финансирования, при доведении средств по нормативу до школ. Как решить эту проблему при переходе на стоимость услуги?

Так что нужно иметь серьезное обоснование для объявления определенной величины удельных расходов в качестве расчетно-нормативных затрат, для оплаты сформированного государственного задания бюджетному учреждению. Пока это не сделано, а там где стоимость услуги формально присутствует, это практически закрепленные индивидуальные расходы конкретных учреждений, названные нормативными.

Встает вопрос, что будет являться основой расчетно-нормативных затрат. Вариантов несколько. Это могут быть средние расходы (средневзвешенные, медианные, среднеарифметические, средние гармонические или т.п.). Это могут быть минимальные расходы, вряд ли максимальные, так как тогда потребуется большие дополнительные средства. Но это могут быть и индивидуальные расходы.

Приказ Минфина 105н говорит о нескольких методах определения расчетно-нормативных затрат: нормативном, структурном и экспертном. Формально в Приказе говорится о том, что предпочтителен нормативный метод, при невозможности его применить – структурный (как в случае определения прочего персонала как доли от основного), и экспертный, который практически может не отличаться от индивидуального.

Позиция Минфина по вопросу определения расчетно-нормативных затрат изложена в Приказе Минфина №105-н. В то же время, по имеющейся информации в данный документ готовятся внести изменения.

В то же время, в Минфине РФ доминирует мнение, что нормативы финансового обеспечения государственного задания могут быть «индивидуальными». Причем «формульные» нормативы ставятся только как цель. А до этого «индивидуальные» нормативы корректируются региональными коэффициентами, «групповыми» нормативами и поправочными коэффициентами. Таким образом, формально у субъектов не будут требовать определения стоимости услуги, используя только нормативный или формульный подход.

Представляется, что при таком подходе существует опасность, что регионы откажутся от требований к муниципалитетам применения «формульного» определения нормативов, которые широко применяются регионами уже несколько лет при расчете субвенций на выполнение основных образовательных программ, и разрешат им использовать «индивидуальные» нормативы по школам. В этом случае, стандартизация услуг будет невозможна, так как не может стандартная услуга иметь «индивидуальную» стоимость, то есть будет продолжено финансирование учреждений, а не услуг.

Пока финансировалось учреждение, а не услуга, проблема неравенства в бюджетном обеспечении учреждений могла быть решена с помощью подушевых нормативов. В тех регионах, где норматив был доведен до школьного уровня, условия финансового обеспечения носили «формульный»характер и элементы субъективизма были сведены к минимуму.

При переходе на формирование задания для учреждения, которое оформляется «соглашением» между учредителем и учреждением, никто не мешает учредителю за одну и ту же услугу разным учреждениям назначить «индивидуальную» цену. Есть опасение, что дифференциация школ по доходам (за счет бюджетных средств) усилится. Школы «элитные» смогут на законных основаниях получать больше финансов, а школы рабочих окраин – меньше, так как кому сколько – решает учредитель, а это орган управления образования муниципального уровня.