Пенсионная реформа в России и мировой опыт

Критическая ситуация в области пенсионного обеспечения в России сложилась под воздействием целого ряда различных по своей природе факторов: социально-демографических, финансово-экономических, организационных. Среди них главное место принадлежит факторам экономического порядка. Кризис пенсионной системы обусловлен, прежде всего, макроэкономической ситуацией, в том числе политикой доходов. Экономический спад привел к существенному сокращению реальной заработной платы, росту безработицы, в особенности с учетом ее скрытых форм, резкому расширению теневого рынка труда. Общенациональный характер приняло уклонение от уплаты страховых отчислений от фонда оплаты труда. Заработная плата в массовом порядке уводилась в тень.

В результате резко сократилось число плательщиков взносов и масштабы облагаемого социальными налогами фонда заработной платы.

Кризис пенсионной системы усугубляли недостатки ее внутренней структуры. Она все более теряла страховой характер, пенсионные выплаты были слабо увязаны с уплатой страховых взносов. Широкое распространение получили досрочные пенсии на льготных условиях - за особые условия труда, работу на Севере, выслугу лет. Постоянно выбивались новые пенсионные льготы. В результате фактический возраст выхода на пенсию был на десять лет ниже законодательно установленного. Сюда следует добавить и неразвитость финансовых, особенно страховых, институтов.

Как и весь мир, российское общество быстро стареет. По данным Центра демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, люди старше 60 лет - самая быстрорастущая часть населения России. За последние сорок лет численность этой группы удвоилась и составляет сейчас 16% всего населения. Ожидается, что к 2015 году доля пожилых людей достигнет 20%, при этом каждый третий гражданин этой возрастной когорты будет относиться к группе самых старых людей (75 лет и старше). В ближайший же период за пределы трудоспособного возраста будут выходить немногочисленные когорты родившихся во время Второй мировой войны. В результате, в период с 1987 по 2007 год происходит некоторое снижение численности лиц пенсионного возраста и увеличение численности экономически активного населения. Таким образом, Россия имеет «демографическое окно», которое дает некоторую свободу маневра в реформировании пенсионной системы. Однако уже к 2015 году демографическая нагрузка вновь начнет возрастать. По имеющимся оценкам, при сохранении существующих тенденций к 2050 году соотношение численности плательщиков пенсионных взносов и пенсионеров может составить 1:1, то есть один работающий должен будет содержать одного пенсионера.

В 90-е годы в пенсионную систему России вносились постоянные изменения. В 1992 году вступило в действие новое пенсионное законодательство, главной особенностью которого была ярко выраженная социальная направленность: унификация всех категорий занятых, включая священнослужителей, творческих работников и т.п.: расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию; введение социальных пенсий для лиц, не имеющих трудового стажа, установление размера пенсии, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, а также многое другое, связанное с формой расчетов пенсионных выплат. Одним из главных новшеств было введение выплаты полного размера пенсии всем работающим пенсионерам.

Первые попытка системного пенсионного реформирования была предпринята в 1995 году. В августе 1995 года правительством России была одобрена «Концепция реформы пенсионного обеспечения». В ней было выделено пять основных принципов пенсионной реформы: всеобщность пенсионного обеспечения, то есть охват системой всех нетрудоспособных членов общества; обязательность государственного пенсионного страхования для работающих по найму; установление трудовой пенсии в зависимости от стажа и заработка (трудового вклада); солидарность поколений, ответственность бюджета за пенсионное обеспечение незастрахованных.

Фактически первый вариант реформы имел своей целью не разрушение, а сохранение и укрепление сложившейся государственной распределительной системы с учетом необходимости развития новых форм пенсионного обеспечения. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» // СЗ РФ. № 30. Ст. 3585.В Концепцию была заложена идея о формировании трехуровневой пенсионной схемы, элементами которой должны были стать: государственная базовая пенсия; трудовая (страховая пенсия) и негосударственные пенсии, которые рассматривались как дополнительные по отношению к государственным и которые могли реализоваться либо в форме дополнительных профессиональных программ отдельных компаний или территорий, либо в форме добровольного личного пенсионного страхования граждан.

Из намеченных в Концепции мер практическое воплощение получила в то время лишь одна идея - система индивидуального (персонифицированного) учета пенсионных взносов. С 1 января 1998 года был осуществлен переход на принципиально новую систему определения размера трудовой пенсии путем применения индивидуального коэффициента, вводимого для каждого пенсионера.

В 1997 году Министерством труда и социального развития России была представлена «Программа пенсионной реформы в Российской Федерации», одобренная Правительством в мае 1998 года. В ее основе были предложения о поэтапном, через возрастные группы населения (до 30 лет в обязательном порядке, от 30 до 40 лет - на добровольной основе), перевода трудовых пенсий на обязательные частные накопления и замене социальной пенсии на социальную помощь нуждающимся. Суть новаций Программы сводилась к внедрению в практику пенсионного обеспечения страховых механизмов в различных формах: индивидуальных именных накопительных и условно накопительных счетов, профессиональных и добровольных накопительных схем.

Эти предложения были подвергнуты критике, прежде всего за чрезмерный радикализм. Программа критиковалась за отсутствие идеологии реформы, позволяющей учесть и согласовать интересы подавляющего большинства населения, за недостаточную проработку финансовых механизмов и пенсионных технологий и за ряд других положений.

Результатом дальнейших дискуссий и согласований интересов различных ведомств и институтов стал третий вариант пенсионной реформы, реализация которого началась с 1 января 2002 года.

В основе новой пенсионной системы - три федеральных закона, принятых в конце 2001 г. Это, прежде всего, федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (регулирует условия и нормы предоставления пенсионного обеспечения за счет средств федерального бюджета военнослужащим, федеральным государственным служащим, лицам, пострадавшим от техногенных и радиационных катастроф, а также лицам, которые не приобрели права на трудовую пенсию). Как и в большинстве стран мира, эти категории пенсионеров выводятся за рамки страхового пенсионного обеспечения, их пенсии устанавливаются государством и финансируются из государственного бюджета за счет общих налогов. Пенсионное обеспечение основной массы населения, то есть так называемые трудовые страховые пенсии, регулируются двумя федеральными законами - «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (регулирует условия и нормы предоставления трудовых пенсий в связи с уплатой взносов по обязательному пенсионному страхованию) и «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (устанавливает основы государственного регулирования обязательного пенсионного страхования, определяет правовое положение субъектов - федеральных органов государственной власти, страхователей, страховщиков и застрахованных лиц). Важную роль играет также Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации». Предстоит принять Федеральный закон «Об обязательных профессиональных пенсиях в Российской Федерации».Суть новой пенсионной схемы заключается в том, что вводится новая формула расчета пенсии и формирование ее из трех составляющих: базовой части, устанавливаемой в фиксированном размере, с поэтапным приближением этого размера к величине прожиточного минимума пенсионера в России; страховой части, зависящей от результатов труда конкретного человека, отражаемых на его индивидуальном лицевом счете (система условно накопительных счетов); накопительной части, формируемой из части страховых взносов, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, и доходов от ее инвестирования.

Размер базовой пенсии устанавливается государством в твердой сумме и дифференцируется в зависимости от категории пенсионеров. Он зависит от возраста (более высокий для лиц, достигших 80 лет), от степени ограничения способности к трудовой деятельности (более высокий для инвалидов первой группы), от наличия нетрудоспособных иждивенцев (наиболее высокий при 3-х и более иждивенцах). Страховая часть пенсии по старости определяется путем деления размера средств на индивидуальном пенсионном счете пенсионера на определяемое на основе актуарных расчетов количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсий ("период дожития").Накопительная часть пенсии определяется путем деления суммы накопленного пенсионного капитала на специальной части индивидуального счета пенсионера на количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсий по старости, применяемого для расчета накопительной части трудовой пенсии. Эта часть пенсии наследуется. Накопительная часть трудовой пенсии будет выплачиваться с 2013 года. Для лиц, которые будут выходить на пенсию до этой даты, введение накопительной составляющей не предусмотрено.

Финансирование новой конструкции пенсионной системы осуществляется следующим образом: половина (14 %) пенсионного взноса, равного в целом 28 % фонда начисленной заработной платы, направляется в бюджет для выплаты базовой пенсии; 12% предназначено для финансирования страховой части трудовой пенсии, эти активы не инвестируются и подлежат выплате сегодняшним пенсионерам; от 2 до 6 % (к 2010 году) пенсионного взноса перечисляется в Пенсионный фонд для формирования накопительной части трудовой пенсии. Эти средства должны накапливаться и инвестироваться в соответствии с законом, который еще не принят.Новая конструкция пенсионной системы рассчитана на возрастные когорты моложе 50 лет, для нынешних пенсионеров и работников 50 лет и старше пенсионная система остается прежней. Таким образом, по меньшей мере в течение тридцати лет будут действовать две системы. С 1 января 2002 года производится оценка пенсионных прав работников путем их конвертации (преобразования) в расчетные пенсионные средства.

Естественно, что вокруг новых законодательных положений развернулись дебаты, они критикуются и «за чрезмерный радикализм» и за «недостаточную смелость».Как известно, уровень развитости и эффективности пенсионной системы зависит, во-первых, от внешних условий, связанных с функционированием экономики в целом, а также ее финансовых страховых институтов и, во-вторых, от параметров самой пенсионной системы (ее структуры и организации, прежде всего - ее собственных финансовых механизмов). Что касается конструкции самой пенсионной системы (в мире насчитывается до 168 вариантов различных пенсионных схем), то российский вариант не лучше и не хуже многих других, его конструкция весьма близка к шведскому варианту. Это попытка создания многоукладной модели со смешанным финансированием, сочетающей элементы перераспределительной и накопительной систем социального и личного страхования. Основные проблемные узлы российской пенсионной системы находятся, как представляется, вне ее организационной структуры.

Пенсионная реформа не решает основной задачи - обеспечение даже не достойного, а более или менее приемлемого уровня жизни пенсионеров. В отличие от других стран мира, подавляющее большинство пенсионеров в России попадает в категорию бедного населения. Достаточно сказать, что средний размер пенсии в стране фактически равен величине прожиточного минимума пенсионера.

Сегодня сужаются возможности пенсионеров воспользоваться альтернативными денежными и материальными источниками доходов, включая трудоустройство и получение иных (кроме пенсий) благ и услуг (например, бесплатные лекарства, низкая плата за жилищно-коммунальные услуги). Серьезным фактором в поддержке жизненного уровня пенсионеров в 90-е годы были полученные ранее квартира и накопленное имущество. Источником жизненных средств для трудоспособных пенсионеров остаются земельные участки.

Вполне очевидно, что решить проблемы повышения жизненного уровня пенсионеров нельзя даже самой совершенной в организационном плане пенсионной реформой. Главный путь решения -- в изменении экономических условий. По имеющимся оценкам, при повышении заработной платы до уровня 27 - 30 % ВВП и 55 - 60 % всех доходов существовавшая до 2002 года пенсионная система могла бы функционировать без особых осложнений. Более того, в этом случае (при резком уменьшении «теневой» составляющей заработной платы) речь могла бы идти и о сокращении взносов в ПРФ работодателей и об увеличении страховых взносов работников.

Пенсионная реформа не предполагает введения пенсионных взносов работников (отменен даже пенсионный взнос, равный 1 % заработка). С этим можно согласиться, учитывая низкий уровень заработной платы.

В ходе пенсионной реформы даже не ставится задача смягчить переход к рынку для поколений, которые в прошлом были лишены возможности достичь материального благосостояния, достаточного для обеспечения старости, и тем более не имеют такой возможности сегодня. Напротив, вся тяжесть переходного периода возлагается на население пенсионного и пред пенсионного возраста.

Пенсионные реформы имеют цену, и вопрос заключается в том, кто и когда платит, насколько открыто или, напротив, замаскировано они проводятся. Проблема перехода - наиболее сложный вопрос для всех реформ пенсионных систем. Всегда встает вопрос «кто должен платить за переход», поскольку введение в том или ином размере накопительной части всегда означает вычет из пенсионных средств текущего периода, определенное время необходимо финансировать и содержание нынешних пенсионеров, и накопительные взносы.

Почти во всех пенсионных реформах, там, где осуществляется переход к накопительным схемам, защищаются права более старых работников и пенсионеров. Правительства часто использовали долговое финансирование перехода к новой системе или доходы от приватизации (Перу, Уругвай, Мексика, Польша). Широко применялись различные формы прямых и косвенных компенсаций работникам и пенсионерам. В России этот вопрос даже не ставится. Пенсионная система для нынешних пенсионеров остается распределительной, но она значительно ослабляется в финансовом отношении выводом из нее сначала 2, а к 2009 году - 6 % взносов от фонда заработной платы. Эти средства пойдут будущим пенсионерам, но будут вычтены из доходов нынешних.

Несмотря на провозглашение страховых принципов, государство полностью оставляет за собой определение величины пенсий. Сам порядок перерасчета накопленных пенсионных прав предполагает сокращение пенсионных обязательств государства перед нынешними пенсионерами и лицами пред пенсионного возраста (имеется в виду исчисление пенсии на основе индивидуального коэффициента пенсионера).Один из коэффициентов, на основе которых производится перерасчет, представляет собой соотношение среднемесячного заработка пенсионера за период, из которого исчисляется пенсия, и среднемесячной заработной платы в стране за этот же период. Однако в качестве среднемесячной заработной платы берется не ее фактическая величина, а некое значение, рассчитываемое на основе суммы поступивших в ПФР взносов. Другими словами, расчетный фонд оплаты труда определяется на основе данных ПФР о поступивших текущих страховых взносах в фонд. Лысенко Е.Н. Накопительная система в обязательном пенсионном страховании // Финансы. - 2005. - №11. - С. 61 - 62.Обязательства государства по выплате пенсий четко не определены. Полномочия по установлению пенсий сегодня делегируются Правительству, поэтому будущую пенсию нынешним пенсионерам предвидеть невозможно. В современных пенсионных системах зарубежных стран обязательства государства установлены законодательно.

Пенсионная реформа широко не обсуждалась, не разъяснялась и не пропагандировалась. Венгрия и Польша, например, провели активные общественные кампании с обращением к различным слоям населения. В Чили министр труда, осуществлявший реформу, еженедельно выступал по радио и телевидению с разъяснением целей реформы и агитацией за нее.

Как показывает мировой опыт, успешные пенсионные реформы всегда являются результатом общественного согласия по поводу распределительных отношений, а также по формам и способам проведения реформ. Перестроить пенсионную систему, не затрагивая всего круга фундаментальных социально-экономических составляющих жизни общества, невозможно. Пенсионная реформа должна быть связана с реформой всей сферы распределительных отношений, прежде всего, оплаты труда.