Правительство как высший орган исполнительной власти. Порядок образования и состав Правительства Республики Казахстан

Правительство выступает как высший коллегиальный исполнительный и распорядительный орган государства, и в этом смысле олицетворяет исполнительную ветвь государственной власти. При этом место и роль правительства в механизме государства зависят от целого ряда факторов, прежде всего от формы и системы правления (например, статус правительства в абсолютных, дуалистических и парламентарных монархиях; статус правительства в президентских, парламентарных и смешанных республиках), которые и определяют правовое положение правительства в системе высших органов государственной власти. В правовом государстве исполнительная власть взаимодействует с законодательной и судебной ветвью власти с использованием системы сдержек и противовесов.

В литературе справедливо отмечается, что исполнительная власть, …в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений[153]. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях[154]. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям – армии, органам безопасности, милиции (полиции)[155].

В Республике Казахстан вся система исполнительных органов возглавляется Правительством. На это указывает пункт 1 статьи 64 Конституции Республики. В отличие от полномочий Парламента Республики Казахстан и его Палат, где Конституция Республики устанавливает исчерпывающий объем их полномочий, компетенция Правительства не ограничивается теми вопросами, которые указаны в статье 66 и в других положениях Конституции. Это вытекает из конституционной нормы подпункта 10 статьи 66 Конституции, которая устанавливает, что Правительство Республики Казахстан выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента. Иначе говоря, полномочия Правительства не ограничиваются решением тех вопросов, которые закреплены положениями Конституции Республики Казахстан, и могут дополняться иными законами и актами Президента Республики, регулирующие вопросы компетенции Правительства. Как известно, формами актов Президента Республики являются указы, распоряжения, законы, а также указы, имеющие силу закона.

Кроме того, на правовой статус Правительства Республики влияют нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан, принятые по вопросам толкования тех или иных норм Конституции, определяющие полномочия Правительства Республики. Эти постановления Конституционного Совета, хотя и находятся вне иерархии нормативных правовых актов, но, тем не менее, обладают всеми признаками нормативных правовых актов и влекут определенные юридические последствия, влияющие на правовой статус Правительства.

Поэтому основой конституционно-правового статуса Правительства Республики Казахстан является не только Конституция Казахстана 1995 года, но и конституционный закон Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан», обычные законы, акты Президента Республики, а также нормативные постановления Конституционного Совета.

Правительство Республики Казахстан в соответствии с Конституцией Республики образуется Президентом Республики Казахстан в порядке, предусмотренном Конституцией (п.1 ст.65). Это обусловлено тем, что Республика Казахстан является государством с президентской формой правления (п.1 ст.2 Конституции). Данная конституционная норма в соответствии с пунктом 2 статьи 91 Конституции не подлежит изменению (пересмотру).

Какой же порядок образования Правительства Президентом Республики устанавливает Конституция? Этот порядок установлен в статьях 44, 56, 65, 70 и в других положениях Конституции Республики Казахстан. Так, в соответствии с подпунктом 3 статьи 44 Конституции Президент Республики Казахстан после консультаций с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента, вносит на рассмотрение Мажилиса для дачи согласия кандидатуру Премьер-Министра Республики; с согласия Мажилиса Парламента назначает на должность Премьер-Министра Республики; освобождает его от должности; по представлению Премьер-Министра определяет структуру Правительства Республики, образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства, назначает на должности членов Правительства Республики.

После того, как Премьер-Министр с согласия Мажилиса назначен Президентом Республики, в соответствии с пунктом 2 статьи 65 Конституции в десятидневный срок вносит Президенту Республики предложения о структуре и составе Правительства. В свою очередь, именно Президент Республики, хотя и по представлению Премьер-Министра, определяет структуру Правительства. Структуру Правительства образуют министерства и иные центральные исполнительные органы. В состав Правительства Республики входят члены Правительства - Премьер-Министр Республики, его заместители, министры и иные должностные лица Республики (ст. 3 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан»).

Без представления Премьер-Министра Президент Республики назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции (подпункт 3 статьи 44 Конституции).

Что же касается срока полномочий Правительства Республики, то в случае не принятия Президентом по собственной инициативе решения о прекращении полномочий Правительства, либо принятия им решения об отклонении отставки Правительства, то Правительство действует в пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики, т.е. срок полномочий Правительства в этом случае составляет пять лет.

Перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-Министр Республики ставит вопрос о доверии Правительству. В случае выражения Мажилисом доверия Правительство продолжает исполнять свои обязанности, если иное не будет решено Президентом Республики (п.1 ст.70 Конституции). Как известно, очередные выборы Президента Республики не могут совпадать с выборами нового состава Парламента Республики, в том числе с выборами нового состава Мажилиса Парламента, соответственно, вступление в должность вновь избранного Президента Республики по времени не может совпадать с началом работы вновь избранного Мажилиса Парламента. Если вновь избранный Мажилис выразит вотум недоверия Правительству, которое было образовано вновь избранным Президентом Республики до начала работы нового состава Мажилиса, то в соответствии с пунктом 3 статьи 70 Конституции Правительство заявляет Президенту Республики об отставке. В этом случае прекратятся полномочия Правительства или нет, зависит только от усмотрения Президента Республики. Президент может как принять отставку, так и отклонить отставку Правительства. Анализ норм Конституции Республики Казахстан 1995 года позволяет говорить о следующих основаниях, при которых полномочия Правительства Республики прекращаются:

1. Путем сложения полномочий перед вновь избранным Президентом Республики Казахстан (п.1 ст.70).

2. Путем принятия Президентом отставки Правительства в связи с выражением ему вотума недоверия вновь избранным Мажилисом Парламента (п.1 и 3 ст.70).

3. Путем принятия Президентом отставки Правительства в связи с выражением ему вотума недоверия Парламентом на совместном заседании Палат, связанное с неутверждением Парламентом отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета (п/п.2 ст.53, п.3 ст.70).

4. Путем принятия Президентом отставки Правительства в связи с тем, что Правительство посчитало невозможным дальнейшее осуществление возложенных на него функций (п.2 ст.70).

5. Путем принятия Президентом отставки Правительства в связи с выражением вотума недоверия Правительству Мажилисом большинством голосов от общего числа его депутатов по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Мажилиса (п.2 ст.56, п.3 ст.70).

6. Путем принятия Президентом Республики по собственной инициативе решения о прекращении полномочий Правительства (п.7 ст. 70).

7. Путем принятия Президентом отставки Премьер-Министра в связи с тем, что Премьер-Министр посчитал невозможным дальнейшее осуществление возложенных на него функций (п.2 ст.70). Принятие отставки Премьер-Министра означает прекращение полномочий всего Правительства (п.5 ст.70).

8. Путем принятия Президентом Республики по собственной инициативе решения об освобождении от должности Премьер-Министра. В этом случае освобождение от должности Премьер-Министра означает прекращение полномочий всего Правительства (п.7 ст.70).

Разумеется, указанные основания прекращения полномочий Правительства Республики предусмотрены в случае, если Президент Республики в десятидневный срок не отклонил и принял отставку Правительства либо Премьер-Министра (п.4 ст.70 Конституции).

Как видно, хотя Правительство в соответствии с пунктом 1 статьи 64 Конституции Республики «венчает» всю систему исполнительных органов, и тем самым представляет исполнительную ветвь государственной власти, тем не менее, срок его полномочий определяется не столько сроком полномочий Президента Республики, сколько от усмотрения Президента Республики, который обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти, в том числе путем роспуска Парламента или Мажилиса Парламента либо путем принятия решения о прекращении полномочий Правительства.