Глава 10. Контроль и надзор за деятельностью полиции

 

Статья 49. Государственный контроль за деятельностью полиции

1. Эта статья посвящена государственному контролю за деятельностью полиции, представляющему собой один из видов контроля за деятельностью полиции. В следующих статьях комментируемого Закона регламентированы общественный контроль (ст. 50), судебный контроль и надзор (ст. 51), а также прокурорский надзор (ст. 52) за деятельностью полиции.

В части 1 статьи перечислены субъекты осуществления государственного контроля за деятельностью полиции - Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ и Правительство РФ (в первоначальном варианте законопроекта указывались также судебные органы, но по итогам его общественного обсуждения включена самостоятельная статья о судебном контроле и надзоре). При этом осуществление данного контроля увязано с полномочиями, определяемыми Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Тем самым, по сути, попросту воспроизведено положение ст. 37 Закона 1991 г. о милиции, указывающее, что контроль за деятельностью милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством РФ, осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ. Как видно, изменилось лишь то, что из субъектов контроля исключены органы государственной власти субъектов РФ. Это изменение предопределено новой организацией полиции (см. ст. 4 Закона и коммент. к ней).

В то же время в комментируемую статью не вошло другое положение, которое содержалось в ст. 37 Закона 1991 г. о милиции и которым устанавливалось, что при осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях. Общественная палата РФ обращала внимание на то, что глава 10 "Контроль и надзор за деятельностью полиции" законопроекта не содержит запрет на вмешательство органов государственной власти в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административном правонарушении, а также отмечала, что это недопустимо (см. письмо от 30 ноября 2010 г. N 3ОП-1/1980). Но данное замечание, представляющееся вполне правомерным, так и не было учтено.

Не было учтено и предложение Правового управления Аппарата Государственной Думы уточнить часть 1 комментируемой статьи в связи с отнесением к ведению палат Федерального Собрания РФ и Правительства РФ дополнительных полномочий по осуществлению государственного контроля деятельности полиции (см. Заключение от 1 декабря 2010 г. N 2.2-1/4410). Также осталось без внимания и замечание Правового управления Аппарата Государственной Думы о том, что форма осуществления такого контроля не ясна.

Соответственно, о полномочиях по осуществлению государственного контроля за деятельностью полиции можно говорить лишь как о контрольных полномочиях за деятельностью федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел. В отношении же таких полномочий необходимо отметить следующее.

Президент РФ.

Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 4 Закона), согласно ч. 1 ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. N 4-ФКЗ), Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положение о нем и назначает руководителя и заместителей руководителя этого органа.

В частях 2 и 3 указанной статьи также предусмотрены следующие особенности руководства федеральными органами исполнительной власти, перечисленными в ч. 1 данной статьи:

Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, указанных в ч. 1 данной статьи и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств (ч. 2);

Президент РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, указанными в ч. 1 данной статьи. Президент РФ в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ (ч. 3).

Палаты Федерального Собрания РФ.

Говоря о контрольных полномочиях палат Федерального Собрания РФ, можно назвать процедуры парламентского запроса и "правительственного часа", регламентированные соответственно статьями 13 и 15 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (наименование в ред. Федерального закона от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ).

Как следует из ч. 1 ст. 13 названного Закона, Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос руководителю федерального органа исполнительной власти по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, с соблюдением требований, предусмотренных статьей 18 "Недопустимость вмешательства члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в деятельность органов дознания, следователей и судов" данного Закона.

Статьей 13 названного Закона также предусмотрено следующее:

парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания РФ в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания РФ (ч. 2);

должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной, установленный соответствующей палатой Федерального Собрания РФ срок. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен парламентский запрос, либо лицом, временно исполняющим его обязанности. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания РФ, от имени которой был направлен парламентский запрос (ч. 3).

Из части 1 ст. 15 названного Закона следует, что Совет Федерации, Государственная Дума вправе пригласить руководителя федерального органа исполнительной власти. Указанной статьей также предусмотрено следующее:

в порядке работы соответствующей палаты Федерального Собрания РФ предусматривается время для обращения членов, депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания РФ с вопросами к должностным лицам, перечисленным в ч. 1 данной статьи, и ответов на них (ч. 2);

если приглашенное должностное лицо не может прибыть на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания РФ в заранее согласованное время, то оно может либо прибыть в иное время по согласованию с Председателем Совета Федерации, Председателем Государственной Думы соответственно, либо направить своего заместителя на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания РФ (ч. 3).

Правительство РФ.

Как предусмотрено в ч. 4 ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. N 4-ФКЗ), Правительство РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в ч. 1 данной статьи.

Необходимо также упомянуть о конструктивной критике рассматриваемой нормы, основанной на положении п. "k" ст. 4 Всеобщих стандартов борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах, предусматривающем, что каждый член организации обязуется создать тот или иной механизм - надзорный орган или группу надзорных органов - для наблюдения за функционированием систем и исполнением мер, установленных для предупреждения, выявления, наказания и искоренения коррупции в полицейских ведомствах и органах, и за адекватностью и эффективностью таких систем и мер. Следуя данному положению названного акта, принятого на Генеральной ассамблее Интерпола, предлагалось непосредственно в комментируемой статье закрепить положение, поручающее Правительству РФ учредить в Минюсте России управление по контролю за соблюдением законности и прав человека в полиции, сотрудники которого были бы наделены федеральным законодательством правом осуществления оперативно-розыскной деятельности в отношении сотрудников полиции*(401).

2. В части 2 комментируемой статьи говорится о ведомственном контроле за деятельностью полиции. В рамках данной регламентации лишь сделана отсылка к порядку, определяемому руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Закон 1991 г. о милиции не содержал подобного положения, но оно не является принципиально новым. Судя по всему, в нем идет речь о деятельности в полиции подразделений собственной безопасности. В этой связи необходимо отметить, что Управление собственной безопасности МВД России было создано во исполнение Указа Президента РФ от 18 сентября 1995 г. N 954с Приказом МВД России от 18 декабря 1995 г. N 050 и что в феврале 1996 г. началось формирование подразделений собственной безопасности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации, УВДТ, УВД (ОВД), подчиненных Управлению режимных объектов МВД России (см. Приказ МВД России от 28 сентября 2000 г. N 998 "Об объявлении Дня подразделений собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации"*(402)). Соответственно, не следует ожидать, что изданный на основании ч. 2 комментируемой статьи нормативный правовой акт будет опубликован (обнародован).

Следует также упомянуть о вполне разумном предложении зафиксировать законом предложение Министра внутренних дел России ("Служба собственной безопасности МВД станет более засекреченной"*(403)) о прямом подчинении управлений ДСБ МВД на местах центральному аппарату МВД*(404).

 

Статья 50. Общественный контроль за деятельностью полиции

1. В комментируемой статье регламентирован общественный контроль за деятельностью полиции. Нормы данной статьи являются новеллами, поскольку Закон 1991 г. о милиции подобных норм не содержал. Однако новизна этих норм формальна. Так, общественный контроль за деятельностью милиции предусмотрен Федеральным законом от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания"*(405). Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона, именно в соответствии с названным законом в данный законопроект включена еще одна форма контроля за деятельностью полиции (кроме государственного контроля и прокурорского надзора) - общественный контроль, который осуществляется общественными наблюдательными комиссиями и их членами, в частности за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, имеющихся в полиции.

Комментируемую статью открывает часть 1, содержащая наиболее общее положение о том, что общественный контроль за деятельностью полиции осуществляется гражданами РФ, общественными объединениями в соответствии с федеральным законом. Федеральные законы, о которых идет речь названы непосредственно в ч. 2 и 3 данной статьи - это названный выше Федеральный закон "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" и Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации".

Следует отметить, что Правовым управления Аппарата Государственной Думы в отношении рассматриваемой нормы обращалось внимание на то, что Федеральный закон "Об общественных объединениях" не содержит положений, регулирующих формы и методы осуществления общественными объединениями общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Однако, это замечание, представляющееся вполне обоснованным, так и не было учтено.

Оставлено без реализации и уточнение, предложенное Комитетом Государственной Думы по безопасности (см. Заключение от 7 декабря 2010 г. N 161/1). Названным Комитетом отмечалось, что не ясно, в какой форме должен осуществляться общественный контроль за деятельностью полиции, каковы в этой связи задачи и полномочия граждан и общественных объединений. Как при этом указывалось, учитывая, что специального федерального закона об общественном контроле за органами исполнительной власти на сегодняшний день нет, отсылочная норма "в соответствии с федеральным законом" представляется излишней, а сами положения нуждаются в уточнении.

2. В части 2 комментируемой статьи говорится об осуществлении контроля за деятельностью полиции Общественной палатой РФ. Создание и деятельность Общественной палаты РФ регламентированы Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации", к которому и отсылает рассматриваемая норма.

Как определено в ч. 1 ст. 1 названного Закона (в ред. Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 78-ФЗ*(406)), Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие граждан РФ, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

Согласно ч. 3 ст. 16 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 283-ФЗ) в целях реализации функций, возложенных на Общественную палату РФ названным Законом, Общественная палата РФ вправе:

1) проводить гражданские форумы, слушания и иные мероприятия по общественно важным проблемам в порядке, установленном Регламентом Общественной палаты РФ;

2) давать заключения о нарушениях законодательства РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам;

3) проводить экспертизу проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления;

4) приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты РФ;

5) направлять членов Общественной палаты РФ, уполномоченных советом Общественной палаты РФ, для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ (соответствующим актом является Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 479 "О порядке направления членов Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти"*(407));

6) направлять в соответствии со ст. 24 названного Закона запросы Общественной палаты РФ. В период между пленарными заседаниями Общественной палаты РФ запросы от имени Общественной палаты РФ направляются по решению совета Общественной палаты РФ;

7) вступать в международные организации, заключать с ними соглашения о сотрудничестве, направлять членов Общественной палаты РФ для участия в работе международных конференций, совещаний и в других мероприятиях в порядке, установленном законодательством РФ;

8) участвовать в работе общественных палат субъектов РФ, а также направлять членов Общественной палаты РФ для участия в мероприятиях, проводимых общероссийскими, межрегиональными и региональными общественными объединениями;

9) участвовать в соответствии с законодательством РФ в формировании общественных наблюдательных комиссий, приостановлении и прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии, наделении полномочиями и прекращении полномочий членов общественной наблюдательной комиссии (см. ниже);

10) оказывать общественным палатам, созданным в субъектах РФ, и общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в России, содействие в обеспечении их методическими материалами, предоставлять документы и материалы, находящиеся в распоряжении Общественной палаты РФ, а также проводить семинары в целях совершенствования деятельности указанных общественных палат и общественных объединений.

Статья 20 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" регламентирует участие членов Общественной палаты РФ в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (см. ниже).

В части 3 ст. 23 названного закона установлено, что федеральные органы исполнительной власти обеспечивают присутствие на заседаниях коллегий членов Общественной палаты РФ, уполномоченных советом Общественной палаты РФ. Согласно части 4 указанной статьи порядок участия членов Общественной палаты РФ в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (а таковым и является МВД России), определяется Президентом РФ. При этом предусмотрено, что количество представителей Общественной палаты РФ, принимающих участие в заседании коллегии федерального органа исполнительной власти, не может превышать пять человек.

3. Часть 3 комментируемой статьи указывает на осуществление общественными наблюдательными комиссиями и членами этих комиссий контроля за обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (т.е. МВД России). Правовые основы участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, устанавливает Федеральный закон "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", к которому и отсылает рассматриваемая норма.

Согласно статье 5 названного Закона общественный контроль в соответствии с данным Законом осуществляют: 1) общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах РФ в порядке, установленном ст. 10 данного Закона; 2) члены общественных наблюдательных комиссий.

В отношении состава общественной наблюдательной комиссии в ст. 7 названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 июля 2010 г. N 132-ФЗ) предусмотрено следующее: совет Общественной палаты РФ устанавливает для каждого субъекта РФ численность общественной наблюдательной комиссии, в составе которой не может быть менее пяти и более двадцати членов (ч. 1); совет Общественной палаты РФ после образования общественной наблюдательной комиссии вправе принимать решение об изменении численности общественной наблюдательной комиссии в пределах, установленных ч. 1 данной статьи (ч. 2).

В части 1 ст. 15 Федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" определено, что основными формами деятельности общественной наблюдательной комиссии являются:

1) посещение мест принудительного содержания для осуществления общественного контроля в порядке, установленном названным Законом, иными федеральными законами;

2) рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;

3) подготовка решений по результатам проведения общественного контроля. Решения общественной наблюдательной комиссии носят рекомендательный характер;

4) направление материалов по итогам осуществления общественного контроля Уполномоченному по правам человека в России, уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте РФ, в Общественную палату РФ, общественную палату соответствующего субъекта РФ, общественные объединения, выдвинувшие кандидатов в члены общественной наблюдательной комиссии, средства массовой информации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также в иные компетентные государственные органы или их должностным лицам;

5) взаимодействие по вопросам, относящимся к ее деятельности, с органами государственной власти РФ, государственными органами, не являющимися органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, Уполномоченным по правам человека в России, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, Общественной палатой РФ, общественными палатами субъектов РФ, общественными объединениями, средствами массовой информации, общественными наблюдательными комиссиями, образованными в других субъектах РФ, и иными субъектами по своему усмотрению;

6) участие в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством РФ в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие;

7) проведение мероприятий (общественных обсуждений, слушаний) по вопросам своей деятельности.

Согласно части 1 ст. 16 Федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" члены общественной наблюдательной комиссии при осуществлении общественного контроля вправе:

1) в составе не менее двух членов общественной наблюдательной комиссии без специального разрешения, в установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся места принудительного содержания, порядке посещать места принудительного содержания при соблюдении установленных в них правил внутреннего распорядка. Члены общественной наблюдательной комиссии вправе посещать камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики, библиотеки, столовые, штрафные и дисциплинарные изоляторы, одиночные камеры, помещения для обеспечения личной безопасности осужденных, иные помещения мест принудительного содержания, за исключением объектов и сооружений, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных, на посещение которых необходимо согласие начальников соответствующих мест принудительного содержания;

2) беседовать с лицами, подвергнутыми административному задержанию и административному аресту, военнослужащими, подвергнутыми дисциплинарному аресту, осужденными к лишению свободы, несовершеннолетними правонарушителями, несовершеннолетними, находящимися в учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа и местах принудительного содержания, в условиях и порядке, которые установлены уголовно-исполнительным законодательством РФ, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами РФ;

3) беседовать с подозреваемыми и (или) обвиняемыми, содержащимися под стражей, по вопросам обеспечения их прав в местах принудительного содержания в условиях, позволяющих представителю администрации соответствующего места принудительного содержания видеть их и слышать, и в порядке, установленном уголовно-исполнительным законодательством РФ, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами РФ;

4) в соответствии с законодательством РФ принимать и рассматривать предложения, заявления и жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;

5) в установленном законодательством РФ порядке запрашивать у администраций мест принудительного содержания и получать от них сведения и документы, необходимые для проведения общественного контроля и подготовки заключений, предложений или обращений общественной наблюдательной комиссии;

6) обращаться к должностным лицам администраций мест принудительного содержания, органов прокуратуры, органов внутренних дел по вопросам обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

В целях реализации Федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" издан Приказ МВД России от 6 марта 2009 г. N 196 "О порядке посещения мест принудительного содержания органов внутренних дел Российской Федерации членами общественных наблюдательных комиссий"*(408), которым утверждено Положение о порядке посещения мест принудительного содержания органов внутренних дел Российской Федерации членами общественных наблюдательных комиссий.

4. В части 4 комментируемой статьи идет речь об осуществлении контроля за деятельностью полиции общественными советами, образуемыми при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел, т.е. МВД России, при его территориальных органах. В отношении порядка осуществления данного вида общественного контроля рассматриваемая нормы отсылает к положениям об указанных общественных советах. Образование и деятельность указанных общественных советов регламентированы в ч. 7 и 8 ст. 9 комментируемого Закона (см. указанную статью и коммент. к ней).

 

Статья 51. Судебный контроль и надзор

Комментируемая статья, посвященная судебному контролю и надзору за деятельностью полиции, лишь отсылает в части порядка их осуществления к федеральным конституционным законам и федеральным законам. Закон 1991 г. о милиции подобной статьи не содержал и в проект комментируемого Закона данная статья включена лишь после общественного обсуждения, но, как мы видим, она не содержит ничего нового.

Следует отметить, что даже такая скромная формулировка рассматриваемой нормы вызвала справедливую критику Правового управления Аппарата Государственной Думы, указавшего, что это положение требует дополнительного обсуждения, поскольку в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" функция внешнего надзора отсутствует (см. Заключение от 1 декабря 2010 г. N 2.2-1/4410 по законопроекту). Однако данное замечание так и не было учтено.

Говоря о процедурах судебного контроля за деятельностью полиции следует назвать четыре категории дел, рассматриваемых судами:

1) признание недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (по терминологии ГПК РФ), оспаривание нормативных правовых актов (по терминологии АПК РФ);

2) оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих (по терминологии ГПК РФ), оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц (по терминологии АПК РФ);

3) обжалование действий и решений должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство (терминология УПК РФ);

4) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (по терминологии КоАП РФ), оспаривание решений административных органов о привлечении к административной ответственности (по терминологии АПК РФ).

Гражданские дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части рассматриваются судами общей юрисдикции по общим правилам искового производства, предусмотренным ГПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 23 и 24 данного Кодекса. Арбитражными судами дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 22 и 23 данного Кодекса.

Подведомственность судам дел об оспаривании нормативных правовых актов определяется по следующим правилам:

суды общей юрисдикции согласно п. 3 ч. 1 ст. 22 и ст. 245 ГПК РФ рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. Как разъяснено в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"*(409), исходя из положений ст. 245 данного Кодекса суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в т.ч. по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов;

арбитражные суды в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ*(410)) рассматривают дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании нормативных правовых актов в сферах, прямо перечисленных в данной норме, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в иных сферах.

Существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, определены в п. 9 названного Постановления Пленума ВС России от 29 ноября 2007 г. N 48: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Гражданские дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих рассматриваются судами общей юрисдикции по общим правилам искового производства, предусмотренным ГПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 23 и 25 данного Кодекса. Арбитражными судами дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 22 и 24 данного Кодекса.

Подведомственность судам дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц определяется по следующим правилам:

согласно ч. 1 ст. 27, п. 2 ст. 29 и ч. 1 ст. 197 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц. При этом в ч. 3 ст. 198 данного Кодекса установлено, что заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов;

в соответствии с ч. 2 ст. 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, и индивидуальных предпринимателей, а с участием граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, - только в случаях, предусмотренных данным Кодексом и иными федеральными законами. Во всех иных случаях дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти, решений и действий (бездействия) данных органов и должностных лиц подведомственны судам общей юрисдикции.

Как разъяснено в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"*(411):

к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина);

к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу гл. 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль;

к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Обжалование действий и решений должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство, в т.ч. действий (бездействие) и решений органа дознания, дознавателя, начальника подразделения дознания, следователя, руководителя следственного органа регламентировано нормами гл. 16 УПК РФ. Названная глава наряду с прочим содержит статью 124, определяющую порядок рассмотрения жалобы прокурором, руководителем следственного органа, и статья 125, определяющую судебный порядок рассмотрения жалоб.

Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях регламентирован нормами гл. 30 КоАП РФ. Как предусмотрено в ч. 3 ст. 30.1 названной главы, постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Рассмотрению дел об оспаривании решений административных государственных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, посвящен §2 гл. 25 АПК РФ.

 

Статья 52. Прокурорский надзор

Статьей 38 Закона 1991 г. о милиции предусматривалось, что надзор за законностью деятельности милиции осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Данная норма и продублирована в комментируемой статье в отношении прокурорского надзора за исполнением полицией законов. Новым является лишь отсылка к федеральному законодательству в части полномочий прокуроров. Разумеется, оснований для признания такого регулирования отличающимся от прежнего и, соответственно, для признания его более удачным нет. Более того, существовала угроза ограничения прокурорского надзора. Речь идет о том, что в первоначальном варианте законопроекта содержалось положение, устанавливающее, что вопросы, касающиеся организации деятельности полиции, тактики, методов и средств ее осуществления, не являются предметом прокурорского надзора. По итогам общественного обсуждения законопроекта это положение исключено и в Государственную Думу законопроект внесен без него.

В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Как установлено в ч. 5 указанной статьи, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Соответствующим актом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (полностью изложен в новой редакции Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ), в п. 1 ст. 1 которого (в ред. Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ*(412)) определено, что прокуратура РФ - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени России надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Там же предусмотрено, что прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

Как следует из п. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 1 июля 2010 г. N 132-ФЗ), применительно к деятельности полиции осуществляются следующие виды прокурорского надзора:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Осуществление указанных видов прокурорского надзора регламентировано соответствующими главами разд. III "Прокурорский надзор" Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривающими следующие полномочия прокурора.

Глава 1 "Надзор за исполнением законов".

В соответствии с п. 1 ст. 22 Закона (здесь и далее в ред. Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ) прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

В статье 22 Закона также предусмотрено следующее:

прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона (п. 2);

прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 22 Закона: освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона (п. 3);

должностные лица органов, указанных в п. 1 ст. 22 Закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно (п. 4).

Статья 23 Закона регламентирует принесение протеста прокурора:

прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ (п. 1);

протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (п. 2);

при рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест (п. 3);

протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом (п. 4).

В статье 24 Закона предусмотрено внесение представления прокурора:

представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (п. 1);

при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания (п. 2);

в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ (п. 3).

Статья 25 Закона посвящена постановлению прокурора:

прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (п. 1);

постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме (п. 2).

В статье 25.1 Закона говорится о предостережении о недопустимости нарушения закона:

в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона;

в случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Глава 2 "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

Согласно пункту 1 ст. 27 Закона при осуществлении возложенных на него функций прокурор:

рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

использует полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона.

Статьей 27 Закона также предусмотрено следующее:

при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом (п. 2);

в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях (п. 3);

в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших (п. 4).

В статье 28 Закона речь идет о протесте и представлении прокурора:

прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ;

представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены ст. 23 и 24 Закона.

Глава 3 "Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие".

Как указано в п. 1 ст. 30 Закона, полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Глава 4 "Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу".

В соответствии с п. 1 ст. 33 Закона при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:

посещать в любое время органы и учреждения, указанные в ст. 32 Закона;

опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;

требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст. 32 Закона, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается;

отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

В пункте 2 ст. 33 Закона установлено, что прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

Уместно отметить, что Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О полиции" с 1 января 2012 г. излагается полностью в новой редакции статья 51 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", посвящена статистической отчетности. Согласно этой редакции Генеральная прокуратура РФ ведет государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Там же устанавливается, что приказы Генерального прокурора РФ по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти. В прежней редакции указанной статьи говорилось о том, что Генеральная прокуратура РФ совместно с заинтересованными федеральными министерствами и ведомствами разрабатывает систему и методику единого учета и статистической отчетности о состоянии преступности, раскрываемости преступлений, следственной работе и прокурорском надзоре, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры.

 

Статья 53. Обжалование действий (бездействия) сотрудника полиции

Комментируемая статья воспроизводит норму ст. 39 Закона 1991 г. о милиции, указывающей на право гражданина, считающего, что действие либо бездействие сотрудника милиции привело к ущемлению его прав, свобод и законных интересов, обжаловать это действие или бездействие вышестоящим органам или должностному лицу милиции, прокурору или в суд. Очевидно, что новым является лишь то, что в норму включено указание на таких субъектов обжалования действий (бездействия) сотрудника полиции, как государственный и муниципальный орган, общественное объединение, религиозная и иная организация. Соответственно, общий характер рассматриваемой нормы не изменился.

Кстати говоря, Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству предлагал уточнить принципы обжалования действий (бездействия) сотрудника полиции. По мнению Комитета, не вполне корректно используется правовой механизм обжалования действий (бездействия), нарушающих законные интересы государственного и муниципального органа, поскольку указанные органы осуществляют свою деятельность в интересах государства и местного самоуправления, и защита таких интересов осуществляется в ином порядке (см. Заключение от 25 ноября 2010 г.). Тем не менее, предложение так и не было учтено, что представляется не вполне удачным.

Следует также упомянуть о вполне обоснованном замечании Общественной палаты РФ о том, что подраздел об обжаловании действий (бездействий) сотрудника полиции уже не отвечает действительности и нуждается в изменениях, т.к. в него должны быть включены основания для обращения в Следственный комитет РФ и, одновременно, должны быть учтены надзорные функции органов прокуратуры по контролю за законностью и обоснованностью действий сотрудников Следственного комитета РФ (см. письмо от 30 ноября 2010 г. N 3ОП-1/1980). Это замечание также не было учтено.

Рассматриваемая норма основана на положениях ст. 46 Конституции РФ, согласно которым: каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2). В основе рассматриваемой нормы также лежит положение ст. 33 Конституции РФ, предусматривающее, что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

В развитие указанных конституционных положений в ст. 11 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ*(413)) в отношении судебной защиты гражданских прав указано следующее: защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд (п. 1); защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом; решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде (п. 2).

Соответственно изложенным нормам в комментируемой статье говорится о двух способах обжалования действий (бездействия) сотрудника полиции - в судебном порядке и во внесудебном (административном) порядке.

О категориях дел, рассматриваемых судами в рамках контроля за деятельностью полиции, а также о подведомственности этих дел судам говорилось выше (см. коммент. к ст. 51 Закона). Следует подчеркнуть, что процессуальное законодательство предусматривает возможность обжалования (оспаривания) не только действий (бездействия) сотрудника полиции, но и нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов и решений органов внутренних дел и их должностных лиц. О понятиях решений, действий и бездействия также говорилось выше (см. коммент. к ст. 51 Закона).

Говоря о внесудебном (административном) порядке обжалования действий (бездействия) сотрудника полиции, следует отметить, что основными законодательными актами, регламентирующими данную процедуру, являются Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Статья 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает следующее в отношении рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений:

в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору (п. 1);

поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (п. 2);

ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (п. 3);

прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения (п. 4);

запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются (п. 5).

Данные нормы детализированы в Регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генпрокуратуры России от 17 апреля 2008 г. N 67*(414), и Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генпрокуратуры России от 17 декабря 2007 г. N 200*(415).

Сфера применения Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определена в его ст. 1 следующим образом:

названным Законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан РФ государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ч. 1);

установленный названным Законом порядок рассмотрения обращений граждан РФ распространяется на все обращения граждан РФ, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (ч. 2);

установленный названным Законом порядок рассмотрения обращений граждан РФ распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором РФ или федеральным законом (ч. 3).

Приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. N 750 утверждена Инструкция по работе с обращениями граждан в системе МВД России*(416), в п. 1 которой определено, что работа с обращениями граждан - это отдельное направление деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, подразделений, учреждений и организаций системы МВД России, призванное обеспечить защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан.

В качестве оснований для обжалования действий (бездействия) сотрудника полиции в комментируемой статье указано на нарушение этими действиями (бездействиями) прав и законных интересов гражданина, органа или организации. В этой связи необходимо упомянуть, что в ч. 1 ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ)*(417) эти основания сформулированы следующим образом:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Следует также отметить, что Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству предлагал дополнить комментируемую статью нормой, в соответствии с которой обжалование гражданином действий (бездействия) сотрудника полиции вышестоящему должностному лицу не лишает его права на обращение в суд (см. Заключение от 25 ноября 2010 г.). Данное замечание не было учтено, но это представляется не имеющим принципиального значения, поскольку соответствующие процессуальные нормы не предусматривают такого основания для отказа в принятии к рассмотрению жалобы или заявления, как обращение с аналогичной жалобой вышестоящему органу, вышестоящему должностному лицу.

Как предусмотрено в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. При этом подразумевается, прежде всего, Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод (ETS N 5)*(418), заключенная 4 ноября 1950 г. в г. Риме.

Названная Конвенция с изменениями, внесенными в нее рядом Протоколов, ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ*(419), в котором среди прочего сделаны следующие заявления:

Россия в соответствии со ст. 25 Конвенции признает компетенцию Европейской комиссии по правам человека получать заявления (жалобы) от любого лица, неправительственной организации или группы лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения Россией их прав, изложенных в Конвенции и Протоколах к ней, в случаях, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления в действие этих договорных актов в отношении России;

Россия в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto (лат. - в силу самого факта) и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Россией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении России.