Бюрократия: ее сущность и эффективность функционирования

При оценке взаимоотношений общества, государства и бюрократии возникает вопрос: является ли бюрократия (как объективно, так и в восприятии общества) одной из социально-профессиональных групп наряду с другими "бюджетниками", отличаясь от них лишь характером своего труда, или это особый социальный класс, имеющий собственные интересы и особенности сознания, поведения.

Позиции населения и госслужащих по вопросу о том, являются ли российские чиновники особым сословием, противоположны друг другу. Если для населения России в целом несомненным фактом является то, что российские чиновники - это особое сословие, объединенное общими интересами и особым образом жизни, то госчиновникам чаще кажется, что они находятся в том же положении, что и остальные бюджетники, хотя и среди них весьма значительная часть (40,5%) обладает выраженным классовым сознанием и соглашается с тем, что они -  особое сословие со своими интересами и образом жизни.

Для общества бюрократия - это особое сословие со своими интересами. В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о том, удалось ли Президенту страны  В. Путину реализовать свой план превращения этого особого сословия - государственной бюрократии - в выразителя интересов страны в целом и потенциального носителя новой национальной субъектности, противостоящего как бизнес-группировкам, так и собственно политической элите.

Россияне не только не готовы видеть в бюрократии выразителя интересов общества, но и рассматривают ее как силу, если и не прямо враждебную, то, безусловно, наносящую ущерб интересам страны.

Две трети россиян безоговорочно убеждены в том, что российская бюрократия думает только о собственном благополучии и влиянии, ее совершенно не интересует население страны, интересы которого она призвана защищать. Такая же точка зрения доминирует и среди представителей силовых структур (армия, МВД и т. п.), попавших в выборку - ее разделяют почти 60% группы, и лишь треть - допускает "гармонию" интересов бюрократии и населения.

По данным репрезентативных опросов россиян, которые регулярно проводятся Аналитическим центром Юрия Левады, более 1/5 жителей страны полагают, что федеральное правительство «коррумпировано, действует в первую очередь в своих собственных интересах». В ноябре 2008 г. доля высказавших соответствующую точку зрения составила 23% и не изменилась по сравнению с ноябрем 2007 г. [25]

Аналогичные результаты были получены 28–29 июня 2008 г. Фондом изучения общественного мнения (ФОМ) в ходе опроса 1500 человек в 100 населенных пунктах 46 регионов страны.[26] По результатам опроса оказалось, что властям/руководству/администрации соответствующих регионов доверяют лишь 36% россиян, в то время как не доверяют 51%.

Еще ниже оказался уровень доверия респондентов к властям/руководству/администрации тех городов (поселков, сел), в которых они проживают: этим властным структурам доверяют 32% опрошенных, а не доверяют 45%.

Крайне низким оказался уровень доверия к силовым и правоохранительным структурам в регионах: соотношение между доверяющими и не доверяющими судам составило 29%: 40%, милиции, правоохранительным органам, прокуратуре – соответственно 27%: 55% и ГИБДД – 23%: 51%.

Наибольшим доверием респондентов, согласно результатам опросов, пользовались формально независимые от государственной бюрократии структуры и их представители, а именно служители церкви, соответствующей вероисповеданию респондента, в месте его проживания (им доверяли 59% опрошенных, а не доверяли 16%) и средства массовой информации (телевидение, радиовещание, радио, газеты и журналы) региона проживания респондента (соответственно 49 и 39%).

В результате исследования института социологии РАН – большинство населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). Лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%). Утверждение, что российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой постоянной общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений в большинстве дают негативную оценку работе российской бюрократии - от 50% молодежи до 56-62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов; от 51,7% сторонников "Единой России" до 67,7% электората "Родины". При том, что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники "партии власти") придерживаются несколько менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не выше 18-19%.

Положительные оценки деятельности бюрократии, даваемые чиновниками, лишь на первый взгляд выглядят как проявление некой корпоративной солидарности и стремление защитить "честь мундира". На самом деле во многом они обусловлены уверенностью чиновников в том, что российская бюрократия действительно выполняет свои функции и способствует развитию экономики.

Таким образом, феномен "хронической" неэффективности бюрократии, отраженный в сознании большинства наших сограждан, тесно связан с образом непорядочного, испорченного властью чиновника.

Сами чиновники расставляют акценты в этом вопросе совсем по-иному. С их точки зрения ключевой проблемой эффективности работы бюрократической системы является несовершенство законодательства (об этом говорили 35,4% опрошенных чиновников), большая загруженность работой и низкая заработная плата государственных служащих (23,7 и 23,3%). Хотя следует отдать должное самокритичности этой группы опрошенных - 20,6% признали, что важную роль в неэффективности бюрократии играет безнаказанность чиновников.

Главным способом преодоления "синдрома неэффективной бюрократии" россияне считают борьбу с произволом и непрофессионализмом чиновников,

причем борьба эта предполагает, прежде всего, усиление общественного контроля. В качестве главного субъекта общественного контроля над деятельностью бюрократии опрошенные, представляющие в исследовании "простых" граждан, и респонденты-чиновники единодушно назвали Президента России (41-43%). Причем, судя по ответам "простых" граждан, никто другой в стране не может столь эффективно, как Президент, справиться с этой задачей. СМИ, общественные организации, институты выборов и суды в рейтинге возможных субъектов контроля за деятельностью чиновников упоминаются заметно реже (20-29%). Мнения чиновников не столько однозначны. По их оценкам, в контроле за деятельностью бюрократии важная роль также должна принадлежать самим гражданам, которые могут выражать свое мнение через институт выборов (34,2%) и СМИ (33,1%).

2.2 Бюрократия при В. Путине.*

К числу "плюсов" путинского правления, как население, так и экспертная группа "бюрократов" относят, помимо успехов в экономическом развитии (определяемых скорее благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой), некоторые позитивные сдвиги в работе органов государственной власти. Что касается федеральных органов власти, то, по мнению опрошенных, произошло скорее некоторое улучшение их работы (20,5%), чем некоторое ухудшение (15,6%). Напротив, местные органы власти, по мнению населения, стали работать скорее менее эффективно (23,8%), чем более эффективно (19,1%). А мнение экспертной группы государственных служащих более оптимистично. 40,1% из них (против 8,9%) фиксируют повышение эффективности деятельности федеральных органов власти, 41,2% (против 8,2%) - повышение эффективности работы местных администраций.

По-разному воспринимают население и чиновники тенденции в изменении уровня жизни основных групп населения - первым кажется, что происходит скорее ухудшение (35,9%), чем улучшение (28,2%), вторым - наоборот (38,1% против 22,2% в пользу улучшения). И те, и другие отмечают ухудшение, причем существенное, ситуации в социальной сфере за последний год (очевидно, под влиянием монетизации льгот).

Что касается правоохранительных органов, борьбы с коррупцией, ситуации в сфере законности и порядка, прав и свобод граждан, то налицо существенные расхождения между оценками населения и экспертной группы. Первые весьма критично оценивают тенденции в этих сферах, выделяя, по собственным оценкам, явное ухудшение.

Оценки чиновников носят значительно более осторожный характер: ситуация в правоохранительных органах при В. Путине в той же мере ухудшилась, как и улучшилась. Во всяком случае, тенденции к усугублению ситуации они не видят.

Выстраивание новой бюрократической машины при В. Путине, включая ситуацию в правоохранительных органах, медленно, но продолжается.

По оценкам большинства населения, "путинская" административная реформа до конца себя не реализовала. Вероятно, данное мнение предопределяет отношение к ведущим институтам и органам власти современной России. Здесь преобладают скорее средние, "удовлетворительные" оценки. Работа Президента оценивается несколько выше: 49,2% россиян ставят ему удовлетворительную оценку, 33,3% - хорошую и только 10,4% - плохую. Зато работа правительства оценена на "тройку с минусом" (48,7% оценивают его работу удовлетворительно, 34,2% - плохо и только 6,3% - хорошо). Работу Совета Федерации более трети населения вообще не могут оценить. Наконец, оценка "плохо" преобладает в отношении работы Государственной Думы, деятельность которой вызывает традиционно явную неприязнь сограждан – независимо от "политических цветов" думского большинства. Скорее это элемент политической культуры россиян, чем выражение конкретных претензий к данному органу государственной власти.

Проведенное исследование выявило определенный парадокс. С одной стороны, общественное мнение демонстрирует негативное отношение к большинству государственных институтов, не говоря о бюрократии, в том числе и бюрократии "путинского призыва". С другой стороны, партия "Единая Россия", которая, по мнению большинства, отражает интересы бюрократии в большей степени, чем интересы общества, пользуется стабильной его поддержкой. Складывается впечатление, что подобная ситуация устраивает значительную часть общества, которая готова возложить ответственность за проблемы страны на госчиновников, отказываясь в их пользу от собственной доли ответственности.

Противоречивым является отношение россиян к отдельным направлениям административной реформы. Несмотря на сохраняющееся высокое доверие лично к Президенту, россияне склонны достаточно критично смотреть на вводимые им меры.

Чьи же интересы выполняет Президент? Если в начале своей деятельности В. Путин имел отчетливо выраженный имидж "выразителя интересов народа, простых людей, защитника от чиновников и бюрократов", то сегодня с этим мнением согласны только 22,2% населения. Не меньше тех, кто полагает, что В. Путин сам является частью бюрократической системы и действует в интересах бюрократии в целом (22,7%), и тех, кто полагает, что он выражает интересы отдельных группировок и кланов в своем окружении (22,8%).

С точки зрения социологических опросов, В. Путин проделал в глазах населения эволюцию от "Президента народа" к "Президенту бюрократического класса". Хотя сам, по его публичным выступлениям, этим классом пока очень не доволен. Сделав ставку на бюрократию как носителя идеи государственности, В. Путин не сумел качественно видоизменить саму бюрократию, она была и остается носителем эгоистических и корыстных устремлений. Хотя, с другой стороны, административная реформа, начатая Президентом, далека от завершения и вполне возможно, что ему удастся переломить неблагоприятные тенденции и в стране появятся способные менеджеры-управленцы.