Тема № 7. Развитие землеустройства в советский период

После Октябрьской революции землеустройство становится средством глубоких аграрных преобразований в России. В первые годы Советской власти главной его задачей было проведение в жизнь Декрета о земле, принятого Вторым Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г. р частности, решалась задача практической передачи экспроп­риированных земель в пользование трудового крестьянства.

Одним из важнейших положений Декрета о земле, состав­ленного на основе крестьянского наказа, была отмена права частной собственности на землю, ее недра, леса и воды. Крестьянам предоставлялось право самим выбирать форму землепользования.

В сложных условиях первых послереволюционных лет были подготовлены и изданы нормативные акты, в которых основные положения Декрета о земле получили дальнейшее развитие. Важнейшие среди них — декрет ВЦИК «О социализации земли», опубликованный 19 февраля 1918 г., и положение «О социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социа­листическому земледелию», утвержденное ВЦИК 14 февраля 1919 г. В последнем из названных документов устанавливалось, что «в основу землеустройства должно быть положено стремление создать единое производственное хозяйство, снабжающее Советскую республику наибольшим количеством хозяйственных благ при наименьшей затрате народного труда» и была поставлена задача способствовать обобществлению единоличного землеполь­зования

В этот период основным содержанием землеустройства был отвод земель коллективным и советским хозяйствам.

В 1921—1927 гг. в процессе восстановления народного хозяйства главное внимание уделялось развитию единоличных крестьянских хозяйств. Считалось, что они позволят решить продовольственную проблему и улучшить экономическую ситу­ацию в стране; в значительной мере это удалось сделать. Землеустройство в этот период ориентировалось на ликвидацию чересполосицы, дальноземелья и длинноземелья; ликвидация узкополосицы, многополосицы и мелкополосицы с разверстыванием земель на поля севооборотов (29,6 млн. га). Несмотря на некоторое сокращение числа коллективных хо­зяйств, продолжались работы и в общественном секторе сельского хозяйства.

С начала 1923 г. землеустроительные работы стали произ­водиться в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, принятым ВЦИК 30 октября 1922 г., и Законом о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 г.; главное внимание при этом уделялось рациональному устройству территории.

Содержание землеустройства сельскохозяйственных предприя­тий в это время сводилось к отводу земель, отграничению основных видов сельскохозяйственных угодий, размещению дорожной сети.

С 1928 г. единоличное крестьянское хозяйство в стране планомерно ликвидируется в результате политики сплошной коллективизации. Характер землеустройства в это время определялся директивами XV съезда ВКП(б), в которых указывалось на необходимость форсировать работу по земле­устройству, являющемуся предпосылкой внедрения коллективных форм хозяйствования.

В это время вопросы организации территории регулировались «Общими началами землепользования и землевладения», утвер­жденными ВЦИК СССР 15 декабря 1928 г. В «Инструкции по производству землеустроительных работ» (1928 г.) названы две формы землеустройства: межселенное и внутриселенное. Последнее, в свою очередь, разделялось на четыре группы — землеустройство коллективных хозяйств, групповое, внутрихо­зяйственное и землеустройство обособленных хозяйств. Термин «внутрихозяйственное землеустройство» с конца 20-х годов начинает повсеместно входить в производственную, научную и учебную литературу.

В период сплошной коллективизации в связи с нехваткой специалистов-землеустроителей и необходимостью оперативного проведения работ по образованию земле­пользовании и организации территории вновь создаваемых коллективных хозяйств землеустройство проводилось упро­щенными методами и носило характер землеуказаний. При этом новых съемок и обследований территории не проводилось, а использовался планово-картографический ма­териал прежних лет.

Внутрихозяйственное землеустройство совхозов заключалось в размещении центральных усадеб, дорог, водных сооружений, отграничении сельскохозяйственных угодий и разбивке пахотных земель на клетки. Оно носило упрощенный характер и решало лишь простейшие задачи организации и размещения производ­ства. Связано это было и с нестабильностью тогдашнего колхозного и совхозного землепользования, отсутствием опыта организации крупных сельскохозяйственных предприятии и их территории. Не было еще и надлежащей теории землеустро­ительного проектирования.

В результате коллективизации характер землепользования в стране существенным образом изменился. Новые крупные хозяйства могли успешно развиваться только при наличии прочной земельной базы; в решении этого вопроса важную роль сыграло постановление ВЦИК и СНК СССР с сентября 1932 г. «О создании устойчивого землепользования колхозов».

К 1937 г. коллективизация была практически завершена, острота продо­вольственной проблемы в стране не уменьшалась.

Центр тяжести землеустройства постепенно начал переме­щаться в сторону территориальной организации производства в колхозах и совхозах. С 1933 г. в них были начаты работы по освоению севооборотов, размещению их полей и бригадных участков; они продолжались я в последующий период.

В послевоенный период значительно выросла техническая оснащенность сельского хозяйства. Только ч 1950 г. тракторные заводы и заводы сельскохозяйственного машиностроения дали сельскому хозяйству тракторов (в переводе н<". 1.5-сильные) в 4 раза больше, комбайнов — в 3,8, тракторных плугов — в 4, сеялок почти в 6 раз больше, чем в 1940 г. Одним из направлений аграрной политики государства в этот период было укрупнение хозяйств с целью создания усло-ий для повышения производительности сельскохозяйственной техники и концентра­ции производства. С 1950 по 1954 г. основным видом землеустроительных работ было объединение землепользовании мелких сельскохозяйственных артелей в более крупные и организация их территории. Число колхозов уменьшилось с 236,9 тыс. в 1940 г. до 123,7 тыс.

Эти преобразования требовали проведения все более сложных и разнообразных землеустроительных работ. Начали разрабатываться вопросы организации территории кормовых и специальных севооборотов, пастбищ, сенокосов, многолетних насаждений. К середине 50-х годов окончательно сформировалось представление о внутрихо­зяйственном землеустройстве сельскохозяйственных предприятий, которое не потеряло своего значения и в наши дни.

Новая аграрная политика, основные положения которой были утверждены на мартовском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС, главный акцент делала на интенсификации сельского хозяйства, включая мелиорацию земель, химизацию и материально-техни­ческое переоснащение отрасли.

В связи с широким распространением эрозии почв и необходимостью борьбы с ней 20 марта 1967 г. было принято постановление правительства «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии». В соответствии с ним внутрихозяйственное землеустройство в районах проявления эрозии почв должно было в первую очередь ориентироваться на противоэрозионную организацию территории, и осуществление комплекса организационно-хозяйственных, агротехнических, ле­сомелиоративных и гидротехнических почвозащитных меропри­ятий.

В России землеустройство в это время осуществлялось на основе постановления Совета Министров РСФСР от 23 марта 1966 г. «О мерах по улучшению землеустройства, введению и освоению правильных севооборотов в колхозах и совхозах». Министерством сельского хозяйства СССР 27 мая 1968 г. быта утверждены Основные положения землеустройства, которые определяли задачи, содержание и общий порядок проведения землеустроительных работ. Общее руководство ими возлагалось на Министерство сельского хозяйства СССР, непосредствен­ное — на Главное управление землепользования и землеуст­ройства этого министерства через управления (главные управ­ления) землепользования и землеустройства министерств сель­ского хозяйства союзных республик, научно-методическое обеспечение — на Государственный НИИ земельных ресурсов, организованный в 1968 г.

В России и других союзных и автономных республиках, краях и областях организация землеустройства осуществлялась управ­лениями (отделами) землепользования и землеустройства, а про­водилось оно проектными институтами по землеустройству (Гипроземами). Гипроземы, их филиалы и экспедиции выполняли все виды землеустроительных работ: образование, реорганизацию и упорядочение землепользовании, выявление новых земель для освоения и трансформации угодий, внутрихозяйственное земле­устройство колхозов совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, а также необходимые для этих целей изыскатель­ские, обследовательские, съемочные и иные действия.

В конце 60-х годов была проведена кодификация союзного и республиканского законодательств о земле. В декабре 1968 г. Верховным Советом СССР были утверждены Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, в соот­ветствии с ними принят Земельный кодекс Российской Федерации. Это способствовало наведению порядка в органи­зации использования земель, подняло на новый уровень и законодательно закрепило статус землеустройства и его органов.

Проектные институты по земле­устройству на основе указаний, принятых в 1972 и 1977 гг., стали составлять схемы землеустройства областей (краев, АССР) и административных районов. Эти схемы служили предплановой основой для установления перспектив развития народного хозяйства в увязке с организацией рационального использования земли и предпроектной — для землеустройства.

Усиливается значение землеустройства в Российской Феде­рации. Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 апреля 1975 г. «Об улучшении организации выполнения и повышении качества проектно-изыскательских работ по земле­устройству» на базе республиканского проектного института по землеустройству Росгипрозем было организовано Всероссийское производственное проектное объединение по использованию земельных ресурсов — Росземпроект с зональными проектными институтами, их филиалами и изыскательскими экспедициями в его составе. На объединение и его подразделения были возложены следующие задачи:

- участие в разработке схем размещения сельскохозяйственного производства;

- составление долгосрочных прогнозов использования земельных ресурсов на основе перспектив развития и размещения сельскохозяйственного производства;

- проведение инвентаризации земель с определением их качественного состояния и возможности вовлечения новых земель в сельскохозяйственное использование;

- проведение земельно-оценочных работ, связанных с введе­нием государственного земельного кадастра;

- разработка рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от эрозии, улучшению сельскохозяйствен­ных угодий, созданию культурных пастбищ, освоению новых земель;

- проведение в районах Крайнего Севера геоботанических и других обследований и разработка на их основе проектов распределения между землепользователями оленьих пастбищ и охотничьих угодий с внутрихозяйственной организацией терри­тории;

- проведение топографических съемок, почвенных, геоботан.»-ческих и других обследований, необходимых для разработки проектно-сметной документации по землеустройству, ведения государственного учета земельного фонда и др.

Увеличение объемов и разнообразия землеустроительных работ привело к значительному росту затрат государства на проектные и изыскательские работы по землеустройству.

В связи с необходимостью более эффективного использования земли, ее охраны, формирования районных агропромышленных комплексов значительно возросла роль схем землеустройства районов, а также проектов внутрихозяйственною землеустрой­ства, создающих территориальную основу для рациональной организации и размещения агропромышленного производства.

Проекты внутрихозяйственного землеустройства с начала 70-х годов стали приобретать все более комплексный характер. В них на научной основе решались не только задачи организации территории, но и вопросы, связанные с органи­зацией системы ведения хозяйства, проектированием комплекса мелиоративных, природоохранных и противоэрозионных мероп­риятии.

Проекты внутрихозяйственного землеустройства были основой для последующей подготовки рабочих проектов на конкретные участки, на которых предполагалось проведение тех или иных мероприятий — рекультивации земель, повышения плодородия почв, мелиорации солонцов, культуртехнических мероприятий, коренного улучшения угодий, сельскохозяйственного освоения земель, строительства инженерных сооружений (дорог, проти­воэрозионных, гидротехнических и противоселевых устройств, прудов, лиманов, водоемов и др.), закладки садов, виноград­ников, террасирования склонов и так далее. Эти проекты позволяли колхозам, совхозам, другим землепользователям хозяйственным способом или с помощью подрядных организаций поэтапно осуществить предложения, предусмотренные в проектах межхо­зяйственного и внутрихозяйственного землеустройства.

В связи с необходимостью роста культуры земледелия и эффективности сельскохозяйственного производства республикан­ские Гипроземы провели за период с 1984 по 1988 г. землеустроительные работы, связанные, с введением систем земледелия в колхозах и совхозах, корректировкой нарушенных севооборотов, проектированием противоэрозионных мероприятий, укрупнением севооборотов. Землеустроительная служба приняла непосредственное участие в проведении нескольких туров земельно-оценочных работ и приступила к осуществлению внутрихозяйственной оценки земель. Продолжались также работы по составлению схем землеустройства и межхозяйствен­ному землеустройству.

Таким образом, в стране сложилась определенная система землеустроительных органов, способная выполнять задачи, связанные с планированием, прогнозированием и проектирова­нием использования земель, организацией территории, осуще­ствлением мероприятий по защите и повышению плодородия почв.

Вместе с тем в организации использования земли сохраня­лись существенные недостатки. В ряде хозяйств игнорировались принятые проекты землеустройства, систематически нарушались проекты севооборотов, внутриполевой организации пахотных земель, рационального использования кормовых угодий, не осуществлялись меры по защите почв от эрозии. Планы развития АПК в районах, областях, республиках, другие управленческие решения часто не согласовывались с землеуст­роительными организациями и не соответствовали требованиям рационального использования и защиты земель. Необоснованно часто нарушалась устойчивость землепользовании хозяйств, в приказном порядке менялись их границы и площади. Все эхо наносило серьезный ущерб экономике сельскохозяйственных предприятий, приводило к снижению плодородия почв, разви­тию процессов эрозии, вторичному засолению и другим негативным явлениям.

Общий кризис командной экономики, разразившийся в конце 80-х годов, привел к необходимости проведения радикальных реформ, в том числе и в сфере земельных отношений.

Тема №8. Задачи землеустройства при проведении земельной

реформы 90-х годов.

Создание в России эффективной социально ориентированной рыночной экономики предполагает проведение коренных преоб­разований в агропромышленном комплексе, важнейшими из которых являются:

- земельная реформа;

- переход к многоукладной экономике, юридическое и эконо­мическое равноправие всех форм хозяйствования в АПК — коллективных, государственных, частных, развитие кооператив­ных и интеграционных связей между ними;

- предоставление полной самостоятельности всем сельскохо­зяйственным производителям в вопросах планирования, распо­ряжения произведенной продукцией и доходами;

- изменение функций и организационной структуры органов управления агропромышленным производством;

- переход к новой инвестиционной политике, обеспечивающей социальное развитие села, укрепление материально-технической базы и ускорение научно-технического прогресса в АПК.

Изменение форм собственности на средства производства, переход к экономике рыночного типа, а также связанные с этим процессы приватизации предприятий, трансформации структуры, размеров и размещения производства, становления рыночной инфраструктуры (биржи, коммерческие банки и так далее) неизбежно приводят к крупным земельным преобразованиям. В этих условиях сложившаяся теория и методы землеустрой­ства, вся система организации рационального использования и охраны земель нуждаются в серьезном переосмыслении и существенном развитии.

Прежде всего, следует помнить, что землеустройство является основным инструментом при осуществлении любой земельной реформы и поэтому должно представлять собой четко организованную систему, контролируемую и финансируемую государством, включающую стабильно действующую землеустроительную службу надведомственного ха­рактера, проектные и научно-исследовательские институты, учебные заведения для подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, имеющую свои специ­фические цели, функции и задачи. Только в этом случае можно проводить единую государственную земельную политику, создать необходимую информационно-справочную систему «Земельные ресурсы», вести земельный кадастр и мониторинг земель для регистрации земельного оборота и предотвращения незаконных сделок, для осуществления экспертизы и контроля за использованием земли, разрешения земельных споров, проведения землеустроительных работ на единой технической и инструктивно-методической основе.

Единая земельная политика в Российской Федерации бази­руется на новом земельном законодательстве.

Во исполнение постановления Верховного Совета РСФСР от 23 ноября 1990 г. о введении в действие Закона РСФСР «О земельной реформе» Совет Министров РСФСР 18 января 1991 г. утвердил Республиканскую программу проведения земельной реформы на территории Российской Федерации. Для выполнения работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель, государственного регулирования земельных отношений в ходе земельной реформы при правительстве Российской федерации был создан Государственный комитет по земельной реформе и земельным ресурсам (в последующем — Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустрой­ству).

С 25 апреля 1991 г. введен в действие Земельный кодекс РСФСР, направленный на регулирование новых земельных отношений, а с 11 октября 1991 г. — Закон РСФСР «О плате за землю». За счет поступлений от земельного налога предполагалось финансировать мероприятия по землеустройству, ведению земельного кадастра, мониторингу, охране земель и повышению плодородия почв, освоению новых земель и другие, связанные с организацией рационального землепользо­вания.

В связи с переходом на многоукладные формы хозяйство­вания и рыночные отношения начала разрушаться монополия государственной собственности на землю, сдерживающая разви­тие производства, особенно в агропромышленной сфере, отчуж­дающая производителя сельскохозяйственной продукции от земли.

Земельная реформа привела к возникновению новых видов землеустроительных работ; существенно увеличились их объемы, изменилось их содержание.

Рынок существенным образом меняет и методику землеуст­роительного проектирования в сельскохозяйственных предприя­тиях. Если прежде основная задача проектировщика заключа­лась в привязке госзаказа (плана по производству продукции) к земельным ресурсам, часто без участия биоклиматических ресурсов и производственного потенциала хозяйств, то сейчас нужен совсем иной подход. Исходя из агроэкологических свойств территории, конъюнктуры рынка, производственного потенциала и перспектив развития хозяйства, землеустройство должно ориентироваться на экономически эффективную, сбалансированную по ресурсам и экологически безопасную про­изводственную программу.

Обострение экологической ситуации в стране требует, чтобы при землеустройстве проектируемые территориальные природно-хозяйственные комплексы были сбалансированными по линии процессов потребления — восстановления ресурсов; нужен также четкий приоритет природоохранных и экологических критериев эффективности использования земель над производственными.

Наконец, все землеустроительные работы должны выполнять­ся комплексно, быть элементами единой технологической и информационной цепи — от проведения топографо-геодезических, почвенных и иных обследований до землеустроительного проектирования. Только на этой основе могут быть приняты научно обоснованные решения по организации рационального использования земель.