Правовые аспекты контроля за законностью деятельности государственных служащих

 

Право занимает особое место в системе социальных норм и ценностей, регулирующих отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за деятельностью государственных служащих. Правовая природа контроля проявляется в том, что при его осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций. Юридические нормы являются всеобщими моделями надлежащего поведения всех участников общественных отношений. В то время как другие социальные нормы (моральные, религиозные, политические, обычные) всегда носят локальный характер, замыкаясь в строго определенном сообществе людей, право регулирует поведение любого лица, участвующего в общественных отношениях.

Правовая природа контрольной деятельности в сфере государственного управления определяется прежде всего самим государством и его правовой системой. В современной политико-правовой доктрине превалируют представления о демократическом правовом государстве, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого человека. Все эти демократические ценности получили нормативное оформление в Конституции РФ и принятых в ее развитие законах и тем самым создали правовую основу и предопределили легитимность контрольной деятельности в рассматриваемой области.

Успех создания этого социально-правового института, его место и роль в повышении действенности механизма государственной власти, качества работы государственного аппарата, эффективности профессиональной деятельности государственных служащих на всех уровнях напрямую зависит от четкости и полноты закрепления системы контроля в нормативных правовых актах. При этом является очевидным, что правовой основой контроля за деятельностью государственных служащих должно стать новое законодательство о государственной службе Российской Федерации и ее отдельных видах.

Свобода действий государственного служащего от имени представляемого им государства, свобода усмотрения при оценке конкретной управленческой ситуации и возможные в связи с этим злоупотребления заставляют продумывать систему контроля за деятельностью такого чиновника как со стороны властей, так и со стороны народа. Такой контроль может быть организован различными способами: периодически публикуемыми для всеобщего сведения отчетами государственного служащего о выполненной им на посту работе, декларациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его поведения на государственной службе и т.д. Но главным способом контроля законности деятельности государственного служащего является контроль вышестоящего должностного лица. Ибо если само вышестоящее в иерархии должностей лицо не будет выполнять своей контрольной функции, никакие правила не могут быть выполнены, за этим следуют анархия, беспорядок, развал.

Государственная служба - это служба общественная, публичная, она не может быть изъята из под контроля общества на всех этапах ее прохождения. Специфика правового статуса государственного служащего, должностного лица заключается в том, что свобода его действий осуществляется в рамках его компетенции.

В юриспруденции утвердились воззрения на контроль:

) как самостоятельную функцию социального и, в первую очередь, государственного управления;

) как неотъемлемую часть (стадию) иных функций государственного управления;

) как форму обратной связи между субъектами и объектами государственного управления;

) как средство (способ) обеспечения законности в государственном управлении;

) как разновидность юридического процесса. Такое разнообразие методологических подходов к исследованию природы контроля позволяет более полно раскрыть его сущность, охарактеризовать сегодняшнее состояние и наметить пути совершенствования.

В юридической литературе общепризнанной является точка зрения о выделении контроля в качестве самостоятельной функции государственного управления, которая включает в себя "выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков".

Данное теоретическое положение в условиях существования двух подходов к определению государственного управления (в узком, когда речь идет о деятельности органов исполнительной власти, и в широком понимании) требует уточнения. При традиционном подходе контрольную функцию в рамках исполнительно-распорядительной деятельности осуществляют все субъекты, представляющие исполнительную власть. Эта функция представляет собой "установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления". Тем самым функция контроля в первую очередь осуществляется вышестоящими государственными органами в отношении нижестоящих звеньев государственного механизма и призвана обеспечить результативность их управленческой деятельности в соответствующих общественных сферах.

Федеральный закон РФ № 119-ФЗ от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятый Государственной Думой ФС РФ 5 июля 1995 года уже в ст. 1 "Государственная должность", в самом определении предусматривает положение об ответственности: "Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей".

Даже из столь краткого обзора становится ясно, что правильно организованная система мер контроля за государственным служащим - условие эффективности деятельности государственного аппарата.

Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (п.5 ст. 14 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.).

В юридической науке для более глубокого раскрытия содержания контроля исследуется его внутренняя структура. Для этого разработано понятие контрольного процесса как разновидности юридического процесса. Контрольный процесс - это правовая форма деятельности органов государства, общественных организаций и должностных лиц, выражающейся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдаемости подчиненными субъектами нормативно-правовых предписаний и пресечению правонарушений.

Среди способов практической организации контроля за законностью деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутриаппаратными, например, личные действия государственного служащего и его начальника: отчеты, представление декларации о доходах и т.д., и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления, это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: следствие, суды, тюрьмы.

Доступность гражданину механизма контроля общества над своим порученцем-чиновником показывает степень демократичности общества. Демократичность заключается в степени участия граждан в делах общества. Важным качеством современного законодательства о государственной службе и административного законодательства в Российской Федерации является закрепление в законе связи ответственности должностного лица и ответственности юридического лица, в котором эти должностные лица состоят.

При широком понимании государственное управление осуществляется всеми ветвями власти. По мнению Б.В. Российского, внедрение в теорию государственного управления принципов управления большими системами "обусловливает необходимость осуществления государственного управления параллельно органами всех независимых друг от друга ветвей власти и иными государственными органами". При таком подходе контроль как функция государственного управления реализуется органами и законодательной, и судебной власти. Так, контрольные полномочия судебных органов не только обеспечивают защиту прав граждан и организаций от злоупотреблений органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих, но и способствуют улучшению деятельности органов государственного управления в целом. Конституция РФ, закрепив принцип разделения властей, установила ряд государственных органов (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, прокуратура и др.), не относящихся ни к одной из них. Основным предназначением этих структур является осуществление разнообразной контрольной деятельности. Становление и развитие этих самостоятельных органов контроля позволяет говорить о формировании в России особой ветви власти - контрольной.

Обязанность государственного служащего предоставлять сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, регулируется статьей 12 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г. Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с федеральным законом ежегодно обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Эти поступающие в органы государственной налоговой службы сведения составляют служебную тайну (п.2 ст.12 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.).

Сведения о доходах государственного служащего являются способом борьбы с коррупцией.

Среди основных правовых приемов ограничения коррумпированности государственного аппарата называется также правило о несовместимости мандата депутата с государственной службой. В п. 2 ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержится запрет государственному служащему быть депутатом законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Административное право знает три основных и массу вспомогательных организационных способов контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц. Ответственность может применяться в порядке подчиненности, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Иначе это административный, судебный способы разрешения споров с администрацией и административная юстиция.

Суды административной юстиции, в частности, дисциплинарные суды - эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы. Гражданин гораздо последовательнее прокуратуры или других служащих государства, по должности участвующих в судебных заседаниях, выступает в защиту своих интересов и интересов общества, он инициативен и бескомпромиссен. Поэтому суды административной юстиции по вопросам государственной службы необходимы.

Своеобразным правом государственного служащего является то, что он также вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы (п.2 ст. 9 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.).

Основным документом для защиты прав гражданина при их нарушении административными властями до сих пор считается мало востребованный гражданами Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Согласно ст. 6 этого Закона на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений).

К государственным служащим применяются все известные виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная, уголовная и материальная. За материальные последствия иногда отвечает государственный орган, где служит служащий. Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном государственном аппарате Российской Федерации в силу её непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения совершенно компетентным в ситуации лицом - вышестоящим начальником государственного служащего.

Дисциплинарная ответственность - это ответственность по подчиненности. По существу под дисциплиной понимают повиновение установленным порядкам. Сознательное выполнение своих обязанностей иногда предполагает неповиновение, например, при неправомерном приказе.

Основанием ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок. Можно считать должностным упущением и некачественные акты управления, издаваемые должностными лицами. В дальнейшем они могут порождать иски граждан.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, указанного в пункте 1 настоящей статьи, гласит п.2 ст. 14 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.).

Кроме дисциплинарного проступка, особым основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя организации, его заместителей является требование представительного органа работников. Оно предусмотрено статьей 195 Трудового кодекса РФ. Там предусмотрено: "Работодатель обязан рассмотреть заявление представительного органа работников о нарушении руководителем организации, его заместителями законов и иных нормативных правовых актов о труде, условий коллективного договора, соглашения и сообщить о результатах рассмотрения представительному органу работников. В случае, если факты нарушений подтвердились, работодатель обязан применить к руководителю организации, его заместителям дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения".

Дисциплинарная ответственность государственного служащего регулируется статьей 14 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г., пункт 1 которого гласит: "За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания:

) замечание;

) выговор;

) строгий выговор;

) предупреждение о неполном служебном соответствии;

) увольнение".

Трудовой кодекс РФ (федеральный закон РФ от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ) (ТК РФ) содержит ряд положений о дисциплинарной ответственности. В статье 5 "Трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права" предусматривается широкий круг лиц, создающих нормы трудового права: от Президентов до органов местного самоуправления. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений регулируется статьей 6 ТК РФ: "К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих: … виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения …".

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Положительными качествами дисциплинарной ответственности являются оперативный характер её применения. Быстро, непосредственно, поучительно для работника. Сильно её моральное влияние на сотрудника. Недостатками является её ведомственный характер, при котором хотя служащий и приучается повиноваться своему начальнику и быть ему приятным, народ, ради которого и существует государственный аппарат, не осведомлен о справедливости дисциплинарных наказаний и даже о самом факте их существования, публичной регистрации дисциплинарной ответственности нет, она отсутствует.

Дисциплинарная ответственность нехороша ещё и тем, что часто правонарушение служащего остается незамеченным его руководителем, а иногда им и разделяемым. А ничто так не разлагает народ и служащих как отсутствие последствий, наказания после правонарушения. Внешний по отношению к государственному служащему государственной орган административной юстиции в этом отношении более беспристрастен, проводит унифицированную правоприменительную практику, и не может оставить без внимания или логического завершения поступившее дело.

Сложным правовым моментом в данном случае является определение субъекта, имеющего право определять, является ли приказ начальника соответствующим законодательству или нет.

От качества работы государственного служащего зависит качество самого общества, на государственной службе которого он служит. Федеральный закон РФ № 199-ФЗ 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержит специальную главу V "Обеспечение эффективности государственной службы", которая, к сожалению в противоречие с её названием содержит предписания об организации органов управления государственной службой. Профессор Д.Н. Бахрах соответствующий параграф своего учебника, посвященный содержанию этой главы закона, называет "Управление государственной службой", что значительно точнее отражает суть регулируемых в главе правоотношений.

Таким образом, контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса субъекта контроля.

Самостоятельность функции контроля не предполагает ее оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути пронизывает и соединяет их, обеспечивая систематическую и конструктивную деятельность органов государственного управления всех уровней и их руководителей. При этом следует отметить вторичность, производность контроля от иных управленческих функций, он возникает по поводу и в процессе осуществления государственными органами и их аппаратом различных полномочий.

Наряду с определением контроля как функции государственного управления в административно-правовой науке распространено мнение о контроле как важнейшей форме обратной связи, "по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания исполнителей".

Исполнение решений любых правоохранительных и судебных органов в конечном счете возлагается на администрацию, первоначально и породившую спорную ситуацию. Этот факт вызывает сомнения в желании такой администрации очень хорошо выполнить решение суда. Судебное обжалование длительное, дорогое и не обязательно приводит к прямому эффекту для истца, часто называемого жалобщиком, поскольку суд имеет право только решить вопрос о законности или незаконности акта, но исполнять это решение суда опять же должна действующая администрация.

Эффективность государственной службы заключается в эффективности самой государственной власти проводить свои решения. Если народ повинуется и выполняет право, то эффективность налицо, даже если при этом не видно бурных движений властвующих субъектов. И наоборот, если власть пишет законы, исполнение которых ей не нужно, и она их не контролирует, при этом бурно шевелится, то эффективность государственной службы будет заключаться только в способах её собственного обогащения. Но это уже не совсем служба.

Правовая природа контроля обнаруживается в том, что контроль в государственно-служебной сфере, как правило, представляет собой комплексную властную деятельность, связанную с реализацией правовых норм. Эта деятельность определяется законом и подзаконными актами в связи с тем, что здесь особенно необходимы точная определенность прав и обязанностей субъектов контрольных отношений, внесение в них элементов устойчивости, стабильности. Закономерно, что в нормативных правовых актах определяются как субъекты контроля за деятельностью государственных служащих, их полномочия, методы и формы контрольного воздействия, так и права подконтрольного объекта, гарантии их осуществления и механизм реализации. Даже в том случае, когда субъекты контроля не обладают властными полномочиями, например общественные объединения, средства массовой информации и иные институты гражданского общества, их "мягкое" контрольное воздействие осуществляется в рамках правового поля.

Правовая сущность контроля основывается и тесно связана с реализацией такого необходимого принципа правового государства как законность. Он означает не только признание за Конституцией РФ и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, которые в свою очередь становятся социальными стандартами, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону и определенным в них эталонам. Законодательные установления в сфере государственного управления четко определяют, как следует поступать в той или иной нормативно очерченной ситуации, какое поведение является правомерным, что можно, нужно или нельзя делать в определенном, урегулированном правом общественном отношении.

Резюмируя сказанное, необходимо отметить единство социальных и правовых начал контроля за деятельностью государственных служащих, которые находят свое отражение в социальном содержании и соответствующей ему правовой форме. Эти два важнейших фактора сегодня определяют развитие контрольной деятельности, поэтому в условиях административной реформы очень важно сбалансировать их воздействие. Иными словами, речь идет о формировании контроля как нового социально-правового института, который представляет собой целенаправленную организующую деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования государственных служащих нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений при помощи правовых средств.

Современный период перехода к обществу и государству, базирующимся на политическом плюрализме, свободной экономике, приоритете прав и свобод человека, на идеях формирования гражданского общества и правового государства, изменяется природа контроля. Он перестает быть только управленческим понятием и представляет собой сложный комплексный социально-правовой институт, основанный на дуализме гражданского общества и государства, призванный обеспечить соблюдение социальных регуляторов, реализацию принципов и задач правового государства.