Екологічний ризик в системі правовідносин екологічної безпеки

Сучасний стан розвитку екологічних правовідносин характери­зується значним поглибленням та розширенням мережі правових зв'язків суб'єктів, у процесі яких реалізуються різні види еко­логічно небезпечної діяльності, шо відзначаються підвищеним еко­логічним ризиком. Цю сферу правовідносин та норм, які регулю­ються в еколого-правовій літературі, справедливо віднесено до пра­ва екологічної безпеки, яке розглядається на рівні об'єктивних та суб'єктивних категорій.

Зазначу однак, що юридична природа цих правовідносин ще не досліджена повною мірою, що в свою чергу потребує поглиблено­го аналізу їх системостворюючих умов та чинників, зокрема з'ясу­вання питань щодо підстав та умов їх виникнення, зміни і припи­нення, формування правосуб'єктності та особливостей її реалізації, місця, ролі у цьому процесі екологічного ризику, який супровод­жує екологічно небезпечну діяльність.

Відомо, що створення системи екологічної безпеки є зворотною реакцією держави і суспільства на упередження прояву екологічно­го ризику багатогранних видів небезпечної діяльності чи природної стихії, оскільки об'єктом такої діяльності є природні або ж штучно створені властивості різних речовин та елементів навколишнього матеріального та природного світу, яким притаманні різні рівні не­безпеки й загрози для існування людини та якісного стану довкілля.

Практичне забезпечення екологічної безпеки значною мірою ускладнюється через неоднозначність розуміння цього поняття на рівні нормативно-правового регулювання, доктринальних підходів та реального застосування чинного законодавства. За­кладена у ст. 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» модель екологічної безпеки як фізич­ного стану довкілля призводить до хибного висновку, що за ра­хунок природних процесів саморегуляції, відновлення можливо уникнути природного екологічного ризику, а тому основну ува­гу потрібно зосередити виключно на регулюванні техногенного (антропогенного) впливу на стан довкілля, життя і здоров'я лю­дини, Реалізація норм зазначеного Закону спростувала ці «голо­воломні судження» і продукує систему оцінки екологічної безпе­ки як складової національної і транснаціональної безпеки, тоб­то такого стану суспільних відносин, за якого комплексом дер­жавно-правових заходів забезпечується їх нормативно-правове регулювання та гарантується дотримання пріоритету права лю­дини на безпечне для життя і здоров'я довкілля. За таких обста­вин зростає роль нормативно-правового регулювання у забезпе­ченні екологічної безпеки і коригуванні різних ризиків незалеж­но від характеру і джерел походження — природно-стихійного чи свідомого соціального впливу на середовище, пов'язаного із здійсненням екологічно ризикованих видів діяльності та експлу­атації аналогічних об'єктів.

Екологічний ризик виступає як різновид більш широкої кате­горії ризику. Не вдаючись до поглибленого теоретичного аналізу загального поняття ризику та зважаючи на те, що численні його ас­пекти уже досліджувалися у спеціальній", в тому числі і юридичній літературі², зазначу, що питання ролі, місця, призначення та видо­вих характеристик екологічного ризику в еколого-правових та інших дослідженнях розглядалися фрагментарне стосовно окремих видів екологічно значимої діяльності на регулятивному та охорон­ному рівнях³.

В етимологічному, енциклопедичному аспекті загальна кате­горія ризику розглядається як імовірність настання небажаних подій та наслідків⁴. Очевидно, що поняття ризику у цьому кон­тексті обов'язково пов'язується з настанням негативних наслідків та непередбачуваних подій, що має суб'єктивне значення для необ­меженого кола осіб.

Близьким за змістом до вищенаведеного є стандартизоване виз­начення екологічного ризику як ймовірності настання негативних наслідків від сукупності шкідливих впливів на навколишнє середо­вище, які спричиняють незворотну деградацію екосистеми⁵. Тут є підґрунтя для дискусії з приводу деяких наведених ознак еко­логічного ризику, зокрема, чому згадується тільки шкідливий вплив на довкілля та ще й такий, що викликає деградацію цілої екосистеми, і зовсім не згадується людина, її здоров'я та життя як об'єкти, що підлягають ризикованому впливу.

Очевидно, що і цей підхід не позбавлений спрощеності та уза­гальненості щодо визнання найбільш суттєвих ознак цього понят­тя, яке має не тільки важливе теоретичне, але й практичне зна­чення в регулюванні відносин, що базуються на екологічному ри­зику.

У міжнародно-правовому значенні ризик означає імовірність відповідної події, що відбувається за певних обставин та часу'. От­же, тут ризик інтерпретується дещо ширше, а саме як природна не­обхідність, яка має відбутися залежно від обставин стихійно-при­родного чи вольового, усвідомленого техногенного характеру, тоб­то об'єктивно-суб'єктивної категорії, яка за своїм походженням не залежить від джерел, що його продукують, але підлягає кореляції.

У той же час очевидно, що наведені визначення позбавлені своєї сутності, чіткості, предметності, оскільки не пов'язують кате­горію ризику з відповідними природними чи суспільними явища­ми, не вказують на об'єкти та носії ризику. А це має надзвичайно важливе значення для виявлення його істинної природи, в тому числі правового характеру.

З огляду на це певний інтерес мають міжнародно-правові акти, які пов'язують поняття ризику з категорією «небезпечні речовини», використання яких через їх властивості може призвести до небажа­них або непередбачуваних негативних наслідків, насамперед у відповідному середовищі (виробничому, побутовому чи природно­му) або для здоров'я та життя людей, зайнятих відповідною діяльністю, або які перебувають, проживають у межах дії та поши­рення небезпеки такої речовини чи їх сумішей. Тут небезпека роз­глядається як властивість небезпечних речовин або фізична ситу­ація, що є потенційно небезпечною для здоров'я людей та навко­лишнього середовища².

Отже носіями можливої небезпеки є різні речовини природного та штучного походження, їх суміші, що здатні за певних природних та соціальних умов і обставин виявляти властивості, що створюють реальну загрозу для здоров'я і життя людини та навколишнього світу. Можна допустити, що за своєю структурою екологічний ри­зик може дорівнювати сумі ризиків для людини (на мікрорівні), суспільства (на макрорівні) та довкілля і природи у цілому.

Водночас слід зазначити, що прояв небезпеки для багатьох із них залежить від стану таких об'єктів. Скажімо, значна частина речовин у природних умовах може не створювати підвищеної екологічної не­безпеки поза межами людської діяльності, тобто до їх залучення до відповідного технологічного процесу як засобів виробництва. У той же час значна частина речовин, вступаючи у відповідний хімічний, фізичний обмін, формують умови для розвитку природних явищ не­безпечного характеру — вулканів, ураганів, повеней тощо.

Ці обставини зумовлюють особливий режим їх використання, охорони та регулювання відповідних видів діяльності, спрямованої на поводження із небезпечними об'єктами.

Звідси випливає, що будь-яка діяльність юридичної чи фізичної особи, яка пов'язана з небезпечними речовинами чи їх сумішами, набуває ознак небезпечної або екологічно небезпечної (для навко­лишнього природного середовища, людини та громадянина), оскільки стає екологічно ризикованою.

Відповідно до Конвенції 00Н про транскордонний вплив про­мислових аварій «небезпечною діяльністю» визнається будь-яка діяльність, у процесі здійснення якої одна чи більше небезпечних речовин наявні або можуть бути наявні у кількостях, рівних або та­ких, що перевищують граничні кількості, визначені цією Кон­венцією, і які здатні призвести внаслідок аварії до транскордонно­го впливу, зокрема, створити будь-які шкідливі наслідки для лю­дей, флори і фауни, грунтів, вод, повітря, ландшафтів, їх сукуп­ності та матеріальних цінностей, культурної спадщини, в тому числі історичних пам'яток'.

Таким чином, внаслідок експлуатації, перевезення, використан­ня та здійснення інших видів діяльності з небезпечними речовина­ми створюються умови для виникнення потенційної загрози або прояву їх ризику, тобто ймовірності настання відповідної події за відповідних обставин і часу, а саме, перевищення встановлених нормативів небезпечних речовин у конкретному місці, що перетво­рює їх на джерело підвищеної небезпеки.

Це дає підставу констатувати, що екологічний ризик є важли­вою ознакою екологічної небезпеки або екологічно небезпечної діяльності, враховуючи, що він відображає її об'єктивну сутність — імовірність настання небезпеки. Тому за характером свого поход­ження він є відображенням об'єктивно здійснюваної екологічно ризикованої діяльності, що формує доцільність відповідного режи­му правового забезпечення у чинному законодавстві. Його правове закріплення створює нові правила поведінки для необмеженого ко­ла осіб, діяльність яких підпадає під ознаку екологічно небезпечної (ризикованої) та обумовлює виникнення певних обов'язків, а сто­совно держави — визначає додаткову вимогу щодо створення умов безпечного природного довкілля і тому усвідомлюється на суб'єктивному рівні стосовно додержання правил цієї діяльності, обтяженої випадком екологічного ризику.

Практика міжнародно-правового регулювання відносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності та врахування факто­ра екологічного ризику намітила два основних напрями. Перший із них визначений Директивою Ради Європейського Союзу про не­безпеку значних аварій, властивих деяким видам промислової діяльності, від 24 червня 1982 р. № 82/501-ЄЕС², який виходить з необхідності визначення факторів ризикованої діяльності шляхом встановлення переліку небезпечних підприємств. Однак така прак­тика була визнана у подальшому хибною, оскільки фактори ризи­ку визначаються не включенням того чи іншого підприємства до переліку екологічно небезпечних, а залежно від того, чи є еко­логічно небезпечні речовини на підприємствах у кількості, що створює небезпеку великої аварії.

Саме ці положення стали відправними для розвитку другого на­пряму правового регулювання, що знайшли своє відображення у Конвенції 00Н про транскордонний вплив промислових аварій та Директиві Ради Європейського Союзу про стримування великих аварій, пов'язаних із небезпечними речовинами, які, в свою чергу, зумовили і особливі заходи щодо зменшення рівня екологічного ризику попереджувального характеру — обмін інформацією, подан­ня до міжнародного компетентного органу протоколу безпеки (да­них про наявні небезпечні речовини, системи управління, уперед­ження тощо, план дій на випадок аварій, їх експертиза, консуль­тації з громадськістю, наявність технічних засобів зменшення ри­зику для людей та навколишнього середовища, інформування про небезпеку тощо).

Національне екологічне законодавство сприйняло ці ідеї, які були зафіксовані у деяких законодавчих та підзаконних актах Ук­раїни'. У цьому аспекті надзвичайно важливе значення має Закон України від 18 січня 2001 р. "Про об'єкти підвищеної небезпеки"², який може стати прикладом гармонізації норм про екологічну без­пеку з міжнародно-правовим регулюванням, зокрема вищезазначе­ними Конвенціями та директивами в частині регулювання здійснення екологічно небезпечної діяльності.

Цей Закон не тільки визначає повноваження державних органів у зазначеній сфері, а й фіксує обов'язки суб'єктів господарської діяльності, що планують чи експлуатують об'єкти підвищеної еко­логічної небезпеки, закріплює можливість встановлення норма­тивів, порогової маси небезпечних речовин, обов'язковість подан­ня декларації безпеки про такі об'єкти, створення планів локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної екологічної не­безпеки, надання дозволів на їх експлуатацію, системи інформу­вання тощо.

Сьогодні у нормативно-правових актах визначено основні види ризикованої діяльності та відповідних об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку — біохімічне, біотехнічне і фарма­цевтичне виробництво, знешкодження, утилізація та різні види по­водження з промисловими і побутовими відходами, розвиток атом­ної промисловості та енергетики, виробництво хімічної, наф­тохімічної і переробної промисловості тощо. За рішенням Мінеко-ресурсів України та його органів на місцях встановлено, що до еко­логічно ризикованих видів діяльності можна відносити й інші ви­робництва та процеси, об'єкти яких можуть справляти негативний вплив на стан довкілля.

Аналіз чинного законодавства дозволяє констатувати, що еко­логічно небезпечні види діяльності характеризуються підвищеним екологічним ризиком, а тому підлягають посиленому спеціальному регулюванню на інституційному, науково-технічному, економічно­му та нормативно-правовому рівнях. Це, в свою чергу, зумовлює необхідність піддавати такі види діяльності та відповідні об'єкти, що є джерелами підвищеної екологічної небезпеки, особливому ко­ригуванню шляхом проведення обов'язкової екологічної експерти­зи, екологічного ліцензування, тобто видачі спеціального дозволу на їх здійснення відповідним фізичним та юридичним особам з ме­тою визначення та оцінки ступеня їх екологічного ризику та здійснення системи заходів щодо гарантування їх екологічної без­пеки.

Варто додати й те, що екологічно небезпечні види діяльності за­лежно від їх характеру та особливостей хімічного, фізичного, біологічного складу речовин, що використовуються, характери­зуються різним ступенем екологічного ризику.

Не випадк'ово вищенаведені міжнародно-правові акти містять відповідні категорії небезпечних речовин та їх сумішей, наявність яких у певних кількостях дає уявлення про ступінь їх небезпеки та рівень екологічно ризикованої діяльності. Поряд з цим виділяють­ся високотоксичні, токсичні речовини, окислювачі, вибухові, во­гненебезпечні речовини та інші речовини, що становлять небезпе­ку для навколишнього середовища, з визначенням категорії їх не­безпеки.

Такі класифікації дозволяють ранжувати екологічно небезпечні види діяльності за відповідним рівнем екологічного ризику у кон­кретній правозастосовчій практиці. У цьому аспекті екологічний ризик виступає кількісним та якісним показником екологічної безпеки.

З урахуванням викладеного вважаю за доцільне екологічно не­безпечною діяльністю нормативне визнати такі її види, що харак­теризуються певним рівнем екологічного ризику, тобто по­ тенційною загрозою для довкілля, життя і здоров'я людини, підлягають обов'язковій екологічній експертизі та екологічному ліцензуванню, переліки яких встановлюються Кабінетом Міністрів України або іншим уповноваженим органом державної виконавчої влади.

Екологічно небезпечними видами діяльності можуть також виз­наватися діяння, у процесі здійснення яких одна або більше шкідливих і небезпечних речовин наявні в рівних кількостях або перевищують граничні кількості чи рівні, що визначаються спеціально уповноваженими органами в сфері екологічної безпеки за погодженнями з органами охорони здоров'я населення.

Запропонована наукова модель дає можливість в методо­логічному плані та практичному застосуванні чітко відмежувати правовідносини в сфері екологічної безпеки, що базуються ви­ключно на екологічному ризику та обумовлених ним юридичних підставах. При цьому є можливість чітко виокремити не тільки ос­новні елементи цих правовідносин, але й виявити роль екологічно­го ризику у їх формуванні та реалізації на об'єктивному і суб'єктивному рівнях.

Як відомо, особливості тих чи інших правовідносин певною мірою залежать від характеру і джерел походження правових зв'язків між суб'єктами цих відносин, їх сталості, нормативно-пра­вової визначеності та усвідомлення правосуб'єктними особами. У цьому контексті правові зв'язки можуть бути прямими, зворотни­ми та синкретичними, безпосередніми і «віртуальними», імпера­тивними і солідарними, зобов'язальними і уповноважувальними, інтегральними і диференціальними, симетричними, несиметрични­ми, договірними та нормостворювальними, персоніфікованими і неперсоніфікованими (абсолютними) тощо. Тому неможливо уяви­ти виникнення та розвиток правовідносин, зокрема у сфері еко­логічної безпеки, поза межами правових зв'язків між їх суб'єктами, як і наявність останніх поза сферою суспільних правовідносин. А тому визначення правових зв'язків набуває не тільки теоретичного, але й суто практичного значення, особливо для суб'єктів, задіяних у цих правовідносинах.

З огляду на сказане, правові зв'язки правосуб'єктних осіб у відносинах забезпечення екологічної безпеки характеризуються синкретичністю, «віртуальністю», імперативністю, інтегральністю, симетричністю, зобов'язально-уповноваженою спрямованістю і нормативністю походження.

Вказані правовідносини слід розглядати певною мірою як абсо­лютні, оскільки у них є правові зв'язки між їх суб'єктами за логічною формою належності абсолютних прав на екологічну без­пеку уповноваженим особам — громадянам, і обов'язку держави та інших юридичних і фізичних осіб щодо здійснення екологічно не­безпечних видів діяльності, забезпечення виконання низки обов'язкових вимог щодо гарантування екологічної безпеки, і для яких право на екологічний ризик трансформується у низку зо­бов'язань щодо упередження настання екологічної небезпеки (про­яву екологічного ризику) або ліквідації її наслідків з відверненням чи зменшенням рівня екологічного ризику.

Методологічного значення у цьому зв'язку набуває питання про умови та підстави виникнення таких правовідносин, їх суб'єктний, об'єктний склади, зміст та підстави зміни і припинення.

Загальновизнаним у теорії права та багатьох правових дис­циплінах є те, що умовами та підставами виникнення тих чи інших правовідносин виступають відповідні юридичні факти, тобто обста­вини, з якими законодавство пов'язує виникнення для їх учасників певних прав та обов'язків, інших юридичних наслідків.

У контексті цього дослідження об'єктивною умовою виникнен­ня правовідносин екологічної безпеки виступає саме екологічний ризик передбачуваної та здійснюваної екологічно небезпечної діяльності. Об'єктивізація екологічного ризику як умови відособ­лення сфери екологічно ризикованої діяльності започаткована у за­конодавчих та підзаконних актах. Прикладом цього є Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять екологічну небезпеку, за­тверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р. № 554.

Однак юридичне підпорядкування ще не дає цим суб'єктам можливостей набуття та реалізації спеціальної правосуб'єктності. Тому законодавство зобов'язує спеціально уповноважені органи та зобов'язальні особи здійснити низку юридичне значимих дій, спрямованих на встановлення дійових правових зв'язків між упов­новаженими та зобов'язальними особами. Відповідно суб'єкти, що легітимне визнані учасниками екологічно небезпечної сфери діяль­ності, підпадають під особливий режим правового регулювання, що зобов'язує їх легалізувати свою правосуб'єктність, тобто суб'єкти-зувати об'єктивно визнану типову екологічно ризиковану діяльність як предмет свого статутного функціонування. Йдеться про їх обов'язок підготувати низку документів та еколого-еко-номічне обгрунтування (декларацію чи протокол про екологічну безпеку) відповідно до визначених законодавством процедур з ме­тою ініціювання юридичного оформлення та подальшого визнання (легалізації) їх спеціальної правосуб'єктності у компетентних орга­нах держави і отримання юридичного титулу (права) на здійснен­ня екологічно небезпечної діяльності.

Практично такий процес реалізується відповідно до норматив­не встановлених процедур на здійснення конкретних видів еко­логічно небезпечної діяльності.

Зараз Кабінетом Міністрів встановлено спрощений порядок отри­мання ліцензій на здійснення такого різновиду господарської діяль­ності, як операції у сфері поводження з небезпечними відходами, пра­во на видачу яких надано Міністерству екології та природних ресурсів України згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 14 лис­топада 2000 р. «Про затвердження переліку органів ліцензування»'. Порядок видачі ліцензії визначається Законом України від 1 червня 2000 р. «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»².

Для отримання вказаної ліцензії заінтересована особа подає до Мінекоресурсів України заяву за встановленою формою, у якій за­значаються відомості про заявника (найменування, місцезнаходжен­ня, банківські реквізити, ідентифікаційний код — для юридичної особи; прізвище, ім'я, по батькові, паспортні дані, ідентифікаційний номер фізичної особи — платника податків та інших обов'язкових платежів — для фізичної особи) та вид господарської діяльності, на провадження якого заявник має намір одержати ліцензію. До заяви додається копія свідоцтва про державну реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності або копія довідки про внесення до Єди­ного державного реєстру підприємств та організацій України.

Мінекоресурсів або за його дорученням підпорядковані органи місцевої виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів розглядають ці матеріали в термін не більш як 10 днів з дня одер­жання заяви та відповідних документів, приймають рішення про видачу ліцензії або відмову у її видачі на підставі перевірки відомо­стей, які містяться в цих документах.

Ліцензія видається не пізніше трьох днів з дня надходження до­кумента, що посвідчує внесення за неї плати. У ліцензії вказується термін її дії, який не може бути меншим ніж три роки.

Очевидно позитивним є спрощення процедури отримання ліцензії на здійснення діяльності у сфері поводження з небезпеч­ними речовинами. Разом із тим така новація порівняно з процеду­рою, що діяла до цього, не позбавлена і деяких вад. Зокрема, йдеться про екологічні експертизи, які під час процедури визначен­ня рівня ризику екологічно небезпечної діяльності, яку планується здійснювати, проводяться у спрощеному порядку.

Дещо інший порядок встановлено для надання дозволів на ек­сплуатацію об'єктів підвищеної небезпеки. Так, згідно із Законом України від 18 січня 2001 р. "Про об'єкти підвищеної небезпеки" заінтересовані суб'єкти господарської діяльності, в тому числі ті, що мають намір розпочати експлуатацію об'єктів підвищеної небез­пеки, надсилають до відповідної обласної, Київської та Севасто­польської міських державних адміністрацій, виконавчих органів се­лищної або міської ради заяву про отримання дозволу на експлуа­тацію об'єкта підвищеної небезпеки, до якої додають:

а) декларацію безпеки;

б) договір обов'язкового страхування відповідальності за шкоду, яка може заподіюватися аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки;

в) план локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної небезпеки;

г) висновки передбачених законом державних та громадських експертиз;

д) копію рішення відповідної ради про надання згоди на розміщення об'єкта підвищеної небезпеки на відповідній території;

е) копію дозволу на будівництво (реконструкцію) об'єкта підви­щеної небезпеки.

Відповідні державні адміністрації чи виконавчі органи селищної або міської ради у місячний термін з дати отримання заяви розгля­дають її та надані матеріали, погоджують в установленому порядку з визначеними територіальними органами спеціально уповноваже­них територіальних органів виконавчої влади, і, у разі згоди, над­силають заявнику письмовий дозвіл на експлуатацію об'єкта підви­щеної небезпеки або обгрунтовану відмову з переліком додаткових заходів щодо їх виконання для отримання цього дозволу.

Копія дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки надсилається також спеціально уповноваженим органам виконав­чої влади, які здійснюють відповідно контроль у сфері забезпечен­ня екологічної небезпеки та охорони навколишнього природного середовища*; захист населення і територій від надзвичайних ситу­ацій техногенного та природного характеру; охорони праці; пожеж­ної безпеки; санітарно-епідеміологічної безпеки та містобудування.

Водночас заявнику надається право повторного звернення за отриманням в установленому порядку дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки чи оскарження дій відповідної облас­ної, Київської або Севастопольської міської державної адмі­ністрації, виконавчих органів селищної, міської рад у суді, арбітражному суді.

Отже, право на здійснення екологічно небезпечної діяльності виникає тільки з часу видачі заінтересованій особі спеціального дозволу (ліцензії) на поводження з відповідними екологічно небез­печними речовинами або сумішами та здійснення відповідних видів екологічно ризикованої діяльності. Сукупність умов та юри-дично встановлених дій щодо здійснення процедури ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності, видача дозволу створю­ють відповідний юридичний склад як підставу виникнення пра' вовідносин у сфері екологічної безпеки.

За певних обставин у порядку, встановленому чинним законо­давством, можуть передбачатися й додаткові процедури, зокрема проведення комплексних додаткових екологічних експертиз перед­бачуваної та здійснюваної діяльності, що наповнює такий юридич­ний склад додатковими діями, які набувають важливого значення для виникнення правовідносин у сфері екологічної безпеки.

Варто зазначити, що сукупність юридичних фактів, які утворю­ють юридичний склад виникнення правовідносин у цій сфері, не єдині, оскільки є певні особливості, які характеризують специфіку їх правосуб'єктності та зміст цих правовідносин. Викладене харак­теризує здебільшого стан виникнення та розвиток правовідносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності переважно юридичних та фізичних осіб, в яких екологічний ризик значною мірою продукує низку юридичне значимих дій та легалізацію спеціальної правосуб'єктності таких осіб.

Проте не виключається і значно спрощена процедура виник­нення окремих правовідносин у сфері екологічної безпеки. Йдеть­ся про загальнолюдське право громадян на природну безпеку, яке грунтується на ризику від різних явищ природної стихії. За Кон­ституцією України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, не­доторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю (ст. 3). Тому забезпечення екологічної безпеки і підтри­мання екологічної рівноваги на території України є обов'язком держави (ст. 16). Отже, відповідальність за екологічний ризик у та­ких випадках бере на себе держава, яка легалізована Основним За­коном України як суб'єкт таких правовідносин. З метою реалізації правозахисної функції держава визначає концептуальні засади екологічної безпеки як складової частини національної безпеки, передбачає забезпечення екологічно безпечних умов життєдіяль­ності людини як пріоритетні національні інтереси та створює відповідні організаційні можливості, науково-технічні та держав­но-правові засоби упередження екологічного ризику від природної стихії'.

Очевидно, що підставою виникнення цієї групи правовідносин стала низка правових норм, які легалізували настання певних обов'язків держави щодо попередження екологічного ризику та навіть ліквідації наслідків, що сталися внаслідок загрози природних стихійних явищ.

Зрозуміло, що регулювання цих правовідносин відстає від ре­альних потреб практики, а тому не випадково еколого-правові дослідження обґрунтовують доцільність вдосконалення законодав­ства в зазначеній сфері та пропонують наукові моделі таких зако­нодавчих актів².

Екологічний ризик не тільки формує особливий порядок ви­никнення регулятивних правовідносин у сфері екологічної безпе­ки, але й обумовлює спеціальну право- та дієздатність їх учасників щодо попередження екологічної небезпеки та ліквідації негативних наслідків у разі її настання.

Так, юридичні і фізичні особи, які здійснюють екологічно небез­печні види діяльності чи експлуатують відповідні об'єкти, можуть зобов'язуватися запроваджувати досягнення вітчизняної та світової науки і техніки щодо екологічно небезпечних виробництв, які б ви­ключали ймовірність виникнення техногенних аварій і катастроф чи ускладнення процесів природних стихійних явищ, забезпечувати виконання вимог щодо порядку транспортування, складування, знешкодження, утилізації і переробки токсичних та інших еко­логічно шкідливих відходів виробництва, які можуть посилювати наслідки негативного впливу на стан довкілля та здоров'я людей.

У комплексі спеціальних зобов'язань цих осіб мають бути й ті, які б гарантували ведення ними систематичного первинного обліку екологічно небезпечних об'єктів та джерел підвищеної екологічної небезпеки, шкідливих викидів і скидів у навколишнє природне се­редовище; здійснення контролю за джерелами екологічної небезпе­ки Та їх впливу на екологічний стан і здоров'я населення; своєчас­не інформування спеціально уповноважених органів держави про будь-які відхилення у діяльності екологічно небезпечних вироб­ництв та експлуатації об'єктів, здатних викликати техногенно-при­родні аварії (катастрофи) чи ускладнювати процеси настання інших надзвичайних екологічних ситуацій.

Змістовну частину цих правовідносин мають становити вимо­ги до зобов'язальних осіб стосовно створення системи локально­го нормативно-правового регулювання екологічно шкідливих видів та напрямів діяльності; отримання працівниками еко­логічно небезпечних виробництв необхідного рівня екологічних знань та спеціальної підготовки у сфері здійснення екологічно небезпечних процесів; своєчасної підготовки та передачі доку­ментів уповноваженим органам для проведення паспортизації та­ких підприємств, сертифікації аналогічної продукції та засобів пакування; здійснення системи організаційних, матеріально-технічних, екологічних та інших заходів і функцій щодо попере­дження виникнення екологічної небезпеки, зменшення рівня екологічного ризику та виконання спеціальних аварійно-ряту­вальних робіт у разі виникнення техногенно-природних аварій і катастроф.

Специфічні зобов'язання щодо забезпечення екологічної безпе­ки, регулювання рівня екологічного ризику та стримування виник­нення загрози природного походження мають покладатися у цих правовідносинах на державу та уповноважені нею органи, зокрема щодо: аналізу та оцінки екологічного ризику джерел підвищеної екологічної небезпеки; розташування у межах її території еко­логічно небезпечних об'єктів; на підставі висновків державної еко­логічної експертизи проведення функціонального зонування тери­торії за рівнем екологічного ризику із встановленням їх відповідно­го правового режиму та запровадженням спеціального статусу осіб, що постійно чи тимчасово проживають у цих зонах; організації підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців, зайнятих у сфері управління і господарської діяльності, спромож­ної вплинути на процеси прискорення стихійних природних явищ чи ускладнення техногенних катастроф і аварій; проведення обліку, інвентаризації, паспортизації екологічно небезпечних видів діяль­ності, сертифікації продукції, відходів виробництва, спроможних викликати настання надзвичайних екологічних ситуацій; здійснен­ня науково-дослідних, проектно-конструкторських, будівельних, монтажних та інших робіт щодо створення та розміщення мережі захисних споруд (протизсувних, протисельових, протилавинних, протиповеневих тощо), відвернення загрози стихійних та інших аномальних природних явищ.

Враховуючи наявність реального екологічного ризику, держава має забезпечувати організацію і фінансування наукових досліджень та проведення екологічних експертиз, системи екологічних про­гнозів щодо виявлення джерел походження, характеру та можливих наслідків природної стихії, Їх впливу на стан довкілля і здоров'я людей, залучення засобів для локалізації і ліквідації негативних наслідків, організації системи спостережень (моніторингу), оцінки, інформування та попередження надзвичайних екологічних ситу­ацій, проведення картографічних і геодезичних робіт з виявлення процесів формування і поширення природної стихії у межах кор­донів України та розміщення особливо небезпечних виробництв і об'єктів, здатних викликати надзвичайні ситуації природного похо­дження.

Екологічний ризик природного походження спонукає державу та її інституції створювати систему законодавчого та іншого норма­тивно-правового забезпечення заходів попередження надзвичайних екологічних ситуацій, регулювання в цілому відносин у сфері еко­логічної безпеки, запроваджувати інституційне, функціональне, економічне, процедурне регулювання екологічного ризику та ме­режі державного контролю за дотриманням вимог законодавства про екологічну безпеку, вживати заходів щодо обмеження, призу­пинення і припинення особливо екологічно небезпечної діяльності та притягнення до юридичної відповідальності осіб, винних у по­рушенні вимог щодо попередження прояву екологічного ризику чи здійснення системи заходів з ліквідації негативних наслідків, ре­анімації і оздоровлення довкілля після прояву природної стихії чи техногенних аварій і катастроф.

Це узагальнений і далеко не повний перелік специфічних зо­бов'язань юридичних і фізичних осіб, які здійснюють екологічно не­безпечні види діяльності, та держави щодо забезпечення екологічної безпеки, які надають їх правосуб'єктності доволі специфічних ознак, пов'язаних з усвідомленням та врахуванням екологічного ризику, що дозволяє виокремити їх із системи інших правовідносин у сфері еко­логії та споріднених до неї сфер діяльності.

У цьому аспекті екологічний ризик виступає як показник рівня екологічної безпеки, що дозволяє проводити відповідну дифе­ренціацію екологічно небезпечних видів діяльності, об'єктів та джерел підвищеної екологічної небезпеки і ранжувати екологічний ризик стосовно конкретної поведінки відповідальних суб'єктів, ви­ступати як об'єктивна умова мотивації позитивно спрямованої, екологічно безпечної діяльності значної частини юридичних і фізичних осіб та держави у цій сфері.

Не випадково об'єктивно визнаний екологічний ризик суб'єктивується у правосвідомості та фіксується у документах, які визначають правосуб'єктність осіб, що здійснюють екологічно не­безпечні види діяльності чи є легітимне відповідальними за попе­редження прояву екологічної небезпеки. Ці чинники зумовлюють, в свою чергу, формування системи мотивації позитивно спрямова­ної відповідальної поведінки щодо забезпечення екологічної безпе­ки на регулятивному рівні. В цьому аспекті доцільно констатувати, що ризик підвищеної екологічної небезпеки визначає свободу ви­бору спеціальними правосуб'єктними особами діяльності, спрямо­ваної на досягнення позитивного наслідку — дотримання вимог екологічної безпеки, і тому реалізується як усвідомлена, вольова, правомірна і позитивно спрямована діяльність таких осіб у цій сфері. Іншими словами — це особлива форма регулятивних еко­логічних правовідносин, в яких реалізується специфічна право­суб'єктність, спрямована на забезпечення позитивних юридичне значимих дій з метою гарантування екологічної безпеки.

У той же час висвітлена науково-практична модель «позитивної відповідальності за екологічний ризик» чи «подвійний екологічний ризик»' може продукувати розвиток та зміну стану і рівня цих пра­вовідносин, обумовлювати підстави юридичної відповідальності за «чужу вину», створювати умови виникнення і формування негатив­ної (ретроспективної) відповідальності на рівні охоронюваних пра­вовідносин.

У межах висвітлюваних питань зосереджу увагу на кількох про­блемах, що потребують обгрунтування у теорії екологічного та інших галузей права і їх законодавчому врегулюванні на рівні су­часних вимог правозастосовчої практики в контексті забезпечення права громадян на екологічну безпеку.

Юридичною підставою виникнення цих правовідносин у широ­кому розумінні є порушення винними особами вимог екологічної безпеки та, зокрема, права громадян на безпечне для життя і здо­ров'я довкілля. Йдеться про різновид екологічного правопорушен­ня, скоєння якого призводить до зміни правосуб'єктності відповідальних осіб, а отже, і правовідносин у сфері екологічної безпеки, оскільки порушення зазначених вимог створює умови для прояву екологічного ризику та виникнення реальної екологічної небезпеки.

Найбільш виразними показниками правопорушення в сфері екологічної безпеки є недодержання нормативів, норм та вимог екологічної безпеки. Під екологічними нормативами, на мій по­гляд, доцільно розуміти такі різновиди нормативно-технічних до­кументів, які містять якісні та кількісні показники безпечного для життя та здоров'я людей, інших живих організмів стану довкілля та визначають можливі рівні ризикованого антропогенного чи при­родного навантаження на нього. Закон «Про охорону навколиш­нього природного середовища» (ст. 33) виділяє як нормативи еко­логічної безпеки:

1. Граничне допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі.

2. Граничне допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на нього.

3. Граничне допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування.

Однак практичне виявлення порушень нормативів екологічної безпеки, особливо на рівні ГДК, ГДР, стає проблематичним через відсутність оптимальних технічних пристроїв, автоматизованих си­стем контролю за персоніфікованим джерелом екологічної небез­пеки та синкретичним характером концентрації забруднюючих ре­човин у навколишньому природному середовищі. А тому є певні труднощі і в доказуванні цих правопорушень. Не випадковою, ма­буть, є їх висока латентність, що ускладнює процес притягнення до юридичної відповідальності. У цьому плані видається виправданим у системі нормативів екологічної безпеки передбачити простіший показник — «рівень екологічно небезпечної діяльності», який відо­бражав би кількісні характеристики екологічного ризику для кон­кретної діяльності, виходячи з реальної наявності екологічно не­безпечної речовини або джерела іншої екологічної небезпеки, з фіксуванням у відповідних документах (декларації, протоколі не­безпеки тощо) екологічно небезпечних речовин, їх сумішей чи ма­теріалів.

Не менш складним є і питання про розмежування вимог та норм екологічної безпеки. Видається, що ширшою за змістом є ка­тегорія «норми екологічної безпеки», тобто нормативно-правові приписи, в яких містяться загальнообов'язкові правила регулюван­ня екологічної безпеки, у тому числі й вимоги у цій сфері. Скажімо, переважна частина правил екологічної безпеки міститься в Законі «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.ст. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 та ін.). У той же час вимоги екологічної безпеки сконцентровані не в усіх нормах екологічної безпеки, а тільки в тих, які встановлюють зобов'язання фізичних і юридичних осіб та держави стосовно дотримання імперативних правил еко­логічної безпеки на рівні здійснення активної чи пасивної по­ведінки (діяльності). Так, вимоги екологічної безпеки, зважаючи на положення ст. З Закону щодо пріоритетності вимог екологічної безпеки, містяться у спеціальному розділі XI — «Заходи щодо за­безпечення екологічної безпеки» (ст.ст. 50—59 вищенаведеного За­кону) та низки підзаконних актів.

У цьому аспекті правопорушеннями в сфері екологічної безпе­ки Законом «Про охорону навколишнього природного середови­ща» (ст. 68) визнано порушення норм екологічної безпеки як за­гальне правопорушення у цій сфері та порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище як одне з найризикованіших для людини і суспільства. Опосередковано до цієї категорії правопорушень можна віднести допущення наднор­мативних, аварійних і залпових викидів і скидів забруднюючих ре­човин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне сере­довище, невжиття заходів щодо попередження та ліквідації наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на нього, порушен­ня' вимог під час зберігання, транспортування, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних та радіоактивних речовин, вироб­ничих, побутових та інших видів відходів.

Чинним законодавством вказані правопорушення конкретизо­вано стосовно тих чи інших екологічно небезпечних видів діяль­ності та передбачено можливість настання за їх скоєння превентив­ної і ретроспективної юридичної відповідальності у формі дис­циплінарної, адміністративної, майнової та кримінальної відповідальності.

Очевидно, що екологічний ризик виконує поліфункціональну роль у формуванні, розвитку, реалізації, зміні, припиненні особли­вої категорії правовідносин, пов'язаних зі здійсненням екологічно небезпечної діяльності, створенні й функціонуванні системи еко­логічної безпеки.

В узагальненому вигляді екологічний ризик характеризується такими особливостями:

а) це передбачена чинним законодавством (нормативно-право­вим порядком) обставина, з якою поєднується виникнення пра­вовідносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності та встановлення особливого правового режиму упередження еко­логічної небезпеки;

б) елемент юридичного складу як умова виникнення регулятив­них правовідносин щодо забезпечення екологічної безпеки;

в) невід'ємна ознака екологічної небезпеки, що виявляється у виникненні потенційної загрози життю та здоров'ю людини (насе­ленню, суспільству) через небезпечний стан довкілля, спричи­нений природною стихією чи техногенними аваріями (катастрофа­ми), в окремих ситуаціях це підвищена загроза для суспільства і біосфери (сфери життя) — планетарної безпеки;

г) показник рівня екологічної безпеки, його класифікації і ран-жування з метою відповідного регулювання поведінки відповідаль­них суб'єктів щодо забезпечення безпечного функціонування при­родних і техногенних систем;

д) чинник, який обумовлює формування державної системи екологічної безпеки як складової національної та глобальної еко­логічної безпеки;

е) мотивація позитивно спрямованої екологічно безпечної діяльності та гарантія неухильного виконання вимог забезпечення екологічної безпеки;

є) суб'єктивно усвідомлений намір, система дій щодо прийнят­тя відповідальності за настання будь-якого ризику (випадкового, передбачуваного тощо), підстава абсолютної (суворої) відповідаль­ності за заподіяну екологічну шкоду (шкоду, заподіяну внаслідок прояву екологічної небезпеки) і суб'єктивна ознака складу еко­логічних правопорушень;

ж) кваліфікуюча ознака юридичної відповідальності за пору­шення вимог, норм і нормативів екологічної безпеки і юридичний критерій для посилення покарання за адміністративні екологічні правопорушення та екологічні злочини.

Отже, в юридичному аспекті екологічний ризик бажано розгля­дати як встановлену нормами екологічного законодавства обстави­ну, з якою поєднуються виникнення, зміна, припинення пра­вовідносин по здійсненню діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, яка визначає формування і реалізацію спеціальної пра-вооб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави щодо виявлен­ня, попередження та усунення природних і техногенних загроз довкіллю, життю і здоров'ю населення, обумовлює особливий ре­жим відповідальності за невиконання чи неналежне виконання ви­мог щодо забезпечення екологічної безпеки, включаючи випадкове (ймовірне) настання небезпеки.

Законодавче закріплення запропонованих положень у проекті закону України про екологічну (природно-техногенну) безпеку дасть можливість підняти на новий якісний рівень вирішення про­блем екологічної безпеки та створення належного державно-право­вого механізму її забезпечення на локальному, місцевому, регіональному, державному та транскордонному рівнях.

 

Глава 2 Правове забезпечення екологічної безпеки

Питання до теми:

1. Правові засади національної екологічної безпеки.

2. Правове регулювання транснаціональної екологічної безпеки.

3. Проблеми кодифікації законодавства у сфері забезпечення екологічної безпеки.