Формы и осуществление общественного контроля

 

В науке известно несколько классификации форм общественного контроля. Согласно первой из них, классической, имеются четыре формы общественного контроля: внешний контроль, внутренний контроль, контроль через отождествление с референтной группой; контроль через создание возможностей добиться социально значимых целей средствами, наиболее подходящими для данного человека и одобряемыми обществом (так называемое "множество возможностей").

Первая форма осуществления общественного контроля - групповое давление на индивида. Внешний контроль может быть формальным и неформальным. Формальный контроль основан на инструкциях, предписаниях, нормах и нормативных актах, а неформальный базируется на реакциях окружения. Возможность осуществления группового социального контроля обусловлена включенностью каждого индивида в первичную социальную группу. Необходимым условием такого включения служит то обстоятельство, что индивид должен разделять определенный минимум принятых данной группой культурных норм, составляющих формальный или неформальный кодекс поведения. Каждое отклонение от такого порядка немедленно приводит к осуждению поведения группой. В зависимости от важности нарушаемой нормы возможен широкий диапазон осуждения и санкций со стороны группы - от простых замечаний до изгнания из данной первичной группы, в том числе и с применением неформальных санкций по отношению к индивиду, нарушающему нормы.

Эффективность и своевременность применения социального контроля далеко не всегда одинаковы во всех первичных коллективах. Групповое давление на индивида, нарушающего нормы, зависит от многих факторов, и, прежде всего от статуса данного индивида. К лицам, имеющим высокие и низкие статусы в группе, применяются совершенно разные способы группового давления. Личность с высоким статусом в первичной группе или лидер группы имеет в качестве одной из своих основных обязанностей изменение старых и создание новых культурных образцов, новых способов взаимодействия. За это лидер получает кредит доверия и сам может в той или иной степени отступать от групповых норм. Более того, чтобы не потерять свой статус лидера, он не должен быть полностью идентичным членам группы. Однако при отступлении от групповых норм у каждого лидера существует грань, через которую он не может перейти. За этой гранью он начинает испытывать действие группового социального контроля со стороны остальных членов группы и его лидерское влияние заканчивается.

Степень и вид группового давления зависят также от характеристик первичной группы. Если, например, сплоченность группы высока, высокой становится и групповая лояльность по отношению к культурным образцам данной группы и, естественно, повышается степень социального группового контроля.

Инструменты, или методы общественного контроля отличаются огромным разнообразием, они зависят от ситуации, целей и характера конкретной группы, в отношении которой употребляются. Диапазон их применения огромен: от выяснения отношений между конкретными людьми до психологического давления, физического насилия, экономического принуждения человека со стороны всего общества. Не обязательно, чтобы механизмы контроля были направлены на осуждение нежелательной персоны или стимулирование к ней нелояльности остальных. "Неодобрение" чаще всего выражается не по отношению к самому индивиду, а по отношению к его поступкам, высказываниям, взаимодействиям с другими лицами.

Внешний контроль - это совокупность институтов и механизмов, гарантирующих соблюдение общепринятых норм поведения и законов. Он подразделяется на формальный, т.е. институциональный, и неформальный, т.е. внутригрупповой.

Следующая форма общественного контроля - вторичный групповой контроль, осуществляющийся через законы, различные насильственные регуляторы, формализованные процедуры. Он возможен при наличии высокой численности населения и достаточной сложности культуры. Когда отдельный индивид не желает следовать этим регуляторам, группа или общество прибегают принуждению, чтобы заставить его поступать так же, как все. В современных обществах существуют строго разработанные правила, или система контроля через принуждение, которая представляет собой набор действующих санкций, применяемых в соответствии с различными типами отклонений от норм.

Следующая форма контроля - внутренний социальный контроль - это осуществляемый человеком самоконтроль, направленный на согласование собственного поведения с нормами. Регуляция в данном случае осуществляется не в рамках взаимодействия, а в результате чувства вины или стыда, которые возникают при нарушении усвоенных норм. Эта форма предполагает интериоризацию норм и ценностей. То есть контролер уже не является чем-то внешним по отношению к индивиду. Такой контроль более эффективен в современных условиях, он перекладывает ответственность с внешнего контролера на самого деятеля. Для успешного функционирования такой формы контроля в обществе должна быть устоявшаяся система норм и ценностей.

Ещё одна форма контроля - контроль через отождествление с референтной группой - позволяет показать деятелю возможные и желательные для общества модели поведения, внешне вроде бы не ограничивая свободу выбора деятеля.

Существует ещё одна форма контроля - так называемая "множество возможностей" - предполагает, что, показав деятелю разнообразные возможные варианты достижения цели, общество тем самым оградит себя от выбора деятелем тех форм, которые нежелательны для общества.

Существует несколько иная классификация социального контроля, которую приводит В.В. Касьянов. У него социальный контроль осуществляется в четырёх формах. При этом, Касьянов заимствует зарубежные исследования: первые три формы были выделены Р. Парком, четвертая форма была описана американским социологом С. Аском.

Элементарная форма - принуждение. Многие примитивные или традиционные общества успешно контролируют поведение индивидов через нравственные нормы и, следовательно, посредством неформального группового контроля первичной группы; формальные законы или наказания в таких обществах не обязательны. Но в больших, сложных человеческих популяциях, где переплетены многие культурные комплексы, формальный контроль, законы и система наказаний постоянно развиваются и становятся обязательными. В случае если индивид вполне может затеряться в толпе, неформальный контроль становится неэффективным и возникает необходимость в формальном контроле.

Таким образом, при наличии высокой численности населения начинает применяться так называемый вторичный групповой контроль - законы, различные насильственные регуляторы, формализованные процедуры. Когда отдельный индивид не желает следовать этим регуляторам, группа или общество прибегают к принуждению, чтобы заставить его поступать так же, как все. В современных обществах существуют строго разработанные правила, или система контроля через принуждение, которая представляет собой набор действующих санкций, применяемых в соответствии с различными типами отклонений от норм.

Более сложная форма - влияние общественного мнения. Люди в обществе контролируются также с помощью общественного мнения или с помощью социализации таким образом, что они выполняют свои роли бессознательно, естественно, в силу принятых в данном обществе обычаев, привычек и предпочтений. Таким образом, социализация, формируя наши привычки, желания и обычаи, является одним из основных факторов социального контроля и установления порядка в обществе. Она облегчает трудности при принятии решений, подсказывая, как одеваться, как вести себя, как действовать в той или иной жизненной ситуации. При этом любое решение, которое принимается и усваивается не в соответствии с общественным мнением, кажется нам неуместным, незнакомым и опасным. Именно таким путем осуществляется значительная часть внутреннего контроля личности за своим поведением.

Важной формой контроля, особенно в контексте обозначенной темы, является регламентация в социальных институтах и организациях. Социальный контроль обеспечивается различными институтами и организациями.

Таким образом, возможность осуществления группового общественного контроля обусловлена включенностью каждого индивида в первичную социальную группу. Необходимым условием такого включения служит то обстоятельство, что индивид должен разделять определенный минимум принятых данной группой культурных норм, составляющих формальный или неформальный кодекс поведения. Каждое отклонение от такого порядка немедленно приводит к осуждению поведения группой. В зависимости от важности нарушаемой нормы возможен широкий диапазон осуждения и санкций со стороны группы - от простых замечаний до изгнания из данной первичной группы.

Формальный контрольоснован на одобрении или осуждении со стороны официальных органов власти и администрации.

Неформальный контрольоснован на одобрении или осуждении со стороны общественного мнения, которое выражается через традиции обычаи либо средства массовой информации, а также со стороны группы родственников, друзей, коллег, знакомых. Их называют агентаминеформального контроля.Если рассматривать семью как социальный институт, то следует говорить о ней как о важнейшем институте социального контроля.

Формальный контроль исторически возник позже неформального - в период зарождения сложных обществ и государств. В современном обществезначение формального контроля существенно возросло. В сложном обществе, особенно в стране с многомиллионным населением, гораздо труднее поддерживать порядок и стабильность. Ведь неформальный контроль за индивидом со стороны такого общества ограничен небольшой группой людей. В большой группе он неэффективен. Поэтому иногда его называют локальным. Напротив, формальный контроль носит всеохватывающий характер, он действует на всей территории страны. Он глобален,и его всегда осуществляют особые люди - агенты формального контроля.Это профессионалы, т. е. лица, специально обученные и получающие зарплату за выполнение контрольных функций. Они - носители социальных статусов и ролей. К ним причисляют судей, полицейских, врачей-психиатров, социальных работников и т. д. Если в традиционном обществе социальный контроль держался на неписаных правилах, то в современных обществах его основой выступают писаные нормы; инструкции, указы, постановления, законы. Социальный контроль приобрел институциональную поддержку.

Формальный контроль, как мы уже говорили, осуществляют такие институты современного общества, как суды, образование, армия, производство, средства массовой информации, политические партии, правительство. Школа контролирует при помощи оценок, правительство - при помощи системы налогообложения и социальной помощи населению, государство - при помощи полиции, секретной службы, государственных каналов радио, телевидения и органов печати.

Методы контроля, в зависимости от применяемых санкций, подразделяются на:

. жесткие;

2. мягкие;

.   прямые;

.   косвенные.

.   Комбинация методов формального контроля

 

 

Комбинации по характеру Комбинации по форме	Жесткие	Мягкие
Прямые	Прямые жесткие политические репрессии, рэкет, организованная преступность	Прямые мягкие действие конституции и уголовного кодекса
Косвенные	Косвенные жесткие экономические санкции международного сообщества	Косвенные мягкие средства массовой информации

 

Эффективность и своевременность применения социального контроля далеко не всегда одинаковы во всех первичных коллективах. Групповое давление на индивида, нарушающего нормы, зависит от многих факторов, и, прежде всего от статуса данного индивида. К лицам, имеющим высокие и низкие статусы в группе, применяются совершенно разные способы группового давления. Личность с высоким статусом в первичной группе или лидер группы имеет в качестве одной из своих основных обязанностей изменение старых и создание новых культурных образцов, новых способов взаимодействия. За это лидер получает кредит доверия и сам может в той или иной степени отступать от групповых норм. Более того, чтобы не потерять свой статус лидера, он не должен быть полностью идентичным членам группы. Однако при отступлении от групповых норм у каждого лидера существует грань, через которую он не может перейти. За этой гранью он начинает испытывать действие группового социального контроля со стороны остальных членов группы и его лидерское влияние заканчивается.

Степень и вид группового давления зависят также от характеристик первичной группы. Если, например, сплоченность группы высока, высокой становится и групповая лояльность по отношению к культурным образцам данной группы и, естественно, повышается степень социального группового контроля. Групповое давление лояльных членов группы (т.е. членов группы, приверженных к групповым ценностям) сильнее, чем членов разобщенной группы. Например, группе, проводящей вместе лишь свободное время и потому разобщенной, гораздо труднее осуществлять внутригрупповой социальный контроль, чем группе, совершающей регулярные совместные действия, например, в бригаде или семье.

Данный перечень не включает в свой состав такой важный элемент, как наличие общих ценностей, усваиваемых индивидами в процессе социализации. Дело в том, что основанный на принуждении социальный контроль не всегда обеспечивает уменьшение числа отклонений. Естественно существует множество индивидуальных причин, по которым люди нарушают социальные нормы. Однако нарушение норм может стать практикой, негласно одобряемой илипросто допускаемой обществом. Обычно это бывает в том случае, когда нормы оказываются слишком жесткими (или людям представляется, что они слишком жесткие). По этой причине жесткие полицейские меры, направленные против определенного вида правонарушений редко приносят положительные результаты, хотя и попустительство вотношении девиантного поведения также недопустимо.

Иногда контроль отождествляют с управлением. Содержание контроля и управления во многом похожи, но их следует различать. Контроль - понятие более узкое, чем управление, и, следовательно, может быть назван одной из его форм.

Различие между управлением и контролем заключается в том, что первое выражается через стиль руководства, а второй - через методы. Методы контроля могут быть общими и детальными.Например,менеджер дает подчиненному задание и не контролирует ход его выполнения - он прибегает к общему контролю. Если менеджер вмешивается в каждое действие своих подчиненных, поправляет, одергивает и т. п., он использует детальный контроль.

Детальный контроль называют еще надзором. Надзоросуществляется не только на микро, но и на макроуровне общества. Его субъектом становится государство, и он превращается в неосновной социальный институт. Надзор разрастается до размеров крупномасштабной социальной системы,покрывающей всю страну. В такую систему входят: сыскные бюро, детективные агентства, полицейские участки, служба осведомителей, тюремные надзиратели, суды, цензура.

Так как контроль входит в управление как составная его часть, но часть очень важная, то мы можем заключить, что в зависимости от вида контроля будет меняться и самоуправление. Часть, если она достаточно важная, определяет характер целого. Так методы контроля сказываются на стиле управления, который имеет, в свою очередь, два вида - стиль авторитарный и стиль демократический.

Все процедуры, при помощи которых поведение индивида приводится к норме социальной группы, называется санкциями. Социальная санкция - мера воздействия, важнейшее средство социального контроля.

Выделяются следующие виды санкций: негативные и позитивные, формальные и неформальные. Негативные санкциинаправлены против человека, отступившего от социальных норм. Позитивные санкциинаправлены на поддержку и одобрение человека, который следует данным нормам. Формальные санкции налагаются официальным, общественным или государственным органом или их представителем. Неформальныепредполагают обычно реакцию членов группы, друзей, сослуживцев, родственников, знакомых и т.д. Таким образом, можно выделить четыре типа санкций: формально негативные,формально позитивные, неформальные негативные и неформальные позитивные. Так, пятерка за ответ учащегося на уроке - формально позитивная санкция. Она носит не только дидактический характер, но и социально-психологичесий, хотя большинство учителей просто не задумываются над этим. Примером отрицательной неформальной санкции может быть осуждение человека на уровне общественного мнения.

Под формами социального контроля понимаются многообразные способы регулирования жизнедеятельности человека в обществе, которые обусловлены различными общественными (групповыми) процессами и связаны с интегральными психологическими характеристиками больших и малых социальных групп. Формы социального контроля предопределяют переход внешней социальной регуляции во внутриличностную.

Однако не все формы социального контроля переходят во внутренний план деятельности. Некоторые так и остаются внешними по отношению к конкретному индивиду. Но иные представляют собой результат интериоризированных норм, имеющих ярко выраженный признак субъективности, как, например, манеры или привычки. Существует много форм социального контроля. Наиболее распространенными являются: законы, табу, обычаи, традиции, мораль и нравы, манеры, привычки и т.д.

В сфере труда механизм социального контроля включает в себя такие основные структурные элементы:

. плановые и оценочные показатели трудовой деятельности;

2. социальные нормы - эталоны трудового поведения;

.   санкции - ситуативные или оперативные стимулы как реакция на конкретные случаи трудового поведения.

Социальные нормы рассматривают акты общения работника в сфере труда, предписывают ему должные и допустимые поступки в социально-трудовых отношениях. Их роль регуляторов трудового поведения реализуется в виде двух основных функций - предписывающей и оценочной. В первом случае задается определенный, должный тип поведения, во втором реальное трудовое поведение сравнивается со стандартным, определяется их соответствие. Предписывающая функция реализуется через выбор работником должного вида поведения, а оценочная позволяет судить о правильности такого выбора. В своей работе менеджеру приходится опираться на многообразие социальных норм, поэтому важно уяснить, что они классифицируются по определенным признакам:

. содержанию (нормы отношения к целям и задачам коллектива, к собственности, к деятельности руководителя, к коллегам, к собственной активности);

2. сфере распространения и применения (нормы-требования, нормы-стереотипы);

.   способу установления (правовые, профессионально-должностные, моральные).

Характерно, что нормы в сфере труда сохраняются и воспроизводятся через трудовое право, привычки, обычаи, традиции.

Общеколлективные нормы и предшествующий опыт работников являются основой для формирования социальных ожиданий. В качестве неофициальных требований коллектива ожидания служат регуляторами трудового поведения.

Знание механизмов влияния норм социального значимого поведения в сфере труда позволяет воздействовать на сознание и поступки работников, прогнозировать их трудовое поведение.

Особая функция социального контроля - укрепление трудовой дисциплины, которая с социологических позиций рассматривается как сознательное и добровольное соблюдение правил внутреннего распорядка, основанных на законодательных и нормативных актах о труде. Это связано с отражением в дисциплине труда широких социальных связей между работниками с непосредственным влиянием ее на эффективность и конечный результат труда.

При анализе проблем укрепления трудовой дисциплины одним из важных проявлений взаимного контроля в организациях считаются так называемые оценочные отношения. Суть их заключается в том, что индивиды и микрогруппы дают друг другу определенные оценки с точки зрения нормативных качеств, имеющих значение в организационно-трудовой сфере. В результате образуется структура персональных статусов, возникают благоприятные, неблагоприятные и нейтральные статусные категории, каждый работник или коллектив приобретает определенный имидж в восприятии окружающих. Таким образом, различные аспекты организационно-трудовой дисциплины становятся критериями личностного отношения к человеку, группе людей.

Методом укрепления трудовой дисциплины является дисциплинарная политика, т. е. деятельность администрации и общественности коллектива по целенаправленному применению санкций.

Под санкциями в социологии понимают реакции субъектов социального контроля на трудовое поведение работника в целях поощрения желательного, одобряемого трудового поведения и наказания нежелательного, отклоняющегося от принятых норм. Применение санкций (санкционирование) как бы служит оценкой поведенческих актов. Тем самым в общественном сознании формируются представления о стереотипах приемлемого трудового поведения.

Санкции подобны стимулам, но это своеобразные стимулы: они действуют не постоянно (как, например, заработная плата), а являются оперативными, т. е. применяются в связи с конкретными поступками работников в конкретных трудовых ситуациях. Поэтому санкции можно считать ситуативными стимулами.

По характеру воздействия различают санкции позитивные и негативные.

Позитивные санкции направлены на одобрение действий и поступков работников. К ним относятся объявление устных и письменных благодарностей, разовое премирование и награждение ценным подарком, выделение льготных и бесплатных путевок в санатории, первоочередное право на приобретение дефицитных товаров или продукции предприятия по цене, близкой к себестоимости, и др.

Негативные санкции применяются для наказания за трудовое поведение, отклоняющееся от принятых норм. К ним относятся, как отмечалось, все виды взысканий, устные и письменные выговоры, замечания, перевод на нижеоплачиваемую работу, обсуждение поступков на собраниях трудового коллектива или на общественных комиссиях и судах, перенесение отпуска с летнего времени на зимнее или очереди на жилье на более поздний срок.

Мера использования позитивных и негативных санкций характеризует взвешенность дисциплинарной политики. Дисциплинарная политика призвана не только реагировать на отдельные поведенческие акты, но и формировать состояние трудовой дисциплины. В процессе осуществления дисциплинарной политики рекомендуется придерживаться определенных принципов:

· систематичности и универсальности санкционирования;

·   оптимальности в соотношении поощрений и наказаний;

·   неотвратимости наказания;

·   соразмерности санкций совершенным проступкам;

·   учета личностного восприятия санкций;

·   скоординированности воздействия субъектов социального контроля.

В заключение приведем основные направления совершенствования механизма социального контроля.

. Совершенствование критериев оценки деятельности работника и коллективов.

. Отказ от награждения "по разнарядке".

. Улучшение учета использования рабочего времени.

. Унификация и внедрение заводских стандартов "дисциплины труда".

5. Совершенствование структуры и координация работы органов социального контроля.

6. Формирование самокритичной оценки работниками собственного труда.

7. Создание на предприятиях системы формирования у новичков приемлемого стереотипа трудового поведения в рыночных условиях.

Следовательно, механизм социального контроля должен, с одной стороны, быть достаточно эффективным, чтобы блокировать антисоциальное трудовое поведение. С другой стороны, он не должен сдерживать самостоятельность, инициативу и творчество отдельных работников и коллективов.

На основании сказанного можно сделать два вывода:

) социальный контроль может быть эффективным лишь втом случае, когда он придерживается "золотой середины" между свободой выбора и ответственностью за этот выбор;

) данная особенность указывает, что социальный контроль действует в основном не благодаря принуждению, а благодаря наличию общих ценностей и стабильности общества и социальных групп.

Перечисленные формы общественного контроля может быть продолжено. Однако даже на основе анализа вышеназванных форм можно сделать несколько выводов. Во-первых, любой член общества находится под сильнейшим психологическим влиянием социального контроля. Это влияние начинается с рождения и продолжается в течение всей жизни. Поступки человека не могут быть правильно поняты, если исключить факторы социального контроля из анализа специфики его поведения. Во-вторых, социальный контроль не всегда осознается индивидом из-за процессов и результатов интериоризации. Следует иметь в виду, что особенно ярко влияние социального контроля можно наблюдать в процессах изменения интегральных психологических характеристик социальных групп: общественного мнения и психологического климата. В-третьих, социальный контроль - это очень сложный и противоречивый процесс, который имеет собственную динамику и зависит от множества причин исторического, социального, экономического, политического, этнического и культурного характера.

В любой организации можно выделить пять основных видов общественного контроля, каждый из которых имеет свои особенности.

. Административный социальный контроль, опирается на определенные нормативно-правовые документы; при этом используются четко фиксированные в них формы контроля (контроль за режимом работы, трудовой дисциплиной и общественным поведением, соблюдением устава организации, трудового договора и т.д.)

. Контрольная функция руководителя начинается с момента его официального закрепления в должности. Чаще всего контролем со стороны руководителя связывают узкий смысл социального контроля.

. Контроль общественных организацией (со стороны профсоюзов за условиями труда, техникой безопасности; со стороны экологических обществ - за вредностью производства и т.д.).

. Групповой социальный контроль, предполагающий воздействие производственной группы на ее членов. Он может иметь разновидности:

· официальный (производственные совещания, рабочие собрания,.);

·   неофициальный (воздействие на поведение членов трудовой группы самих же их сотрудников в форме одобрения, осуждения, насмешки, отказа в коммуникации, изоляции и др.).

5. Самоконтроль работника. Он всегда является более действенным, если нормы поведения в труде и быту работника совпадают с общегрупповыми.

В контексте предмет-объектной цели дипломной работы, отметим, как формы и методы общественного контроля реализуются в системе государственного и муниципального управления.

В ст. 15 Конституции РФ указывается на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции РФ и законов, иными словами, закреплен принцип соблюдения законности. Следует отметить, что в целом формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т.д.

Можно выделить следующие виды контроля за органами местного самоуправления и их должностными лицами:

. контроль со стороны государства в лице соответствующих должностных лиц и органов государственной власти (внешний контроль);

2. контроль со стороны граждан (населения) и их организаций (внешний контроль);

.   контроль со стороны одних органов местного самоуправления за деятельностью других (внутренний контроль).

Примером последнего вида контроля может быть контроль представительного органа за деятельностью главы муниципального образования, контрольного органа за деятельностью местной администрации и т.п.

Государственный контроль осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида:

) контроль за соблюдением законов, который включает:

· контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и как следствие

·   установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

·   контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

·   контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами;

2) контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Каждый из перечисленных видов контроля имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. Контроль со стороны органов исполнительной власти обычно называется административным.

В ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, данным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Таким образом, контрольные полномочия должны быть установлены только законом в узком понимании этого термина.

В Федеральном законе № 131-ФЗ две статьи посвящены государственному контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В ст. 21 указывается, что возможен контроль не только за переданными полномочиями, но и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. За органами местного самоуправления закрепляется обязанность предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. А у органов государственной власти есть право давать письменные предписания по устранению нарушений. В соответствии со ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ уполномоченные органы государственной власти реализуют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Фактически не определена процедура контроля. Устанавливается только, что органы местного самоуправления не должны препятствовать контролю.

Согласно статье Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования. К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

) принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля;

) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.

Из приведенных теоретических положений возможно выделить основные признаки контроля. Во-первых, контроль является непременной функцией управления, присущей всем субъектам публичной власти.

Во-вторых, контроль есть составная часть (стадия) иных функций государственного управления, тесно связан с ними и охватывает все виды государственной деятельности.

В-третьих, контроль - форма обратной связи, обеспечивающая выработку и осуществление оптимальных управленческих решений. В-четвертых, контроль - организационно-юридическое средство обеспечения законности в государственном управлении. В-пятых, контроль представляет собой особый вид юридического процесса.

Указанные признаки характеризуют контроль как объективное явление в развитии любого государства и общества, они составляют сущность контрольной деятельности в различных сферах общественной жизни. В конкретных исторических условиях, применительно к тем целям и задачам, которые ставят перед собой государство и общество в конкретный период развития, эта сущность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы.

Общественный контроль осуществляется населением, политическими партиями, различными общественными объединениями, профсоюзами, органами территориального общественного самоуправления, трудовыми коллективами, средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти субъекты выступают от имени населения, граждан (общественности), а не от имени государства и органов местного самоуправления. Поэтому их контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер. Общественный контроль использует, прежде всего, меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в иные органы власти. общественный муниципальный власть законность

Субъектом контроля в данном случае выступают граждане муниципального образования (или государственные служащие), составляющие обособленные группы с определенными общественными (местными или социальными) интересами. Среди таких групп могут быть группы, выступающие в интересах и от имени конкретной территории (например, группы жителей внутригородских единиц, органы территориального общественного самоуправления, члены жилищно-строительных кооперативов, садово-огороднические товарищества и проч.), объединения граждан в иных сферах некоммерческого сектора (например, общественные движения, политические, религиозные, образовательные организации).