Министерская реформа и связанные с ней изменения в системе финансовых учреждений первой половины XIX века

 Начало XIX века в России ознаменовалось целым рядом реформ, среди которых административные преобразования заняли свое особое место.[33] В начале XIX века Россия перешла от коллегиального управления к министерскому. Было создано изначально 8 министерств, позже их стало 12.

Одним из важнейших было Министерство финансов. Оно было создано в 1820 году, но финансовые вопросы решались и в Министерстве внутренних дел, и в Государственном казначействе, и в Министерстве коммерции.[34]

В ведении Министерства финансов находились: управление всеми источниками государственных доходов: государственными имуществами (землями, оброчными статьями, имениями и так далее), горной и соляной частью, промышленностью и внутренней торговлей, внешней торговлей, таможнями, податями, пошлинами и сборами, в том числе денежными зем­скими сборами и повинностями, акцизами, таможенными и же­лезнодорожными тарифами.[35]

Решающую роль играло это министерство в подготовке бюджета. Каждое министерство представляло министру финансов сметы своих доходов и расходов, которые рассматривал Государственный совет и утверждал император.[36]

Также министерство финансов заведовало госу­дарственными кредитными операциями: внешними и внутренними займами и ссудами, переводом капиталов за гра­ницу, проведением выкупной операции, госу­дарственными кредитными учреждениями: банками, Комиссией погашения государственных долгов, сохранными и ссудными казнами, при­казами общественного призрения, сберегательными кассами. В его ведении было изготовление бумажных и металлических денежных знаков, разра­ботка общих вопросов денежного обращения и его регулирования.[37]

Министерство коммерции - центральное государственное учреждение, образованное с целью увеличить активный внешнеторговый баланс, управлявшее внешней и внутренней торговлей и таможенным делом. Министерство вело переписку с российскими дипломатическими представителями за границей и с администрацией портовых городов по вопросам внешней торговли; проводило сбор сведений и составление ведомостей о ценах на товары, пошлинах и тарифах, о спросе на русские товары и о ценах на них, о торговых и промышленных предприятиях в России и о русских предприятиях за границей, о соотношении ввоза и вывоза товаров, об их качестве, о способах доставки товаров внутри страны, о важнейших путях доставки иностранных товаров в Россию, о торговом мореплавании, о количестве торговых морских и речных судов, о торговых верфях; подготавливало проекты необходимых изменений тарифов, купеческих и торговых уставов; определяло перспективы внутренней и внешней торговли, составляло ее баланс; руководило таможенными службами, отдавало распоряжения об учреждении, уничтожении и перемене таможен и таможенных округов.[38]

Для изыскания средств по погашению дефицита бюджета в 1806 году был создан межведомственный Финансовый комитет. К ведению Финансового комитета в 1822-1917 годы относились: предварительное, до утверждения Государственным советом, рассмотрение государственной росписи доходов и расходов на 1822-1862 годы; предложение и рассмотрение мер (новые займы, повышение налогообложения и так далее) по покрытию чрезвычайных сверхсметных расходов: военных, на казенные постройки и общественные работы, на устройство первых железных дорог (Петербургско-Московской, Варшавско-Петербургской и другие), на погашение государственных долгов; после 1862 года - участие в рассмотрении смет, связанных с вопросами государственного кредита; рассмотрение некоторых частных сметных вопросов; подготовка проектов новых сборов и увеличения существующего обложения, разработка изменений в ведении хозяйства (отмена крепостного права, развитие золотопромышленности и так далее); рассмотрение общих вопросов хозяйственного и финансового положения России, отдельных ее районов; рассмотрение международных торговых договоров, вопросов развития государственной кредитной системы и устройства внешних и внутренних займов; рассмотрение проекта выкупной операции; мероприятий по поддержанию вексельного курса; прием купонов в уплату различных сборов; рассмотрение вопросов о предоставлении льгот, ссуд и пособий губерниям, городам, об организации кредита для городов и земств; рассмотрение мероприятий общего характера по урегулированию деятельности кредитных учреждений; рассмотрение мероприятий по развитию всех видов кредита; рассмотрение вопросов об учреждении и деятельности международных банков (Русско-Корейского, Учетно-ссудного Персии, Русско-Китайского), о кредитных операциях за границей в связи с Первой мировой войной; рассмотрение проектов реформ денежного обращения: в 1841-1843 годы - об отмене ассигнаций и введении кредитных билетов и в 1895-1897 годы - о золотом обеспечении выпуска кредитных билетов; мероприятий по ликвидации денежных кризисов (1855-1863 годов, вызванных выпусками кредитных билетов во время Крымской войны); рассмотрение ежегодных отчетов по заграничным денежным операциям.[39]

Для сокращения государственного долга была образована Комиссия погашения долгов в 1810 году. Первоначально она пыталась добиться установления равновесия бюджета составлением особого капитала погашения государственных долгов путем продажи в частную собственность государственных имуществ (оброчных статей, лесов, имений) независимо от казначейства при помощи банковских опера­ций и взимания специально учрежденных прибавок к сущест­вующим податям и пошлинам (с чая, гербовой бумаги, с паспортов, с част­ных горных заводов и так далее) и новых сборов (пошлина с пива, продаваемого оптом с пивоварен; временный сбор с помещичьих доходов).

С 1817 года комиссия, получившая новое образование и компетенцию, осуществляла заведование постоянным капиталом, назначенным в ее распоряже­ние отдельно и независимо от всех прочих государственных расходов.

Комиссия вела дела по уплате государственных долгов. Она же осуществляла составление и хранение частных книг по срочным и бессрочным долгам. Комиссия осуществляла прием, хранение и выдачу денежных сумм и ценных бумаг по предписаниям правления, в том числе прием частных вкла­дов от русских и иностранных подданных.[40]

Также произошли некоторые изменения в кредитно-банковской системе. Все банки России в начале XIX века выдавали ссуды помещикам под залог их имений и крепостных. В 1847 году для развития купечества был утвержден Государственный коммерческий банк. Ассигнационный, заемный и коммерческий банки находились в ведении Марии Федоровны, а приказы общественного призрения - Министерства внутренних дел.

Для надзора и контроля за кредитными оборотами и операциями банков был утвержден (в 1818 году) Совет государственных кредитных установлений. Он состоял из чиновников многих ведомств и представителей помещиков и купцов. Совет не входил в состав Министерства финансов, но тесно сотрудничал с ним.[41]

На совет возлагались рассмотрение и проверка ежегодных отчетов государственных кредитных установлений; предоставление ежегодного отчета о ревизии деятельности государственных кредитных установлений; контроль за соблюдением уставов государственных кредитных установлений (в отношении поступления денежной суммы, определенной на погашение долгов и ассигнаций; уплаты в срок процентов и капитала по долгам срочным и платежа непрерывных доходов по долгам бессрочным и т.д.).[42]

 Под председательством министра финансов были созданы (в 20-е годы XIX века) Мануфактурный совет и Коммерческий совет. В них заседали купцы, заводчики, через эти советы нарождающаяся буржуазия ходатайствовала перед правительством о своих "пользах и нуждах".

Мануфактурный совет - совещательный орган для содействия развитию мануфактурной промышленности. В ведении совета находились сбор сведений и информация правительства о состоянии промышленности, торговли и крестьянских кустарных промыслов; рассмотрение прошений о выдаче привилегий на изобретения; освидетельствование фабрик и заводов и распределение их по разрядам; надзор за паровыми котлами; организация и руководство работой выставок фабричных изделий; пропаганда открытий, изобретений и передовых приемов производства; содействие предпринимателям в приобретении машин за границей и приглашение мастеров.

Коммерческий совет - совещательный орган купечества в аппарате министерства финансов. На совет возлагалось консультирование правительства по вопросам внутренней и внешней торговли и торгового мореплавания. Совет обсуждал вопросы, предложенные министром финансов, в том числе: изменение или применение статей тарифного устава, правил торговли, бракования и клеймения товаров, инструкций торгового мореплавания, устава коммерческого банка.[43]

В каждой губернии существовали местные органы Министерства финансов: казенная палата и уездное казначейство из назначаемых чиновников. В первой половине XIX века было проведено 5 ревизий (1811, 1815, 1833, 1850 и 1857 годы), материалы которых находились в хозяйственных отделениях казенных палат, которые управляли государственными крестьянами и государственным имуществом. Отделение питейных сборов осуществляло контроль над питейными откупами, за выдачей свидетельств на винокурение. Казначейское отделение заведовало уездными казначействами. Уездные казначейства ведали приемом, хранением денежных сборов и выдачей денежных сумм. По распоряжению местных властей они выдавали паспорта, подорожные, вели продажу гербовой бумаги. К Министерству финансов относились местные таможенные учреждения, горные, соляные конторы, мануфактурные комитеты и коммерческие отделения.

Таким образом, в первой половине XIX века в России были проведены новые реформы государственного управления (учитывавшие потребности времени, опыт управления другими странами, в частности Францией), сохранявшие преемственность с историческими формами управления в России. Однако смена коллегиальной формы управления министерской способствовала еще большей бюрократизации аппарата.

К середине XIX века аппарат управления страной не справлялся с общегосударственными проблемами, о чем свидетельствовали и неудачи в Крымской войне, и непрекращающиеся выступления крестьян, и многое другое. Внутренняя и внешняя обстановка требовала преобразования управления на иных, чем раньше, основах.[44]

Таким образом, правительство встало перед необходимостью проведения реформ, преобразований в финансовой системе.