Компетенция местной власти

Юридически выверенное и общепринятое определение "исконно" местной компетенции на практике, конечно, невозможно. Это — та ситуация, когда все более или менее понимают, о чем идет речь, но когда дело доходит до конкретизации деталей, оказывается, что сделать это крайне сложно. Точно также нельзя отделить местные интересы от общегосударственных. Ведь, в сущности, общегосударственные интересы представляют собой синтез местных интересов, но с появляющимся в результате синтеза качественно новым содержанием. Поэтому сказать, что те или иные проблемы являются сугубо местными, как правило, нельзя. Правильнее говорить об общераспространенных вопросах местного уровня, с которыми, как показывает практика, эффективнее могут справляться местные власти.

При определении местной компетенции возникает и другая сложность, связанная с наличием ограничителей сразу с двух сторон:

• с одной стороны — государственная власть, у которой есть свои полномочия: в них обычно "упирается" местная власть в поиске своей сферы компетенции;

• с другой стороны — частное предпринимательство, поскольку многие вопросы местного значения может решать частный сектор. В странах с либеральной экономикой он делает это самостоятельно или под патронажем местных властей. На долю муниципальных властей часто остается не прямое решение вопросов местного значения, а скорее регулирование их решения в соответствии с интересами граждан.

Ориентация местного самоуправления на решение вопросов местного значения вызывает еще одну методологическую сложность. Дело в том, что исторически органы местного самоуправления развивались по принципам представительной демократии, вписываясь в общедемократическое движение. Однако определение их компетенции вызывает ассоциации с предоставлением услуг. Иными словами, аналогом местного самоуправления становится ассоциация потребителей (что соответствует современной теории контрактного государства), его задача — предоставление платных услуг населению (но тогда теряется смысл местного самоуправления как публичной власти, поскольку те же платные услуги могут предоставлять и частные компании).

Итак, зададимся вопросом, что все-таки может считаться вопросами местного значения? Общее определение местных дел можно найти, например, у В. Васильева: "дела, непосредственные последствия решения которых ограничиваются данной территориальной единицей". Исторически местное самоуправление развивалось в форме судебного самоуправления, но затем "развитие функций государства... вызвало разделение местного суда и управления, ранее слитых в одном звене". В дальнейшем развитие административного самоуправления потребовало определения новой, преимущественно хозяйственной компетенции.

В процессе определения компетенции, наиболее подходящей для местной власти, возник целый ряд аспектов.

• Принцип делегирования полномочий со стороны государственной (вышестоящей) власти повлиял на разграничение полномочий гораздо больше, чем представления об "исконной" компетенции местных общин.

• Следствием естественной асимметрии, громадных социально-экономических и историко-культурных различий между местными сообществами стало использование принципа индивидуализации полномочий, объем которых различается от места к месту.

• Определились два противоположных принципа разграничения полномочий — позитивный и негативный.

• Полномочия местных органов могут быть обязательными и факультативными. Последние определяются в процессе индивидуализации.

• В сложных территориально-политических системах существует проблема разграничения полномочий между территориальными уровнями местного самоуправления.

При определении местных полномочий на практике исходят из того, что территориальное сообщество в современном национальном государстве не имеет "естественной" компетенции, как не обладает и полноценным суверенитетом. Очень часто местное самоуправление определяют как подзаконную власть, что означает самоуправление в пределах, указанных верховной властью. Местные полномочия определяются через их делегирование от государственной власти. В США делегирование полномочий осуществляют власти штатов, в Великобритании — центральная власть. Заметим, что именно вышестоящая власть окончательно решает вопросы создания и реорганизации местных структур. Она же делегирует им полномочия, определяя, что же лучше подходит под категорию местной компетенции. В некоторых источниках американский муниципалитет вообще понимается как агентство штата.

Практика делегированного нормотворчества является мощным аргументом в пользу государственной теории местного самоуправления. Последняя нашла свое подтверждение в американской судебной практике начала XX в. (ее связывают с именем судьи Диллона). В США сложилась ситуация, когда суды обычно толковали все иски против муниципальных корпораций, используя правило "ultra vires" — превышение полномочий. Действительно, муниципальная корпорация попадает в ловушку, если она пытается следовать теории своих "неотъемлемых прав" и сталкивается с реальной практикой, когда на самом деле государство решает, какие права делегировать на местный уровень.

При этом разный статус и разная ресурсная база муниципалитетов определяют большие различия в объеме полномочий, которые могут быть реально "освоены". Отсюда распространенная практика делегирования полномочий в индивидуальном порядке. Например, в Великобритании муниципальные полномочия определялись как через общенормативное регулирование, так и через частные законы, принятия которых добивались отдельные территории (в английской истории самоуправление предоставлялось городам индивидуально, через королевские хартии). В США с конца XIX в. развивалось движение городов за "хартии самоуправления", которые подлежали утверждению на уровне штатов (в результате "home rule" получили две трети городов с населением свыше 200 тыс. жителей)^[13].

Муниципальная асимметрия влечет за собой разделение местных полномочий на обязательные и факультативные. Например, некоторые исследователи считают, что среди факультативных полномочий местных властей находятся вопросы досуга и обслуживания населения. В Германии местные полномочия делят на три группы — добровольные, обязательные и порученные (т.е. делегированные сверху). При этом последние две группы составляют 80—90% реально исполняемых функций: на добровольные полномочия у большинства муниципалитетов не хватает сил и средств.

Большую роль в определении компетенции играет принцип разграничения полномочий. Возможно позитивное регулирование через перечисление дозволенных полномочий и негативное — через запреты. В Германии используется второй вариант. Для стран с англосаксонской моделью местного самоуправления более характерно позитивное регулирование, которое лучше соответствует схеме делегирования полномочий. В правоведении муниципалитет здесь обычно рассматривается как корпорация публичного права, а это значит, что она вправе выполнять только функции, определенные законом (в отличие от частного права, следующего либеральному принципу).

Негативное регулирование ближе к либеральной модели ("разрешено все, что не запрещено") и общественной теории местного самоуправления. Обычно негативное регулирование применяется в странах с континентальной моделью местного самоуправления, как в федеративной Германии, так и в унитарной Франции. Оно больше соответствует либеральному духу Европейской хартии местного самоуправления. Но в условиях федерализма негативное регулирование может провоцировать споры о компетенции между уровнями власти (поскольку негативный принцип часто используется при определении полномочий субъектов федерации). Интересно, что на родине либерализма — в Великобритании, а также в США — стране, которая считалась идеалом для сторонников теории общественного договора, пришли к позитивному принципу определения местных полномочий, который на первый взгляд является менее либеральным. В США это можно связать с тем, что по либеральному принципу определялись полномочия штатов, а сразу два "либерализма" означали бы конфликты между штатами и муниципалитетами. Напротив, унитарная Франция использует либеральный принцип, что закономерно: органы местного самоуправления являются единственными структурами территориального самоуправления в этом государстве.

Однако следует заметить, что как позитивный, так и негативный принцип позволяют манипулировать объемами местной компетенции. В первом случае государство может делегировать как большие, так и незначительные полномочия, да еще и дифференцируя их от муниципалитета к муниципалитету. Во втором случае можно установить массу запретов и определить множество полномочий для государственной власти. В итоге местное сообщество может оказаться в "либеральной ловушке", когда запрещено будет так много, что разрешенное окажется несущественным.

В целом принципы определения местных полномочий можно свести к двум общераспространенным правилам (которые идентичны для любого территориального уровня):

• делегировать полномочия туда, где их эффективнее исполнять;

• обеспечивать финансовую самостоятельность территорий для исполнения полномочий или оказывать ей необходимую финансовую помощь.

В теории местного самоуправления считается, что основные муниципальные права составляют:

• полицейская власть (общественный порядок^[14]),

• право установления и взимания местных налогов,

• право осуществлять принудительный выкуп собственности.

Обычно в комплекс местных полномочий входят:

• здравоохранение и санитарное дело, медицинская помощь, контроль за
качеством продуктов питания;

• водоснабжение;

• жилищное хозяйство;

• строительство, планирование застройки, парки;

• просвещение;

• социальная помощь, помощь матерям и детям;

• содержание путей сообщения;

• полицейская и противопожарная службы;

• развлечения;

• коммунальные предприятия.

Разграничение полномочий между местной властью разного территориального уровня осуществляется не всегда. Дело в том, что исторически в либеральных демократиях отсутствует формальная иерархия в структурах местного самоуправления, имеющих географически "матрешечный" характер. Например, в США нет специальной регламентации полномочий для разных типов муниципальных структур. Возможны, например, ситуации, когда водоснабжением занимается данный муниципалитет или соседний муниципалитет, или частная компания. Таким образом, разграничение полномочий на практике в странах с более развитыми традициями местного самоуправления не имеет четкого формата и меняется от уровня к уровню местной власти и от муниципалитета к муниципалитету. Напротив, современные муниципальные реформы предполагают более строгую регламентацию муниципальных полномочий.

Литература

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: Учебное пособие. М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. С.211-224.

Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.1: Европа. М., 2009.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.2: Азия. М., 2012.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.3: Америка. Австралия и Океания. М., 2012.

Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 261-293.

Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.

^[1] Кроме того, губернаторские выборы проводятся во всех зависимых территориях США, не являющихся штатами.

^[2] Добавим, что процессы регионализации обусловили проведение губернаторских выборов и в некоторых унитарных латиноамериканских государствах. Например, в Колумбии с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах сроком на три года.

^[3] Губернатор в Нигерии избирается относительным большинством голосов, а не абсолютным, как в основной части стран, использующих модель выборного губернатора и применяющих, таким образом, двухтуровую систему выборов. Однако в Нигерии действует важный ограничитель: победитель должен при этом набрать не менее 25% голосов в двух третях районов штата. Это может создавать сложности в полиэтнических штатах, поскольку выборы в Африке часто проходят по канонам трайбализма.

^[4] В соответствии с этой моделью специальная коллегия определяла не менее шести кандидатов, из которых президент страны отбирал троих. Эти три кандидата составляли список, который затем представлялся на всенародное голосование.

^[5] Для Невиса предусмотрен заместитель генерал-губернатора.

^[6] Кстати, такая ситуация подчеркивает, что федерализм и демократия не являются "однокоренными" словами, и государство, устроенное по федеративному принципу, совсем не обязательно является демократическим. Возможны как федерализм без демократии, так и демократия без федерализма.

^[7] В Шри Ланке, которая может считаться децентрализованным регионалистским государством, власть на региональном уровне организована по образу и подобию индийских штатов. С 1987 г. здесь избираются провинциальные советы. Президент назначает губернаторов провинций, формируются провинциальные правительства во главе с главными министрами.

^[8] Речь идет о базовых уровнях. Их не следует путать с управленческими уровнями, которых в конкретном случае местной власти может быть несколько.

^[9] Интересно в этой связи указать на принципы подбора муниципальных кадров в США. Здесь говорят о двух конкурирующих системах — "spoils system" и "merit system". Первая предполагает, что победившая на выборах партия набирает в команду своих людей. Вторая больше ориентирована на тестирование профессиональных качеств вне зависимости от партийных симпатий. В обеих системах есть своя логика. Конечно, идеален их синтез, хотя он не всегда возможен.

^[10] Например, в США типичными являются отраслевые департаменты — полиции, общественных работ, коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения, социального обслуживания, парков и развлечений, пожарной охраны, реже — жилищ. Также создаются функциональные департаменты — финансовый, юридический, кадровый. Но для мелких муниципалитетов характерна более простая структура.

^[11] Основная часть этого списка — это 33 "независимых города" в Вирджинии. Также сюда входят крупные города Балтимор (штат Мэриленд) и Сент-Луис (штат Миссури). Кроме того, в муниципальной статистике в списке городов-графств рассматривается округ Колумбия (реально представляющий собой город Вашингтон).

^[12] Ключевым критерием "силы" мэра является его независимость от совета в части проведения кадровой политики и др. Иными словами, для системы "сильный мэр — слабый совет" характерно более глубокое разделение ветвей власти.

^[13] В то же время графства или не имели такого права, или им не пользовались. Очевидно, это вызвано размытостью местных интересов на уровне графств в сравнении с крупными городами. С первого взгляда странно, что территориальные образования более высокого уровня не участвуют в движении за расширение своих прав. Но на самом деле интересы лучше осознаются в более компактных сообществах.

^[14] В США в систему местного управления включают атторнеев (attorney — аналог прокурора). При этом в графствах прокурор является выборным, в городах они обычно назначаются мэрами или управляющими.