2014-02-02
2026
Под факультативным понимают референдум, когда народное голосование проводится по требованию определенного количества избирателей по законопроектам или уже принятым законам согласно порядку, предусмотренному Конституцией. При этом инициатива такого голосования может исходить как от избирателей, так и от части депутатов парламента или главы государства.
По времени проведения выделяют референдумы дозаконодательные и послезаконодательные. Если референдум проводится до принятия нормативного акта, например, законопроект, принятый в первом чтении государственной Думой Российской Федерации может быть внесен на референдум в соответствии с регламентом государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[84], то такой референдум называют дозаконодательным. Дозаконодательный референдум может проводиться и по инициативе избирателей или органа исполнительной власти, тогда законопроект принимается без учета мнения законодательного органа.
Послезаконодательный референдум проводится после принятия законопроекта парламентом. Если такой закон одобрен на референдуме, то это придает ему большую юридическую силу и изменен или отменен он может быть только референдумом.
В зависимости от субъекта, инициирующего проведение референдума выделяют референдумы, инициируемые государственными органами (ст. 8 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации предусматривает возможность проведения референдума по инициативе Конституционного Собрания в случае принятия Конституции Российской Федерации Инициатива проведения референдума может принадлежать также главе государства, правительства, парламенту или его части, местным органам власти); референдумы, инициируемые гражданами; референдумы, проводимые по инициативе иных субъектов, например общественных объединений.
По содержанию решаемых в результате проведения вопросов можно выделить конституционные (уставные) референдумы – это референдумы, на которых решаются вопросы о принятии или изменении Основного Закона страны или конституции (устава) субъекта Российской Федерации; законодательные референдумы – это референдумы, на которых принимаются или отменяются законы; референдумы по международно-правовым; административно-территориальным и иным вопросам.
Разновидностью референдума в некоторых странах называют плебисцит, причем существуют разные подходы к определению этого понятия. Например, во Франции плебисцит считается более широким понятием, чем референдум, в США нет различий между понятием референдума и плебисцита. Иногда плебисцитом называют опрос населения по вопросам определения судьбы какой-либо территории или референдум проводимый для легитимации того или иного государственного лидера или действий органов власти, или референдум по наиболее важным, «судьбоносным» для страны вопросам. В законодательстве Российской Федерации понятие плебисцит не употребляется. Закреплен лишь термин референдум.
Орган государства – коллектив граждан или один гражданин, которые уполномочены государством на осуществление его функций. Орган государства наделяется государственно-властными полномочиями, образуется и действует в установленном законом порядке, занимает свое место в единой системе государственных органов.
Ранее органы государства подразделялись на четыре группы: органы государственной власти (занимавшие ведущее место в системе органов государства); органы государственного управления, органы суда и органы прокурорского надзора.
В настоящее время, согласно Конституции РФ, единая государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с позицией Конституционного суда РФ (выраженной в Определении от 29 мая 1997 г. о прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 октября 1996 г. «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»), в государственном аппарате следует различать органы государственной власти и государственные органы, не обладающие статусом органов государственной власти. Последние, осуществляя властные полномочия, в частности, не обладают правом принятия правовых актов внешнего действия, распространяющихся на граждан, их негосударственные объединения. И орган государственной власти, и государственный орган, не обладающий статусом органа государственной власти охватываются общим понятием «орган государства». Таким образом, можно сделать вывод: орган государственной власти всегда можно определить как государственный орган. Но не любой государственный орган можно охарактеризовать как орган государственной власти.
Орган государственной власти - особая политическая организация (или одно должностное лицо), наделенная необходимыми материальными средствами, государственно-властными полномочиями (компетенцией), в том числе правом принятия правовых актов внешнего действия, имеющая четкую организационную структуру (право единоличных органов создавать при себе государственные органы)[85]. Структура органа государственной власти объединяет должностных лиц, осуществляющих полномочия от имени государства, данного органа и иных работников (служащих).
В Российской Федерации действуют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. К федеральным органам государственной власти относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ; к органам государственной власти субъектов РФ относятся: органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, судами субъектов РФ являются их конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Все остальные суды, действующие на территории субъектов Российской Федерации (суды общей юрисдикции, арбитражные, военные суды), входят в системы федеральных судов.
Признаки органа государственной власти:
· государственно-властные полномочия;
· образуется в установленном государством порядке;
· уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции;
· действует в установленном законом порядке;
· является составной частью единой системы органов государственной власти РФ.
Понятия «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» определены в Федеральном законе № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Предмет ведения органа государственной власти - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции органа государственной власти Российской Федерации либо соответствующего органа субъекта РФ.
Компетенция органа государственной власти – совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ.
Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятых правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий.
Система органов государственной власти – это обусловленная функциями государства и национальными традициями совокупность органов государственной власти и их подразделение на отдельные виды.
Единство системы органов государственной власти обеспечивается следующими факторами:
· система органов государственной власти Российской Федерации основывается на государственной целостности РФ, на единстве системы государственной власти;
· разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов;
· все органы действуют совместно, между органами государственной власти существует тесная организационно-правовая связь;
· в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.
Президент - (от лат. praesidens (praesidentis) – сидящий впереди, во главе; председательствующий) – глава государства в государствах с республиканской формой правления.
Институт президентства в Российской Федерации учрежден путем проведения референдума РСФСР 17 марта 1991 г. 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О Президенте РСФСР», основные положения которого были включены в текст Конституции РСФСР.
Согласно ранее действующей модели, Президент являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР. Президентом мог быть избран не более чем на два срока подряд (срок полномочий – 5 лет) гражданин РСФСР не моложе 35 лет и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом.
В настоящее время правовой основой регламентации статуса Президента Российской Федерации является глава 4 Конституции РФ 1993 г. (принятия отдельного закона о статусе Президента РФ Конституция не предусматривает).
Согласно Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, Президент РФ избирается сроком на 6 лет, одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд (после перерыва лицо снова может претендовать на избрание). Президентом РФ может быть избран:
· гражданин РФ;
· не моложе 35 лет;
· постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет;
Согласно Конституции РСФСР Президент не мог быть депутатом, занимать должности в государственных, коммерческих и общественных органа и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция этих запретов не содержит.
Порядок выборов Президента РФ определяется Федеральным законом от 10 января 2003 года «О выборах Президента Российской Федерации»[86].
Выборы Президента Российской Федерации назначает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента Российской Федерации является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации.Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Если Совет Федерации не назначит выборы Президента Российской Федерации, выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в третье или четвертое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации.
Выдвижение кандидата на должность Президента производится:
· политическими партиями, имеющими право в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов (далее - политические партии); избирательными блоками. Выдвижение кандидата на должность Президента производится на съезде (конференции) политической партии или избирательного блока тайным голосованием;
· в порядке самовыдвижения, сущность которого заключается в том, что каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом, после официального опубликования решения о назначении выборов Президента РФ вправе выдвинуть свою кандидатуру на должность Президента РФ. Для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан РФ, обладающих активным избирательным правом.
Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку, а политическая партия или избирательный блок – в поддержку выдвижения кандидата не менее двух миллионов подписей избирателей. При этом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта РФ. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории РФ, общее количество этих подписей не может быть более 50 тысяч.
Из этого правила существует исключение. Политическая партия или избирательный блок, федеральный список кандидатов которых допущен к распределению депутатских мандатов, не собирают подписи избирателей в поддержку выдвинутых ими кандидатов. Под федеральным списком кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов, понимается федеральный список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов на основании официально опубликованных результатов ближайших предшествующих выборам Президента РФ выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ при условии, что официальное опубликование указанных результатов состоялось раньше представления в Центральную избирательную комиссию РФ документов, необходимых для регистрации кандидата.
Кандидаты регистрируются Центральной избирательной комиссией РФ. Избирательная кампания и голосование осуществляются на основе общих правил, определенных избирательным законодательством Российской Федерации.
Выборы Президента РФ считаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее половины избирателей, внесенных в списки. Победившим объявляется кандидат, набравший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если в бюллетень для голосования включено более двух кандидатов и ни один из них не избран, ЦИК РФ назначает повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Победившим во втором туре считается кандидат, получивший большее число голосов избирателей, чем его соперник, при условии, что число голосов избирателей, поданных за победителя, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.
В случае если выборы не вывили победителя, Совет Федерации назначает повторные выборы. Все избирательные действия, начиная с выдвижения кандидатов на должность Президента РФ, повторяются, но сроки при этом сокращаются на треть.
Избранный Президент РФ вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией РФ о результатах выборов. При этом Президент приносит народу присягу (ст. 82 Конституции). Юридическое значение принесения присяги состоит в следующем:
· вступление в должность Президента Российской Федерации невозможно без принесения присяги;
· Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным президентом РФ.
Следует обратить внимание еще на один аспект, связанный собственно с текстом присяги. Как отмечается в литературе, Конституция РФ не говорит прямо ни об одной обязанности Президента РФ. Поэтому при условии замены в ч. 1 ст. 82 Конституции РФ слов «клянясь» на «обязуясь» можно выделить следующие обязанности Президента РФ:
· обязанность уважать и охранять права и свободы человека и гражданина;
· обязанность соблюдать и защищать Конституцию РФ;
· обязанность защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства;
· обязанность верно служить народу.
Конституция РФ исходит из признания значительной роли Президента в жизни российского государства. В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент является главой государства, а также гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Компетенция Президента РФ – совокупность его полномочий по решению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией РФ. В юридической литературе можно встретить различные классификации полномочий Президента РФ. Поскольку нет необходимости приводить все имеющиеся, используем классификацию полномочий, предложенную С.А. Авакьяном[87], по мнению которого полномочия Президента РФ можно разделить на следующие группы:
1. В части формирования государственных органов и назначения высших должностных лиц Президент РФ:
· назначает с согласия ГД председателя Правительства РФ;
· по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя правительства, федеральных министров;
· принимает решение об отставке Правительства;
· представляет ГД кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед ГД вопрос об освобождении его от должности;
· представляет СФ кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;
· назначает судей других федеральных судов;
· представляет СФ кандидатуру Генерального прокурора РФ, вносит в СФ предложение об освобождении его от должности;
· формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;
· формирует Администрацию Президента РФ;
· назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ (в субъектах, в ГД, СФ, КС РФ);
· назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ;
· назначает и отзывает после консультации с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.
2. В части руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами:
· определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
· обращается к ФС с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;
· подготавливает и вносит в ГД законопроекты по всем вопросам жизни страны, если считает, что их основой должны быть федеральные законы;
· издает указы и распоряжения;
· может назначать референдумы РФ, которые обычно посвящены наиболее важным вопросам жизни государства;
· назначает выборы в ГД, распускает ГД в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией;
· подписывает и обнародует федеральные законы;
· может наложить вето, т.е. отклонить закон, что потребует его повторного рассмотрения в парламенте;
· при осуществлении своих полномочий Президент РФ тесно взаимодействует с правительством;
· имеет право обращаться в суды в целях защиты интересов государства и обеспечения законности;
· формирует региональную политику как часть внутренней политики РФ;
· в соответствии со ст. 85 Конституции может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между органами государственной власти различных субъектов РФ;
· вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушают права и свободы человека и гражданина – до решения вопроса соответствующим судом.
3. В области внешней политики, помимо определения ее основ и решения кадровых вопросов:
· осуществляет руководство внешней политикой РФ, т.е. непосредственным ее проведением;
· ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ;
· подписывает ратификационные грамоты;
· принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей.
4. В области обеспечения обороны и безопасности государства, стабильного общественного порядка в стране:
· формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;
· является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ;
· назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил;
· утверждает военную доктрину РФ;
· объявляет состояние войны, общую и частичную мобилизацию, военное положение на всей территории РФ или в отдельных ее местностях;
· отдает приказ Вооруженным Силам на ведение военных действий;
· вводит в действие нормативные акты военного времени;
· формирует и упраздняет органы государственного управления военного времени, издает указы о призыве граждан на военную службу;
· при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом СФ и ГД (ст. 88 Конституции).
5. В области обеспечения конституционного статуса личности:
· является гарантом прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 80 Конституции);
· решает вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища;
· награждает государственными наградами РФ;
· присваивает почетные звания РФ;
· присваивает высшие воинские и специальные звания;
· осуществляет помилование.
Президент РФ издает два вида актов – указы и распоряжения (ст. 90 Конституции), обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами. Указы и распоряжения Президента РФ являются подзаконными актами и не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы президента являются основным видом правовых актов Президента, с их помощью оформляются решения Президента, носящие нормативный характер. Распоряжения Президента РФ – это организационно-оперативные акты, не носящие нормативного характера, имеющие вспомогательное значение в правовом регулировании деятельности Президента РФ.
Конституционное законодательство закрепляет гарантии осуществления Президентом РФ своих полномочий:
· Президент РФ, согласно ст. 91 Конституции РФ, обладает неприкосновенностью;
· в соответствии с Федеральным законом «О государственной охране» от 24 апреля 1996 г. Президенту РФ с момента избрания предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания. В течение срока полномочий Президента РФ государственная охрана предоставляется и членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его. Президент не справе отказаться от государственной охраны;
· по истечении срока полномочий Президенту предоставляется персональная охрана пожизненно;
· Президент Российской Федерации, прекративший исполнение полномочий, наделяется правовым иммунитетом. Впервые статус бывшего главы государства был урегулирован Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1999 г. № 1736 «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»[88], принятие которого, с одной стороны, было во многом связано с досрочной отставкой Б.Н. Ельцина, с другой стороны, заложило определенные правовые традиции, поскольку способность предоставить гарантии бывшим лидерам является критерием цивилизованности общества и государства[89]. Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (далее Федеральный закон)[90], предусмотрел определенные условия привлечения бывшего президента к уголовной ответственности, и во многом повторил положения названного Указа.
Конституция предусматривает досрочное прекращение полномочий Президента РФ:
· в случае его отставки. При этом под отставкой понимается добровольный уход президента со своего поста;
· при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия;
· отрешение от должности.
Отрешение Президента Российской Федерации от должности:
· является мерой конституционно-правовой ответственности Президента РФ;
· эта процедура, имеющая и юридический, и политический аспект, представляет собой восстановление возможности предъявления Президенту Российской Федерации обвинения в совершении преступления, не связанного с исполнением им обязанностей Президента России, а значит, может рассматриваться как лишение Президента Российской Федерации неприкосновенности (происходящее одновременно с утратой им своего статуса).
Конституция Российской Федерации 1978 года (в редакции Закона от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[91]) предусматривала следующие основания отрешения Президента Российской Федерации: нарушение Президентом Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, а также присяги. Решение могло приниматься Съездом не менее чем двумя третями голосов от общего числа народных депутатов Российской Федерации по инициативе самого Съезда, Верховного Совета или одной из его палат, на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 12110 Конституции Российской Федерации)[92].
Конституция Российской Федерации 1993 года демонстрирует сужение ответственности Президента и предусматривает возможность отрешения Президента Российской Федерации от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч. 1 ст. 93).
Очередные выборы должны быть проведены не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий. Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдумы, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.
Статус Федерального Собрания определен в главе 5 Конституции РФ. Согласно ст. 94 Конституции РФ, «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации».
Характеристика Федерального Собрания РФ как представительного органа означает, что оно:
· выступает представителем всего народа России, формирует и выражает его волю;
· выступает представителем субъектов Российской Федерации (в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации).
Характеристика Федерального Собрания РФ как законодательного органа означает, что Федеральное Собрание принимает федеральные конституционные и федеральные законы, измененяем и дополняет их, осуществляет парламентский контроль за их реализацией.
Кроме того, Федеральное Собрание осуществляет контрольные функции (например, заслушивает отчет Правительства об исполнении бюджета, решает вопрос о доверии Правительству), принимает участие в рассмотрении и решении многих важных вопросов верховного управления государством, утверждает бюджет государства, участвует в формировании ряда федеральных государственных органов.
Федеральное Собрание РФ - постоянно действующий орган, состоящий из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.
Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти. В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. № 129-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[93] в Совете Федерации предусматривалось постоянное, непрерывное обновление состава путем замещения места члена Совета Федерации по должности главой законодательного (представительного) и главой исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В новом Федеральном законе от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[94] установлен иной порядок формирования Совета Федерации - член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов (ч. 1 ст. 2 Закона).
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации согласно ст. 4 названного Закона назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий. В ч. 3 ст. 5 Закона предусмотрено, что указ (постановление) об этом назначении вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
