Тема 1.1. Политика, политическая власть и управление

1. Политика и политическое управление.

2. Понятие политической власти. Легитимность политической власти.

3. Принцип разделения властей и его реализация на практике.

1. Политика и политическое управление.

В современной политологической литературе термин «политическое управление» используется достаточно широко. Однако его трактовка характеризуется большим разбросом мнений. Существует примерно столько определений политического управления, сколько исследователей в данной области. Поэтому для уяснения сущности этого феномена, его места и роли в управлении обществом необходимо, в первую очередь, разобраться в смысле понятий «политика» и «управление». История политической науки свидетельствует, что их содержание и формы не остаются неизменными, детерминированы широким кругом факторов, органически связаны с закономерностями социального прогресса, имеют специфические особенности их проявления в различные исторические эпохи и в разных обществах.

Термин «политика» возник в Древней Греции и образован от слова polis – город-государство. По традиции, восходящей к трудам Аристотеля, основное его содержание связывалось с характеристикой, описанием и анализом форм государственного правления, с тем, что относится к государству. Подобный подход прочно закрепился в политической науке, проблематика которой долгое время практически целиком была посвящена государству. Даже в начале ХХ века в популярном американском учебнике Дж. Гарнера «Введение в политическую науку» утверждалось, что политическая наука начинается и заканчивается государством.

Однако по мере развития общества, создания институтов его самоорганизации (партии, общественные объединения и организации, СМИ и другие институты гражданского общества), а также демократических процедур и механизмов реализации власти (выборы, референдумы) положение в политической сфере существенно меняется. Государство постепенно утрачивает значение единственного инструмента политики. Соединение его с развитым гражданским обществом, обеспечивает демократический характер политической власти. Соответственно корректируется и понимание политики. Политика все чаще рассматривается как особый вид общественных отношений, связанных с использованием институтов публичной власти для реализации жизненно важных интересов, потребностей и целей общества. В центре внимания политической науки оказывается не только государство, а власть и вся политическая система.

Механизмы разработки и реализации политики в различных государствах имеют свои особенности. В западных странах, прежде всего в США, собственность, экономика и управление первоначально провозглашались почти исключительно частным, неполитическим делом.

Содержание управления определяется политикой, теория управления есть теория политики, а государственная политика рассматривается как политико-управленческая деятельность, реализуемая через систему управления. Чтобы более детально прояснить суть вопроса о сочетании понятий политика и управление, следует учитывать и мнение специалистов в области теории управления. Они считают, что управление – это:

· функция, элемент сложных (в том числе социальных, общественных) систем, обеспечивающий упорядочение структуры, поддержание режима деятельности, способов функционирования и развития систем;

· воздействие на общество путем самонастройки или с помощью общественных институтов (субъектов управления);

· определение программ и целей деятельности субъектов управления, подготовка и принятие решений, организация и контроль исполнения;

· деятельность не только специальных институтов, но и участие в управлении рядовых граждан;

· управление в обществе одной сферой, ведущее, как правило, к изменениям в других сферах.

Наиболее общим объектом политики является общество, все происходящие в нем процессы. В этой связи политическое управление выступает как особая форма управленческой деятельности по регулированию политического процесса, координации, согласованию и реализации разнообразных интересов различных социальных слоев и групп. Политические отношения в данном случае рассматриваются как часть более общей системы общественных отношений. В то же время они являются относительно самостоятельной, саморазвивающейся системой, имеющей свою логику и закономерности развития, устойчивые тенденции которой определяют направления и формы политического управления.

Политическое управление и его технологии основаны на нескольких теоретико-методологических подходах.

Первый подход связан с теорией сложных организаций, в рамках которой выявляются особенности и влияние различных политико-государственных организаций на разработку и реализация управленческих решений и политического курса государства.

Второй подход проявляется в стремлении выявить причины неудач реализации отдельных решений и политического курса. Особое внимание уделяется проблемам контроля и критериям оценки, обоснованию эффективности деятельности субъектов политического управления, взаимоотношениям управленцев с общественностью, взаимодействию государства со структурами гражданского общества.

Третий подход – институциональный, изучает механизмы координации политико-управленческой деятельности между различными уровнями и структурами управления, проблемы децентрализации и деконцентрации в системах государственного управления, организационные условия эффективности политического управления в обществе.

Четвертый подход – политико-экономический, исследует политические курсы субъектов управления, технологии политического управления на основе анализа взаимодействия государства, общества и экономики.

Пятый подход основан на изучении государственного аппарата и государственной службы, политики бюрократии и ее роли в принятии управленческих решений, взаимоотношений бюрократов и политиков, их места в системе политических сил и интересов, проблем политического контроля за деятельностью бюрократии.

Важное методологическое значение для процесса управления имеет определение характера и учет закономерностей политических отношений. Для политического анализа одинаково опасно как упрощенность в понимании детерминированности общественного развития, так и преувеличение роли стохастических общественных процессов. Политический процесс, политические отношения обусловлены, в конечном счете, объективными законами и долговременными устойчивыми тенденциями. Однако в политике и политическом управлении большое значение имеет субъективный фактор, подготовленность политических лидеров, например, а также элемент случайности, трудно предсказуемого стечения обстоятельств. Можно согласиться с мнением, что развитие политических процессов носит вероятностный характер. Но сама степень вероятности может быть различной. Многомерность и многовариантность политического процесса, сложность выбора оптимальных управленческих решений предполагает как минимум знание закономерностей, присущих политическим отношениям, а также наличия способности предвидеть, предвосхищать и даже использовать возникающие отклонения от общих закономерностей.

Политическое управление неотделимо от потребностей и интересов человека, наделенного волей, определенными идеалами и ценностными ориентациями, субъективными стремлениями. Наша политическая теория долгое время принижала роль человека как субъекта политической деятельности. Основной акцент делался на участии в управлении народных масс, немногочисленной политической элиты, выдающихся политических лидеров. Это обедняло анализ. Политика и политическое управление действительно имеют дело, прежде всего, с общественными потребностями. Однако их удовлетворение и реализация происходят в тесной связи с духовными и материальными потребностями каждого человека. Как субъект и объект управления человек представляет собой продукт конкретного общества, определенного уровня развития производительных сил и политической системы, в которых он живет и трудится. Его потребности представляют собой объективную основу механизмов управленческого воздействия. Социально ориентированной может и должна быть не только экономика, но и политика вообще, обеспечивающая социальную защищенность и развитие личности в широком смысле этого слова.

Гуманизм политики – это не только приоритет прав человека, но и освобождение теории политики от вульгарного экономизма и технократизма. Мировой опыт свидетельствует о постоянном возрастании политических, социальных, нравственно-психологических факторов в управленческой деятельности. При оценке управленческих решений и курсов политики главным критерием является то, насколько они отвечают интересам членов общества. Агрегирование этих интересов посредством политического управления позволяет обеспечивать повышение авторитета государственной власти.

Государственно-политическое управление осуществляется на национально-государственном уровне и включает в себя внешнеполитическую (государственное управление) и внутриполитическую (политический менеджмент) деятельности, опирающиеся на управленческое партнерство государства, гражданского общества и органов местного самоуправления в целях обеспечения национальных интересов с учетом динамики глобальных процессов.

Оптимизация политического управления

Стратегия устойчивого развития предполагает завершение демократических реформ, последовательный политический курс государства на платформе национально-государственных интересов, активное участие государства в создании программ развития, стимулировании инвестиционной активности, использование рыночных механизмов мотивации структурных изменений в целях развития, и создания оптимальных условий для экономического развития и роста благосостояния всех слоёв населения страны.

Демократические преобразования на постсоветском пространстве привели к резкому усложнению функций руководства обществом, которому необходим широкий кругозор и все более высокий уровень профессионализма и компетентности управленцев в процессе социально-политического управления. Сейчас перед правящим классом стоит множество задач по интеграции систем управления в единое целое, определению и координации действий ее звеньев, т.е. выполнению общих функций управления: планирования, организации, руководства, координации, учета и контроля.

Основные направления повышения эффективности политического управления:

1. Создание действенной модели политического управления государством, обеспечивающей профессиональную и нравственную подготовку будущих государственных управленцев, разработку эффективных долгосрочных программ развития, стабильность и преемственность власти.

2. Рационализация функций и рычагов воздействия государственного аппарата на жизнь общества, развития местного самоуправления, с одновременным усилением иерархической структуры централизованного управления функциями, оставленными за государством. Привлечение к управлению государством, в качестве консультантов, структур гражданского общества, созданных и финансируемых исключительно гражданами Республики Беларусь.

3. Поиск оптимальной модели организации и функционирования механизма государственного управления и его реформирование путём перехода от модели рациональной бюрократии к модернизации системы на основе принципа услуг, предоставляемых государством населению и института гражданских служащих.

4. Оптимизация политического механизма государственного управления как практику разработки решения, его реализации, урегулирования возникающих политических кризисов и конфликтов, анализа и оценки результатов и последствий принимаемых решений.

5. Включение в политические механизмы управления, в качестве консультантов, институтов гражданского общества происхождения на уровне разработки вариантов и экспертизы принятия решений.

6. Создание нормативно-правовой базы для реализации перехода к модели гражданских служащих, согласно которой государство функционирует дифференцированно: как институт, обеспечивающий производство и предоставление услуг; как институт самодеятельной организации граждан и как институт надзора, осуществляемого на основе правил договорных отношений.

7. Введение системы оценки эффективности государственного управления на основе способности структур и институтов власти успешно решать проблемы, с которыми сталкивается общество, качественного уровня получения гражданами соответствующих услуг, взаимной ответственностью государства структур и граждан, степени активности граждан в реализации своих прав на получение услуг.

Основной стратегической целью реформ управления должен стать решительный отход от модели бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального этапа развития общества к модели гражданских служащих.

2. Понятие политической власти.

Понятие «политическая власть» относится к числу основополагающих понятий политологии и даёт ключ к пониманию политики, политических отношений, политических институтов, государства. Политическая власть является ядром политической системы и определяет её построение и функционирование. Политическая власть – это реальная способность и возможность тех или иных социальных субъектов – индивидов, социальных групп и общностей – подчинять своей воле поведение других людей посредством экономических, организационно-правовых и идеологических механизмов, а также с помощью авторитета, традиций и насилия. Всякая политическая власть непосредственно связана с интересами определенных общественных групп, каждая из которых, добиваясь власти, стремится отстаивать, прежде всего, свой собственный интерес. Однако при этом она не может претендовать на его монополизацию и абсолютизацию, а также игнорировать интересы других общественных групп. Власть, стремящаяся быть стабильной, должна гармонизировать общественные интересы, находить компромиссы и отстаивать интересы общества как целого.

Политическая власть реализуется с помощью самых различных институтов (партий, профсоюзов, политических элит, отдельных лидеров, международных организаций). При этом она приобретает специфические формы проявления. Одной из разновидностью политической власти является государственная власть. Государственная власть – это такая форма политической власти, которая осуществляется с помощью специального профессионального аппарата на определенной территории, на которую распространяется государственный суверенитет, и обладающая монополией на средства социального принуждения. Государственное волевое воздействие реализуется через систему правовых норм, обязательных для всего общества. Она опирается на огромный объём общественных ресурсов, которые вправе использовать по своему усмотрению. Поэтому стремление к государственной власти, борьба за её обладание является важнейшим содержанием политики. В современных условиях государственная власть, управляя всей совокупной социальной деятельностью людей, консолидирует общество, обеспечивает его стабильность и осуществляет поиск общего согласия людей.

Политическая власть может и не опираться на аппарат принуждения и не использовать правовых норм. Именно так реализуется, например, власть в политических партиях, где она базируется на соответствующих идеологических и политических ценностях. Средствами обеспечения партийной власти являются апробированные политическим опытом принципы и нормы внутрипартийной жизни (партийный устав) а также единое политическое мировоззрение и идеология (партийные идеалы и программа).

В структуру политической власти входят её субъект, объект и ресурсы. Субъект власти воплощает в себе её направляющее начало. Им могут быть отдельный человек, общность людей, например, народ, организация, государственные институты. Для возникновения властных отношений необходимо, чтобы субъект обладал соответствующими качествами. Речь идёт о воле к власти, готовности взять на себя ответственность, компетентности, авторитете, организаторских способностях. Субъект определяет содержание властного взаимодействия через распоряжение (приказ, команду), в котором предписывается поведение объекта власти, указываются или подразумеваются поощрение и наказание за выполнение или невыполнение приказа. Властное взаимодействие всегда носит двусторонний и асимметричный характер с доминированием воли властвующего и подчинением объекта. Если же такого подчинения нет, то нет и власти, несмотря на то, что стремящийся к ней субъект обладает выраженной волей властвовать а также мощными средствами принуждения. В конечном счете объект власти – люди могут погибнуть но не подчиниться. Осознание зависимости власти от покорности населения нашло своё практическое выражение в акциях гражданского неповиновения, которые широко используются в современном мире как действенное средство ненасильственной борьбы.

Объект власти обладает широким диапазоном выбора: люди могут ожесточенно сопротивляться или с радостью подчиняться власти. Готовность объекта к подчинению определяется его собственными качествами, зависит от характера предъявляемых к нему требований, наличия конкретной ситуации, а также от того, как воспринимают исполнители своего руководителя, его моральные качества, умение и способность властвовать. В этой связи восприятие того или иного руководителя и характера его властного воздействия определяется, например, политической культурой населения.

В ряде случаев объект власти может быть и её субъектом. Так, в демократическом обществе народ одновременно является субъектом и объектом власти, поскольку, делегировав по доброй воле выполнение властных функций соответствующим органам и должностным лицам (парламенту, суду, президенту, премьер-министру и др.), народ берет на себя ответственность подчиняться избранной им политической власти.

Наряду с субъектом и объектом важным структурным компонентом политической власти являются её ресурсы, т. е. те средства, с помощью которых субъект политической власти осуществляет своё воздействие на объект.

Ресурсы власти разнообразны. Существуют разные варианты классификации ресурсов. Одним из наиболее распространенных вариантов является распределение ресурсов по сферам общественной жизни.

Экономические ресурсы включают в себя различные материальные ценности, деньги, плодородные земли, полезные ископаемые, технику. С помощью таких ресурсов реализуются экономические программы, нацеленные на достижение устойчивого динамичного развития страны и повышение жизненного уровня её населения.

Силовые ресурсы – это армия, полиция, различные службы безопасности, прокуратура, суд. Этот вид ресурсов выполняет функцию обеспечения обороны страны и охраны внутреннего порядка, в том числе предотвращения попыток свержения власти. Они относятся к числу наиболее эффективных средств обеспечения власти, внушают страх, поскольку их использование приводит к лишению человека собственности, свободы, а порой и самой жизни.

К социальным ресурсам власти относятся наличие хорошо оплачиваемых должностей, возможность использования различных льгот и привилегий, медицинское обслуживание, социальное обеспечение. В целом же социальные ресурсы призваны обеспечить поддержку людей существующей власти, вызвать у них заинтересованность в её сохранении. Власть, обеспечивающая высокий уровень социальной защиты граждан, всегда стабильна и пользуется у них неизменной поддержкой. Социальная политика в РБ.

Информационные ресурсы включают в себя знания и информацию а также средства их получения и распространения. В современных условиях знания и информация являются основой управления обществом, оттесняя на задний план влияние денег и средств принуждения. Поэтому тот, кто контролирует информацию, может не только влиять на формирование общественного сознания, но и способен направлять поведение масс.

Легитимность политической власти

Необходимым условием устойчивости и стабильности власти является её легитимность. Данное понятие впервые было введено в политический лексикон во Франции в начале XIX века сторонниками свергнутой королевской власти - роялистами, которые требовали восстановить в стране власть короля из династии Бурбонов как единственно законную в отличие от власти «узурпатора» Наполеона. Считалось, что правомерной и заслуживающей доверия является лишь власть, полученная в результате престолонаследия.

Термин «легитимность» (от лат. legitimus – законный), возникший первоначально как синоним законности, в дальнейшем приобрёл более широкое содержание. Он стал означать общественное признание власти, т. е. признание за руководителями их права управлять вообще и именно так, как они это делают, в частности. На этой основе достигается доверие граждан к власти, их убежденность в том, что существующие властные институты являются единственно правомерными и необходимыми.

Термин «легитимность» по своему содержанию весьма близок к термину «легальность». Легальность власти – это законность власти, её юридическое правомочие и соответствие заданным правовым нормам. Легальность явление юридическое и по процедуре, поскольку оно означает стремление власти поддерживать законными средствами своё функционирование, прерогативы и методы властвования. Если легальность – это юридическое свойство власти, закрепленное в соответствующих государственных документах, то легитимность это политическое и социально-психологическое свойство, которое предусматривает добровольное согласие большинства граждан на определенную власть. Для всякой власти признание её легитимности имеет несравненно большее значение, нежели признание её легальности. Получить юридическое оправдание для тех, кто овладел властью, совсем не сложно. Поэтому и цена такого формального признания власти не столь велика в сравнении с признанием её народом, т. е. достижением ею легитимности.

Легитимность власти тесно связана с её моральной ценностной оценкой. Во всех случаях, когда власть претендует на легитимность, она стремится с помощью нравственных норм обосновать свои действия (особенно это касается власти, утвердившейся незаконным образом). Рассчитывая вызвать к себе доверие со стороны граждан, власть стремится максимально соответствовать их представлениям о политическом идеале и об общественной справедливости, что вынуждает её активно оперировать такими понятиями как «добро», «благо», «порядочность», «честность», «разумность».

Впервые проблему легитимности власти обстоятельно исследовал М. Вебер. Легитимность власти он рассматривал в тесной связи с анализом политического господства. Политическое господство - это институциональное закрепление властных отношений, их организационное и законодательное оформление. Оно возникает тогда, когда в обществе возникает устойчивая организация с четко определенными позициями властных органов и должностных лиц, которые позволяют им принимать решения и отдавать соответствующие распоряжения. Признание населением данного типа господства и означает его легитимность. В зависимости от мотивов подчинения М. Вебер выделял три типа легитимности власти:

1. Традиционная легитимность основана на обычае и вере в непоколебимость и священность издавна существующих порядков и властей. Она закрепляется на уровне обычая и привычки подчиняться власти. Обычно такой тип легитимности основан на «божественном праве» и характерен для монархий, в которых передача власти основана на престолонаследии. Традиционная легитимность означала постоянное воспроизводство неизменного характера политической власти. Следование существующим в обществе традициям было обязанностью не только подданных, но и монархов. В случае их нарушения подданные могли сопротивляться власти вплоть до народных восстаний и цареубийства. Традиционная легитимность восходит к отношениям в патриархальной семье, основанных на личной преданности и беспрекословном повиновении всех членов семьи её главе. Поэтому основанием для назначения на должность при таком типе легитимности является не деловая компетентность, а личная преданность и верность.

2. Харизматическая легитимность основана на вере в исключительные качества, исключительный дар (слово «харизма» в переводе с греческого – божественный дар) руководителя, который не столько приобретен им лично, сколько дарован ему природой, богом, судьбой. К харизматическим качествам Вебер относил магические способности, пророческий дар, выдающуюся силу духа и слова. Харизмой, по его мнению, обладали герои, великие полководцы, маги, пророки и провидцы, основатели мировых религий – Будда, Иисус, Магомет, основатели государств – Солон, Чингисхан, Ликург, великие завоеватели – Александр, Цезарь, Наполеон. Харизматических руководителей нередко обожествляют, создают культ их личности. Харизматическая легитимность отрицает значение каких-либо правил и правовых норм.

Отношения между харизматическим вождем и его последователями носит ярко выраженный личностный характер. Люди привязываются к своему кумиру эмоционально, слепо доверяют ему и безоглядно верят во всё то, что он говорит. Однако подобный тип легитимности, по Веберу, отличается своей нестабильностью. Поддержание образа исключительности личности вождя на протяжении длительного времени – достаточно трудная задача. Если продолжительное время ему изменяет успех, то его харизматический авторитет может исчезнуть. Другая важная проблема – передача власти преемнику. Подобный вопрос, согласно Веберу. Решается следующими способами: поиски нового носителя харизмы, определяемого в соответствии с заданными признаками; старый носитель харизмы еще при жизни сам может выдвинуть своего преемника; преемника могут назначить приближенные к харизматическому лидеру после его смерти; харизма может распространяться на ближайших родственников руководителя через признание того, что она есть свойство крови.

Поскольку харизматический тип легитимности власти отвергает привычный порядок и опирается на нечто необычное, никогда ранее не признававшееся, М. Вебер подчеркнул его революционный характер. Действительно, подобный способ легитимации власти довольно часто используется в период революционных перемен, когда новая власть еще не может опереться на авторитет традиций или демократические выборы. В этом случае сознательно возвеличивается личность вождя, авторитет которого освящает властные институты и способствует их признанию населением.

3. Рационально-легальная легитимность основана на вере в законность и рациональность формальных правил формирования и функционирования институтов политической власти. При таком способе легитимности люди подчиняются не личности, а законам, которые персонализированы в деятельности конкретных руководителей. И власть, и граждане следуют безличным и общим правилам, в которых обычно оговорены все их права и обязанности. Такие правила должны быть стабильными и четко фиксированными. Их изменение возможно лишь на основе соответствующих правовых процедур. Рационально-легальная власть может опираться лишь на рационально организованную бюрократию, которая, по Веберу, является наиболее совершенным типом легального господства. Он высоко оценивал её возможности по рациональному управлению обществом. Поэтому рационально-легальная власть – это во многом бюрократическая власть. Достижение подобного типа легитимности власти, который, по мнению ученого, существует лишь в Европе, является результатом длительной экономической, политической и культурной эволюции общества.

Охарактеризованные типы легитимности в реальной жизни почти не встречаются в чистом виде. Обычно они переплетаются и взаимно дополняют друг друга. Как показывает опыт, наиболее долговременными типами легитимности являются традиционный и рационально-легальный. В условиях монархии один наследник сменяет другого, что может продолжаться в неизменных формах иногда целые столетия. На протяжении всего этого времени поддержка населения сложившейся власти может нисколько не ослабевать. М.Вебер, например, даже полагал, что для стабильности демократии полезно сохранять наследственного монарха, подкрепляющего авторитет власти многовековыми традициями монархии. Легитимность власти, основанная на рационально-правовых критериях, также достаточно прочна. В государствах, отличающихся экономической и политической стабильностью, население, большинство которого составляет средний класс, не видит смысла в сколь-либо радикальном переустройстве своих властных институтов. Идеологическая легитимность особенно эффективна лишь в условиях закрытого общества, когда отсутствуют внешние каналы поступления правдивой информации. В этом случае власть может достаточно долго удерживать население в плену определенных идеологических мифов. Однако подобная ситуация не может продолжаться сколь угодно долго. Появление несанкционированной властью информации приводит к невыгодным сравнениям, ослабляющим её влияние в массах, и побуждает граждан делать выбор в пользу качественно иной власти. Что же касается харизматической легитимности, то она особенно нестабильна. Её значение велико лишь в период крупномасштабных общественных преобразований, в условиях которых харизматическая власть выполняет мобилизующую функцию, связанную с решением принципиально новых задач. Как правило, она опирается при этом на низкую политическую культуру населения и допускает насильственные политические акции. Очевидно, что рано или поздно подобные проявления харизматической активности осознаются населением как далеко не лучшие формы политической власти.

Отношение населения к власти может быть не только ценностным – с позиций нравственных норм, но и инструментальным, при котором люди оценивают её с точки зрения той реальной пользы, которую она приносит. Речь идёт, например, о способности власти обеспечивать физическую безопасность граждан, защищать их собственность, бороться с безработицей, добиваться роста экономики, обеспечивать законность и т. д. Такое инструментальное отношение граждан к власти характеризуется понятием эффективности.

Эффективность власти – это её результативность и способность оправдать ожидания народа, решить конкретные, волнующие граждан, проблемы. Важно, однако, учитывать, что необходимым условием эффективности власти является рациональная организация её органов, четкое взаимодействие всех ветвей, вертикальных и горизонтальных структур. Политическая власть, лишенная рациональной организации своих структур, характеризующаяся внутренним конфликтом или даже антагонизмом своих ветвей, носит дисфункциональный характер; она в принципе не может быть эффективной. По-настоящему эффективная власть может до некоторой степени компенсировать свою изначальную нелегитимность, вызванную отсутствием легального способа формирования власти. Так, некоторые авторитарные режимы, первоначально страдающие дефицитом легитимности, впоследствии в значительной мере приобрели её благодаря успешной экономической политике, укреплению общественного порядка и повышению благосостояния населения. Вместе с тем те правящие группы, которые пришли к власти легальным способом, но оказались не способны эффективно решать сложные социально-экономические и политические проблемы, предотвращать политические конфликты и общественные беспорядки, в дальнейшем могут утратить свою легитимность и лишиться самой власти, как это случилось в своё время с режимом Гамсахурдиа в Грузии. Поэтому в современном мире по-настоящему легитимной может быть лишь та власть, которая опирается в равной степени как на легальность, так и на эффективность.

Легитимность власти – это не постоянное, застывшее состояние, а явление переменное. На каких-то этапах легитимность власти может либо возрастать, либо падать. В обществе постоянно происходят колебания легитимности власти. Эти колебания связаны с процессами легитимизации и делегитимизации власти. Легитимизация – это процесс роста общественного признания власти. Делегитимизация – процесс падения её авторитета и доверия к ней населения. Поэтому перед политической властью всегда остро стоит вопрос о воспроизводстве её легитимности. Только постоянное воспроизводство легитимности делает власть прочной и долговременной. В этой связи она должна всегда осознавать степень её реальной поддержки населением. Существуют эмпирические показатели, с помощью которых можно определить степень общественного признания власти. К их числу следует отнести результаты выборов, опросы общественного мнения, количество политических актов протеста (демонстраций, митингов, голодовок и т. п.), наличие или отсутствие силовых акций, направленных против правительства и его политики и др.

Власть легитимна, если её признает большинство населения. Однако в обществе всегда есть силы - социальные группы и политические объединения, которые не признают данную власть легитимной или, во всяком случае, оспаривают легитимность некоторых её структур и действий. Поэтому правящие элиты постоянно заинтересованы в расширении социальной базы власти. Отсюда их стремление формировать у граждан ощущение их причастности к властным органом и проводимой ими политике. Такое ощущение может быть ложным (в тоталитарных государствах) или истинным (в демократических странах). Однако и в том и в другом случае оно необходимо власти для придания ей устойчивости и стабильности. Разумеется, по-настоящему надежным инструментом легитимизации власти является её демократизация, расширение политического участия граждан, что позволяет им не на словах, а на деле чувствовать себя субъектами власти. Чем ближе власть к людям, тем основательнее основа её легитимности. Доверие же к власти является её дополнительным ресурсом, что позволяет ей более эффективно решать поставленные задачи.

3.Принцип разделения властей и его реализация на практике.

Важнейшей разновидностью политической власти является государственная власть. В её руках концентрируется колоссальная материальная мощь и эффективные средства социального принуждения, что позволяет ей оказывать огромное влияние на все другие субъекты власти. Однако, если государственная власть концентрируется в едином центре, в руках единого субъекта, она легко может выродиться в деспотизм и порождать всевозможные злоупотребления. Осознавая это, еще мыслители прошлого пришли к выводу о необходимости её внутреннего разделения.

Человечество не сразу осознало необходимость разделения властей. К признанию этого положения оно подходило шаг за шагом. Вначале оно добилось разделения религиозной и светской политической власти. В Европе этот процесс происходил в XY – XYI веках. В рамках самого светского государства осуществлялось разделение между центральным и местным управлением (самоуправление), формировалась всё более сложная система властей разного уровня и с разными функциями, появлялись самостоятельные судебные органы. В конце XYII века в Великобритании впервые осуществилось организационно-политическое обособление законодательной (парламент) и исполнительной (король и его правительство) ветвей государственной власти.

Вопрос об институциональном разделении государственной власти или просто о «разделении властей» был поставлен такими мыслителями прошлого как Полибий, Цицерон, Дж. Локк, Ш. Монтескье и др. Они исходили из того, что различные органы государства должны специализироваться на выполнении конкретного вида деятельности. При этом все они должны быть относительно самостоятельны и независимы друг от друга, а все вместе создавать систему «сдержек и противовесов», не допуская усиления одной власти за счет другой.

В классическом виде теорию «разделения властей» выразил выдающийся французский историк и философ Ш.-Л. Монтескье. По его мнению, в правильно устроенном государстве нет единой власти, а должны существовать три независимые друг от друга власти: законодательная, исполнительная и судебная.

Схема разделения властей Монтескье в отличие от аналогичной схемы Дж. Локка исключала наличие органа, который бы давал общее направление и координировал все «власти». Законодательная власть, по его мнению, должна принадлежать парламенту, одна из палат которого представляла бы «третье сословие», - другая – аристократию. Исполнительную власть надо отдать монарху, а судебную - воплотить в суде присяжных, т. е. органе, представляющем «третье сословие». Исполнительная власть, по Монтескье, связана законом, а суды – независимы и руководствуются только законом. Нужно также, считал Монтескье, чтобы власти могли «сдерживать и уравновешивать» друг друга. Он, в частности, предлагал дать королю право налагать вето на законы, принятые парламентом, и даже распускать его. Тем самым, теория Монтескье предусматривала не только организационное, но и сословное разделение властей, что было своеобразным компромиссом молодой тогда буржуазии с аристократической верхушкой. Однако в дальнейшем идеологи буржуазии отвергли её сословный характер и стали трактовать её исключительно в организационно-правовом аспекте. При этом идея разделения властей на фоне тезиса о суверенитете народа была закреплена в конституциях ряда стран.

Наиболее полное и последовательное выражение принцип разделения властей получил сначала в конституциях отдельных американских штатов (Вирджиния в 1776 году, Массачусетса в 1780 году) а затем и в конституции США в 1787 году, что послужило основанием создания как сильной президентской, так и эффективной власти конгресса. Составители американской конституции исходили из того, что управляющие не ангелы, их необходимо контролировать, что, как считалось, поможет избежать узурпации и деспотизма власти. Они считали необходимым, чтобы не только управляемые контролировали управляющих, но и сами управляющие через систему разделения властей контролировали друг друга.

В ходе исторического развития принцип разделения властей беспрестанно изменялся и совершенствовался. На нем в разных его вариациях выросли все современные демократии.

С течением времени в конституциях ряда стран стали упоминаться наряду с вышеуказанными и другие ветви государственной власти. Так, в основных законах некоторых стран Латинской Америки (Бразилия 1988 года, Колумбии 1991 года, Венесуэлы 1999 года и др.) была названа четвертая власть – избирательная. Она принадлежит избирательному корпусу, но организационно представлена избирательными трибуналами, соединяющих полномочия избирательных комиссий и судов по спорам о выборах, а также органами, ведущими учет избирателей. В конституции Швеции была названа также и «контрольная власть».

Принцип разделения властей, изначально направленный против произвольного усиления какой-либо власти, отнюдь не предполагает китайской стены между ними. Каждая из властей в известных пределах может проникать в сферу компетенции другой власти. Так, сегодня в демократических странах законодательные полномочия принадлежат не только парламенту но и до некоторой степени исполнительной власти - в рамках так называемого делегированного законодательства, предусматривающего право отдельных министерств и ведомств составлять подзаконные акты в исполнении принятых парламентом законов. Кроме того, суды (общей юрисдикции – в США, Австралии или Канаде, конституционные – в России, Германии, Италии), объявляя законы парламента и акты исполнительной власти неконституционными, вторгаются в сферу законодательной и исполнительной власти. Со своей стороны, парламент обладает некоторыми функциями судебных органов (право объявлять амнистию, возбуждать вопрос об импичменте президенту и некоторым другим должностным лицам), издаёт акты, относящиеся, по существу, к ведению исполнительной власти («частные законы», отличающиеся от «публичных», в англосаксонских странах). Прежде подобная ситуация рассматривалась как недопустимое вмешательство одной ветви власти в сферу компетенции другой. В настоящее время речь идёт не только о разделении, но и о сотрудничестве и взаимодополнении разных ветвей государственной власти, что позволяет им выполнять такие функции, для которых ни у одной из них в отдельности явно не достаёт возможностей.

Для демократического управления разделение властей не самоцель, а средство создания механизма защиты граждан от всевластия государства. Лишь на этой основе можно исключить чрезмерную централизацию власти в руках отдельных субъектов, а также ограничить её возможные злоупотребления. Кроме того, разделение властей позволяет институционально закрепить соперничество между различными субъектами политики и придать ему легальный характер, что способствует снижению степени напряженности конфликта и позволяет обеспечить его наименее болезненное разрешение. Тем самым конфликт не загоняется в подполье, где его развитие неизбежно приобретает антагонистические формы, а выносится на поверхность политической жизни и разрешается цивилизованными демократическими способами. Однако односторонний акцент на конфликт разных ветвей власти неизбежно порождает ряд негативных последствий: противостояние властей, преувеличенные претензии местных элит на государственную власть, снижение управляемости в обществе, проблемы с местным самоуправлением, стремящимся отвергнуть всякий контроль со стороны государства. Поэтому в рамках принципа разделения властей институциональный конфликт всегда должен уравновешиваться признанием сотрудничества и единства властей. Подобный взгляд сегодня всё более широко утверждается в России и других постсоциалистических странах, в которых еще сравнительно недавно преувеличенное значение придавалось институциональному конфликту.

Разумеется, демократическое общество предусматривает не только разделение государственной власти, но также внутреннее разделение и дифференциацию всех других видов власти. Так, экономическая власть внутренне не едина, в ней выделяются многочисленные конкурирующие центры, которые борются за сферы влияния. Природа рынка такова, что он постоянно противопоставляет и разъединяет собственников. Поэтому они не выступают в качестве единой силы, способной установить в обществе режим плутократии. Информационная власть также не монолитна, она предполагает плюрализм источников информации, каждый из которых по-своему интерпретирует происходящие политические процессы. Не едина и политическая власть: помимо государственной власти на общество оказывают своё политическое воздействие партии, общественно-политические организации и движения, группы интересов и др. Существующие в обществе власти тесно взаимодействуют между собой, оказывая при этом взаимное влияние друг на друга. На основе взаимодействия и конкуренции различных властей устанавливается подобие социальных весов, своеобразный баланс различных сил, который не позволяет одной власти усилиться за счет других.

Вопросы для самопроверки

1. Дайте определение терминам «политическая власть» и «политика».

2. Охарактеризуйте понятие политическое управление, его природу и специфику.

3. Перечислите объекты и субъекты и ресурсы политической власти.

4. В чем сущность легитимности политической власти? Какие типы легитимности Вы знаете?

5. Охарактеризуйте принцип разделения властей и его реализацию на практике.

6. Назовите основные факторы, которые оказывают решающее воздей­ствие на процессы политического управления обществом.

7. Охарактеризуйте цель и задачи курса политического управления.

8. Каковы основные направления повышения эффективности политического управления?