Негосударственные центры политической аналитики и экспертизы в современной России

Потребность государства в экспертном знании сформировалась задолго до наших дней. Идея о том, что именно профессионалы должны участвовать в политическом управлении, пронизывает все эпохи, поскольку потребность в экспертном сопровождении государственной политики существовала всегда. Появление профессии политических консультантов, экспертов и аналитиков связано с возникновением института интеллектуальной поддержки принятия решений в государственном аппарате, политических партиях, других общественно-политических объединениях, а затем и образованием организаций, специализирующихся на исследовании государственной политики.

Под аналитическими центрами (фабриками мысли, мозговыми трестами, танками мысли) понимают «экспертные организации, осуществляющие консультирование по государственным, корпоративным и частным заказам и контрактам, как правило, в области политического производства и оценки возможных социально- экономических последствий политических решений» (в западных странах применяется термин think tanks). Интеллектуальной продукцией аналитических центров является прикладная политическая экспертиза, исследования и аналитика, фундаментальные теоретические труды.

Процесс демократизации, глобальное ускорение темпов экономического развития, выбор вектора в сторону децентрализации государственной власти привели к усложнению происходящих политических процессов. В свою очередь это привело к поиску новых организационных форм анализа политических изменений и проблем, их элементов и взаимосвязей между ними.

Результатом стало появление негосударственных аналитических центров, которые взяли на себя часть экспертно-аналитических функций, принимают участие в выработке политических рекомендаций и альтернатив.

Российские и западные политологи подразумевают под термином «think tanks» исключительно негосударственные аналитические структуры. Под негосударственными аналитическими центрами следует понимать только негосударственные организации, занятые в сфере преимущественно политического анализа и консалтинга, прогноза развития политической ситуации и оценки принятых политических решений.

Как известно, анализируя политическую систему и применяя структурно-функциональный подход, Г. Алмонд использует концепцию «входа» и «выхода» в анализе политических систем и делает акцент на функциях политической системы. Американский политолог выделяет входящие и исходящие функции политической системы. К функциям «входа» Алмонд относит политическую социализацию и рекрутирование, артикуляцию и агрегирование интересов, политическую коммуникацию. К функциям «выхода» относятся нормотворчество, использование правил и норм, контроль за соблюдением правил и норм. «Структурно-функциональный подход подчеркивает то обстоятельство, что хотя конкретный политический институт (скажем, законодательный орган) может особым образом соотноситься с конкретной функцией (например, с принятием законов и норм), он не имеет монополии на эту функцию», уточняет Г. Алмонд. Такое важное замечание позволяет нам соотнести функции негосударственных аналитических центров с функциями политической системы и определить место этих организаций в политической системе

Функция политической социализации и рекрутирования. В политической социализации задействовано «все многообразие политических структур, которые вырабатывают, закрепляют и трансформируют политически значимые установки в обществе».

Негосударственные аналитические центры также могут выступать «агентами политической социализации как институты и организации, влияющие на политические установки». Аналитические центры способны не просто поставлять аналитику политических событий, но и придавать им идеологическую и эмоциональную окраску. Это может являться мощным инструментом формирования политических убеждений и установок.

 

Аффилированные с политической партией аналитические центры также играют немаловажную роль в политической социализации. Они пытаются проанализировать проблемные предпочтения, ищут способы вовлечь в политическую жизнь равнодушных граждан, трансформируют программную платформу партии для мобилизации поддержки.

В настоящее время в России наиболее активно участвуют в политической социализации аналитические структуры партии «Единая Россия»: Институт посткризисного мира, Фонд «Единство во имя России», Центр социально-консервативной политики, Национальный институт развития современной идеологии (НИРСИ), Фонд перспективных исследований и инициатив и Институт социально-экономических и политических исследований при Общероссийском народном фронте. Эти партийные аналитические центры находятся в поиске идеологической платформы страны, стараются привить общенациональные ценности и установки национального единства, обсуждают политическое будущее России.

Обучающая функция негосударственных аналитических центров также способствует политической социализации граждан. В реализации этой функции участвуют не только академические аналитические центры, результатом деятельности которых, по мнению Д. В. Сусловой, является «главным образом, научная экспертиза и приращение научного знания о государственном управлении». Образовательная функция сводится к просвещению общественности, обучению методам общественного участия, социальным технологиям, методам решения насущных социально-политических проблем. Немаловажной задачей является подготовка новых компетентных сотрудников для аналитических центров. Это осуществляется путем проведения семинаров, тренингов и привлечения молодых ученых и экспертов к работе в подобных организациях. Многие негосударственные аналитические центры тесно связаны и сотрудничают с ведущими вузами страны (ряд институтов РАН, МГУ им. М. В. Ломоносова, МГИМО, НИУ ВШЭ, РАНХиГС и др.). На своих семинарах, конференциях, лекциях, проводимых для лидеров политических партий, кандидатов в депутаты, действующих депутатов, обсуждаются вопросы политической системы, демократических институтов, парламентской культуры, партийных программ. Наиболее известные российские организации, занимающиеся вопросами политического образования, являются: Фонд развития информационной политики, Московская школа политических исследований (НКО), Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, Санкт-Петербургский центр «Стратегия» и др.

Обучающая функция негосударственных аналитических центров также способствует политической социализации граждан. В реализации этой функции участвуют не только академические аналитические центры, результатом деятельности которых, по мнению Д. В. Сусловой, является «главным образом, научная экспертиза и приращение научного знания о государственном управлении». Образовательная функция сводится к просвещению общественности, обучению методам общественного участия, социальным технологиям, методам решения насущных социально-политических проблем. Немаловажной задачей является подготовка новых компетентных сотрудников для аналитических центров. Это осуществляется путем проведения семинаров, тренингов и привлечения молодых ученых и экспертов к работе в подобных организациях. Многие негосударственные аналитические центры тесно связаны и сотрудничают с ведущими вузами страны (ряд институтов РАН, МГУ им. М. В. Ломоносова, МГИМО, НИУ ВШЭ, РАНХиГС и др.). На своих семинарах, конференциях, лекциях, проводимых для лидеров политических партий, кандидатов в депутаты, действующих депутатов, обсуждаются вопросы политической системы, демократических институтов, парламентской культуры, партийных программ. Наиболее известные российские организации, занимающиеся вопросами политического образования, являются: Фонд развития информационной политики, Московская школа политических исследований (НКО), Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, Санкт-Петербургский центр «Стратегия» и др.

Настоящей кузницей кадров для органов государственной власти стал Фонд «Центр стратегических разработок» Г. О. Грефа. Сотрудниками этого аналитического центра в разное время являлись экс-министры Правительства РФ Э. С. Набиуллина, А. А. Фурсенко и др., председателем попечительского совета Фонда является заместитель Председателя правительства РФ Д. Н. Козак.

Функция политической коммуникации. Политическая коммуникация означает «движение информации в обществе и внутри различных структур, образующих политическую систему»1. Аналитические центры участвуют в реализации функции политической коммуникации посредством передачи информации о тех или иных политических событиях и проблемах между государством и политическими партиями, бизнесом, обществом и т. д.

В России создано несколько площадок, где эксперты в области политического анализа могут встречаться с политиками, обмениваться мнениями по текущим политическим вопросам, доказывать свою позицию, убеждать, влиять друг на друга. Примерами таких дискуссионных площадок являются Московский фонд Карнеги, Совет по внешней и оборонной политике, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования и др.

Деятельность подобных дискуссионных площадок направлена на обеспечение механизмов эффективного взаимодействия между политической элитой и обществом, формирование открытого, публичного диалога не только между властью и обществом, но и между экспертами и исследователями, экспертами и обществом, обществом и НПО, то есть де факто — формирование практики современной публичной политики

Функция артикуляции и агрегирования интересов. Аналитические центры принимают участие в выполнении этих функции посредством своей аналитической деятельности, артикулируя и агрегируя не интересы, а политические события. Под артикуляцией событий мы понимаем описание составляющих события, внешней событийной канвы для получения общей картины о политическом событии. Агрегирование событий представляет собой установление и консолидацию детализированной информации о событии, выявление причинно-следственных связей и их иерархию, выработку на основе обобщенного анализа политического события политических альтернатив и рекомендаций.

Политическое событие представляет собой «факт, имевший место в какой-либо из сфер жизни общества, на международной арене и оказавший воздействие на политические процессы, так или иначе повлиявший на деятельность субъектов политики». Аналитические центры в своей деятельности призваны исследовать политические события, вскрыть факты и значимые проблемные разрывы политического процесса.

Стремление человека потреблять политические события актуализирует вопрос технологического конструирования таких событий. Не каждый политический факт, как информационный повод, может стать политическим событием. Функция политического аналитика сводится к извлечению происходящих политических фактов из текущего политического процесса и наделения факта качествами событийности. Ставками в этой игре являются смыслы, конструируемые с помощью «технологов» — журналистов, специалистов по общественным связям, имиджмейкеров, политтехнологов, писателей, гуманитариев в широком смысле слова.

Что же такое политическая ситуация? Без уточнения этого понятия также нельзя решать методологические вопросы изучения прикладной деятельности аналитических центров.

Приоритет во введении в научный оборот этого понятия принадлежит западным политологам, таким как В. Данн (профессор Питтсбургского университета) и Л. Пал (профессор Университета Карлтон). Они рассматривают политическую ситуацию как объект ситуационного анализа в рамках политологического исследования. В. Данн определяет политическую ситуацию как «функционирование политических институтов с различной степенью вовлеченности в политический процесс». Схожую с В. Данном позицию занимает и канадский ученый Л. Пал, который, говоря о проблемах теоретической и практической политологии, полагает, что в «практическом исследовании необходимо изучить отношение между содержанием и результатом государственной политики».

Политическая ситуация представляет собой состояние политической системы и комплекс взаимодействий между ее субъектами в определенный период времени. Очевидно, необходимо различать понятия «политическое событие» и «политическая ситуация». Политическая ситуация — это свойственное данному времени, месту взаимодействие объективных обстоятельств, непосредственно определяющих возможности и задачи политической деятельности, служащих причиной политического события. Ситуация может трансформироваться в политическое событие, а может и не трансформироваться. В идеале анализ политической ситуации должен охватывать взаимодействия всех политических акторов, которые в совокупности и составляют политическую систему. Политическая ситуация обладает собственными, взаимодействующими между собой элементами, воздействующими на нее факторами, тенденциями и закономерностями развития.

Более общим предметом анализа экспертных организаций является политический процесс, который в понимании аналитиков, по сути, представляет собой последовательность событий.

Аналитическая функция негосударственных экспертных организаций, заключающаяся, в частности, в исследовании политического процесса и политической ситуации, носит противоречивый характер. С одной стороны, аналитические центры участвуют в анализе событийного поля политики, а с другой — сами формируют политические события, тем самым конструируя политическую реальность.

 

Функция нормотворчества и контроля за соблюдением правил и норм. В политической системе существуют аналитические центры, в фокусе деятельности которых находятся правовые проблемы (внедрение и развитие новых правовых институтов, законодательная реформа, законодательная инициатива и др.).

В России существует лишь несколько негосударственных аналитических центров, способных оказывать содействие политико-правовым институтам в нормотворческой деятельности: Международный фонд политико-правовых исследований «Интерлигал», Центр информационно-аналитической и правовой поддержки органов исполнительной власти и правоохранительных структур, Фонд развития правовой культуры и др. Стоит заметить, аналитические центры малозаметно представлены в «выходных» функциях политической системы.

Функционально негосударственные аналитические центры занимают место на «входе» политической системы, содействуя выполнению функций политической системы. Классификацию функций негосударственных аналитических центров в политической системе можно представить следующим образом: Аналитическая, образовательная, политическая социализация, политическое рекрутирование, политическая коммуникация.

Функциональная специфика аналитических центров обусловливает классификацию этих организаций с учетом российских политических условий.

Один из вариантов классификации аналитических центров представлен специалистами Санкт-Петербургского гуманитарного и политологического Центра «Стратегия», разграничившими их по видам и направлениям деятельности, правовому статусу и степени независимости.

Другой вариант многомерной классификации подобных центров принадлежит Д. Г. Зайцеву (НИУ ВШЭ), положившему в ее основание три базовые модели аналитических центров (центры «фундаментальных исследований», «контрактные» центры, центры влияния на общественные интересы). Эти модели выделяются на основе девяти классифицирующих оснований (причины возникновения, политическая направленность исследования, характеристика и квалификация кадров, организационная структура центра, тематические направления исследований, источники финансирования, выдаваемый аналитический продукт и способ его продвижения, оценка роли и места центров в политическом процессе, рекомендации для повышения статуса в профессиональном сообществе и политического «веса»), которые в итоге группируются в четыре интегративных параметра (включенность в политический процесс, степень организационного развития, уровень самостоятельности и степень открытости). Данная классификация позволяет более конкретно представить предметное содержание деятельности аналитических центров.

1. По видам деятельности (функции):

• проведение исследования и анализа;

• посредники (медиаторы), защищающие, например, общественные интересы и др. (многопрофильные);

• обучение, организация обсуждения различных проблем (проведение семинаров, конференций, круглых столов, другое).

2. Сферы (направления) деятельности:

• политические проблемы (региональные проблемы, ситуация вокруг выборов разного уровня, терроризм, демократизация и демократия, предупреждение коррупции и т. д.);

• экономические проблемы (экономическое развитие, привлечение инвестиций, предупреждение кризисных состояний экономики);

• социальные проблемы (социальная защита, общественная безопасность, пенсионное обеспечение);

• правовые проблемы (внедрение и развитие новых правовых институтов, законодательная реформа и др.);

• экологические проблемы (защита окружающей среды, ресурсосбережение, экологическая «вахта» и надзор).

3. Правовой статус:

— общественные организации:

• непартийные, неправительственные, некоммерческие общественные организации (НПО и НКО),

• государственные общественные организации,

• партийные общественные организации,

• коммерческие общественные организации;

— образовательные учреждения (академические аналитические центры);

— аналитические структуры органов государственной власти;

— сетевые экспертные структуры;

— коммерческие организации:

• консалтинговые фирмы,

• центры избирательных технологий,

• PR-компании и фирмы.

4. Степень независимости:

• работающие на органы власти (федеральные, региональные, местные);

• работающие на зарубежные государственные и негосударственные структуры;

• работающие на политические партии;

• работающие на коммерческие структуры;

• квазиавтономные (их результатами могут пользоваться власти, бизнес, политические партии, НКО и др.).

5. Источники финансирования:

• гранты (grants) и пожертвования (endowments) российских государственных и негосударственных структур;

• гранты и пожертвования иностранных государственных и негосударственных фондов;

• коммерческие структуры;

• политические партии.

Среди иностранных источников наибольший вес имеют американские (USAID, NDI, NED) и западноевропейские (TACIS, EIDHR) фонды. Российские аналитические центры часто прибегают к услугам данных фондов, а иногда эти фонды являются единственными источниками финансовых средств и получают от них гранты. Иностранные фонды в настоящее время — это самый мощный и самый популярный источник финансирования российских экспертных организаций. Такие фонды, как Институт «Открытое общество» (Фонд Сороса), Фонд «Евразия», предоставляют гранты огромному количеству аналитических центров. Основное требование к грантополуча- телям — использовать средства целевым образом.

Среди российских грантодателей выступают часто Президент России, в лице Администрации Президента РФ, Правительство РФ и региональные органы власти.

Конкурс исследовательских проектов организуется с целью выявления лучшего аналитического исследования по выбранной проблематике или программы исследования и дальнейшего его государственного финансирования.

Партийные источники финансирования. Этот вид финансирования заключается он в том, что партийная структура выделяет денежные средства на функционирование аналитического центра. В качестве примера можно привести финансирование российскими политическими партиями их экспертных структур или аналитических центров, которые выполняют исследования под партийные заказы.

Коммерческие структуры. В последнее время этот источник финансирования приобретает все большее значение. Если вначале мотивация бизнеса к финансированию аналитических центров сводилась лишь к благотворительности (endowments), то сегодня на первый план выходит извлечение обоюдной выгоды из такого финансирования, то есть партнерство в чистом виде (аналитический центр проводит исследование, предприниматель получает аналитический продукт).