2020-05-25
2379
Политическую социологию прежде всего интересует не вся бюрократия, а та ее часть, которая выполняет административные функции в системе органов государственной власти и управления [ 15].
Максу Веберу принадлежит разработка концепции рациональной бюрократии и теории рационального общества, которые призваны преодолеть недостатки патриархальной системы администрирования.
М. Вебер (1864–1920) – немецкий юрист, социолог, экономист, был одним из крупнейших социальных теоретиков, внес большой вклад в развитие социологических наук (методологию социального познания, общую социологию, экономическую, политическую социологию, социологию религии), представил синтетическую теорию сущности и путей развития западной цивилизации.
Основные работы. «Протестантская этика и дух капитализма» (1904–1905), «Экономика и общество» (1921), «Всеобщая экономическая история» (1927). Последние две работы были опубликованы незавершенными уже после смерти автора. Идеи о бюрократии содержатся в двух разных частях чернового варианта «Экономики и общества». Первая часть (12 страниц) была переведена на английский язык Т. Парсонсом и Э. М. Хендерсоном в 1947 г. и вошла в третий раздел монографии «Теории социальных и экономических организаций». Вторая часть вышла в подготовленном Г. Гертом и С. Миллсом сборнике «Социологические эссе Макса Вебера» в 1946 г.
В качестве своей задачи немецкий социолог ставил установление инвариантных, т.е. равноценных для любых организаций и любых политических условий, свойств бюрократии.
М. Вебер подчеркивает, что бюрократия – технически наиболее чистый и эффективный тип организации власти. По его мнению, именно техническое превосходство бюрократии над исторически более ранними типами обусловило ее распространение: «Точность, скорость, однозначность, знание дела, последовательность, такт, единство, строгая субординация, уменьшение трений, затрат материальных и людских ресурсов – всё это достигает максимального развития в бюрократической системе» [16].
В отличие от К. Маркса, который усматривал в бюрократии унифицированный политический факт, Вебер исходил из констатации множественности ее видов, которые присущи традиционному, легальному и харизматическому типам господства. На основе синтеза их общих признаков он построил модель «идеального типа» бюрократии. Представляя бюрократизацию как одну из существенных черт индустриального общества и его рационализации, он выделяет следующие атрибуты бюрократической организации:
– иерархию, смысл которой состоит в строгом отграничении места и сферы деятельности работника. Для каждого служащего четко очерчено поле компетенции, область полномочий, и он несет ответственность за свои действия перед вышестоящим начальником;
– безличность, задача которой состоит в освобождении от субъективных влияний на процесс принятие решений. Для этого устанавливается набор правил, в соответствии с которыми выполняется всякая работа. В дополнение к этому вводится обязательная письменная процедура регистрации сделок и договоров, обеспечивающая должный контроль за делопроизводством;
– постоянство, целью которого является обеспечение лояльности работника по отношению к данной организации. Создаются гарантии долгосрочного пребывания сотрудника в должности и перспективы стабильного продвижения по службе. В социально-организационном плане это достигается посредством обеспечения полной занятости сотрудников в течение всего рабочего времени;
– экспертиза – процедура, призванная повысить профессионализм и компетентность чиновников. Служащие отбираются в соответствии с образовательным статусом и проходят дополнительное специальное обучение основам администрирования [17].
М. Вебер полагал, что исполнение всех вышеуказанных принципов способно создать технически самую совершенную из всех организационных форм бюрократическую систему. И, напротив, нарушение или отсутствие хотя бы одного из перечисленных постулатов, считал он, ставит под угрозу реализацию идеального типа бюрократии.
Осуществление названных правил становится возможным, прежде всего, вследствие особенностей социального положения госслужащих, которые отделены от собственности на средства управления. Управленческая деятельность, таким образом, превращается в самостоятельную профессию. Этому сопутствуют дополнительные объективные обстоятельства, которые нацелены на укрепление общей атмосферы унификации и рационализации жизни организации [18].
Так, например, круг обязанностей служащих официально закрепляется законами, правилами и административными распоряжениями. В обмен на некоторые материальные гарантии (в частности, гарантию определенного уровня жизни) чиновник призван исповедовать специфический долг верности своей организации. Но для этого необходимо, чтобы он ощущал себя выполняющим волю не какого-либо конкретного лица, а подчинялся служению безличной объективной цели. В качестве персонификации таковой может выступать предприятие, на котором он работает, либо партия, приверженцем идей которой он является, либо государство, общему благу которого он служит. При этом непременным требованием становится определение суммы культурных ценностей, отображенных в программе или идеологии предприятия, партии, государства.
Другое условие заключается в том, что функции сотрудников, будучи распределены иерархически на различных ступенях управленческой пирамиды, должны быть одновременно объединены в общую систему таким образом, что на всех уровнях власти нижестоящие звенья контролируются вышестоящими. Благодаря этому возможна проверка процедуры принятия решений и их выполнения на любом этаже иерархической лестницы [19 стр. ].
Необходимо также создание моральных стимулов. В частности, создаются гарантии того, что работающие в бюрократической организации обладают социальным престижем. Они имеют статус, который обеспечивает им определенные права и привилегии. Создаются условия, чтобы должностные лица посвящали себя целиком и полностью своей функции. Трудолюбие вознаграждается благожелательным отношением со стороны начальства и добрыми отношениями внутри организации, а также продлевает возможность пребывания в рамках организации. Наградой за лояльность выступает карьерный рост, стабильность продвижения по служебной лестнице, регулярное повышение в чине, которые осуществляются поступенчато. При этом прогресс носит независимый от частных пристрастий, почти механический характер.
Важным моментом является то, что соблюдение иерархической дисциплины поддерживается фактом назначения руководителей на свои посты, а не демократической процедурой голосования.
Прямое избрание, считает немецкий социолог, расшатывает дисциплину, т.к. чиновники попадают в зависимость от воли избирателей, которым вынуждены угождать.
Совокупность предложенных свойств идеального типа бюрократии, по мысли Вебера, должна в первую очередь повысить эффективность управления. Одним из главных достоинств такой организации является, во-первых, предвидимость результатов принимаемых решений. Поскольку нормы права и управленческие предписания обязательны для всех и известны каждому гражданину, решения бюрократических инстанций становятся прозрачными и предсказуемыми. «Современный судья подобен автомату, который – если в него заложить относящиеся к конкретному делу документы вместе с оплатой – выбросит решение, механически выработанное на основе кодекса», – пишет М.Вебер.
Вторым преимуществом бюрократии является рациональность. Возможность предвидения действий сотрудников ставит исполнителя перед императивом исключения личностно пристрастных и иррационально обусловленных моментов поведения. «Вместо человеческого участия, покровительства, ласки, благодарности и гнева, характерных для традиционного, и, отчасти харизматического господства, современная культура требует от административного аппарата, который ее поддерживает, деловитости и специализации. Современная бюрократия безлична, что дает возможность определить будущее администрации в культуре… Капиталистическое производство требует такого судебного и административного аппарата, деятельность которого должна соответствовать постоянным правовым нормам и рациональной калькуляции подобно тому, как калькулируется эффективность машины» [20].
Третьей позитивной чертой бюрократии Вебер называет нивелировку социальных и экономических различий в обществе, достигаемой благодаря ее деятельности. Такой результат вытекает из существа формального равенства перед законом, которое дополняется возможностями свободного и равного доступа граждан к образованию. Такое стартовое равенство предполагает равноценную вероятность участия в управлении независимо от социального или экономического положения.
Четвертое положительное качество бюрократии – неуничтожимость аппарата. Сама сущность государства, главным звеном которого является управление, а значит, бюрократия, предполагает установление и поддержание социального порядка, стабильного развития общества. Выполнение указанных задач порождает факт незаменимости бюрократии для любого социального организма.
Теория Вебера, отмечая некоторые недостатки и отрицательные свойства бюрократии и процесса бюрократизации, в целом расценивает ее как положительное начало государственного функционирования.
Таким образом, основными характеристиками бюрократической организации, по М. Веберу, являются:
1. Разделение труда.
Деятельность организации расчленяется на элементарные, простейшие операции, строго определяется ответственность за их выполнение и полномочия работников.
2. Формирование иерархической структуры, состоящей из цепи должностей и команд.
Каждый служащий организации подчиняется должностному лицу, занимающему вышестоящее положение в административной иерархии. Руководитель наделяется формально закрепленной властью, авторитетом и полномочиями, которые действуют только в рамках организации.
3. Наличие системы безличных правил, регулирующих порядок работы и ответственность каждого члена организации.
Стандарты и инструкции обеспечивают единообразие в осуществлении каждого задания, независимо от того, кто его выполняет. Наличие правил гарантирует надежность и предсказуемость поведения. Все административные документы и решения оформляются в письменном виде.
4. Безличность руководителя.
Идеальный руководитель управляет организацией на основе рациональных стандартов, исключающих влияние личного мнения (как позитивного, так и негативного) и эмоций. Руководитель должен быть одинаково справедлив по отношению к своим подчиненным, но в то же время должен сохранять необходимую «социальную дистанцию».
5. Соответствие квалификации работников занимаемой должности. Соответствие определяется на официальном экзамене и достигается в результате обучения или приобретения опыта. Продвижение работников в должностной иерархии на основе квалификационных требований, оплата труда в зависимости от категории и стажа защищает их от возможности произвольного увольнения или понижения, что укрепляет их преданность организации, формирует корпоративный дух.
6. Наличие системы контроля и санкций за невыполнение служебных обязанностей.
Характеристики бюрократической организации, рассмотренные М. Вебером, позволили выделить направления формализации ее деятельности, где бюрократическая система управления позволяет решать проблемы постоянного усложнения (качественного и количественного) выполняемых задач.
Таким образом согласно теории М. Вебера бюрократическая организация характеризуется:
1. эффективностью, достигаемой за счет строгого разделения функций между членами организации;
2. строгой иерархией власти;
3. формально установленным и четко зафиксированным кодексом правил, обеспечивающим единообразие управленческой деятельности;
4. безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организаций.
Вебер выделял в бюрократии не специфический социальный слой, владеющий властью, а механизм, способ организации, тесно переплетенный, в частности, с духом индустриального типа общества – капиталистической рациональностью [21].
Немецкий социолог специально не занимался исследованием конститутивных черт бюрократии. Он не стремился объяснить, каким образом она укореняется в социальном бытии и увеличивает свое политическое могущество, свою власть над обществом. Он перечислил главные черты бюрократического типа, но не вскрыл принципов, которые лежат в основании этих черт, делают их единым целым.
В характеристике М. Вебера, как и в теориях его последователей, среди них Бендикс, Гоулдер, Крозье, С.М. Липсет, Р. Мертон, Ф. Селезник и др. бюрократия сведена к уровню «аппарата», механизма, способа, инструмента. Это означает, что все проблемы, ею порожденные и с нею связанные, превращаются в проблемы технические и требуют технических решений для предотвращения дисфункциональных последствий.
И действительно, именно в такой перспективе идет развитие теории бюрократии в социологии организаций. Так, Мейо подробно исследует влияние различных аспектов «человеческого фактора» на эффективность работы предприятий; Р. Мертон – гиперконформизм, являющийся следствием бюрократической дисциплины; Ф. Селзник – непредвиденные последствия специализации, которая обостряет конфликты частных интересов в среде служащих, нанося тем самым ущерб общему интересу фирмы; Гуднер – отрицательные стороны принудительного, «карающего» режима бюрократического функционирования [22].
В целом, поддерживая идеи М. Вебера, его последователи внесли определенные уточнения в его концепцию, но постепенно стали отходить от «рациональной» модели бюрократии. В их работах заметен переход к более реалистической модели, представляющей бюрократию как «естественную систему», которая включает в себя наряду с рациональными моментами и иррациональные, наряду с эмоционально-нейтральными и личностные моменты («человеческие отношения») и т.д.
Так, Р. Майкелсон, Ф. Селзник, Р. Мертон применили к анализу понятия бюрократии понятие дисфункции. В частности, Мертоном подмечена была такая наиболее распространенная дисфункция бюрократической организации, как перенесение ее функционерами акцента с целей организации на средства, в результате чего сами средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращается в самоцель [23 стр. 244-252].
