Земская модель Александра II

Развитие Российской империи в XIX в. характеризуется неуклонным ростом либеральных настроений в элите, которые захватывают и региональные элиты. Растет запрос регионов на более масштабное самоуправление. Результатом развития этой тенденции становится создание новой модели отношений между центром и регионами при Александре II в связи с введением принципиально нового института земств.

Как показывает анализ правительственных решений, институт губернатора при Александре II остается в сложном положении. С одной стороны, губернатор является верховным региональным администратором, представляющим центральную власть. С другой стороны, в силу различной ведомственной принадлежности он выступает не столько управляющим, сколько координатором управленческих структур разной ведомственной принадлежности. Возникает типичное рассогласование ведомственного управления по вертикали и необходимости концентрированного управления на уровне отдельно взятого региона. Губернатор является проводником последней тенденции, но вынужден считаться с отсутствием полного контроля за многочисленными губернскими учреждениями.

При Александре II был сделан новый решительный шаг, означавший концентрацию региональной власти в руках губернатора. Речь идет о законе от 22 июля 1866 г., в соответствии с которым большинство губернских установлений было подчинено губернаторскому надзору. Губернаторы получили право ревизии всех расположенных в губернии гражданских учреждений независимо от их ведомственной принадлежности. При этом сам губернатор, как правило, руководил большинством губернских комитетов.

В то же время главным событием в региональной политике стала земская реформа, запущенная 1 января 1864 г. В результате этой реформы впервые в России региональное самоуправление стало развиваться как отдельный властный институт со своей определенной компетенцией. Аналогии можно провести только с городским самоуправлением, но оно в России развивалось очень неуверенно и неровно. Теперь же речь шла о создании довольно самостоятельного самоуправления, причем не точечного (города), а на целых территориях губерний и уездов.

При проведении земской реформы впервые в России была переведена в практическую плоскость принципиально важная для региональной политики концепция разграничения полномочий между уровнями власти. В земскую компетенцию были включены забота о земских повинностях, здравоохранение, устройство начальных школ, пути сообщения, устройство дополнительных почтовых контор, страхование зданий, имущества, полей, обеспечение народного продовольствия, скотоводство, карантинные пункты и охрана полей, раскладка государственных сборов, взимание налогов на местные нужды.

Земские учреждения создавались на двух уровнях — не только уездов, но и губерний, где ранее элементы самоуправления были очень ограниченными. В уезде раз в год собиралось уездное земское собрание (правом выбирать в уездные собрания обладали три группы — землевладельцы, не являющиеся крестьянами, крестьяне и жители уездного города), а в качестве постоянного органа исполнительной власти действовала уездная земская управа из шести человек. Председателем собрания являлся уездный предводитель дворянства. На уровне губернии аналогично были созданы губернское земское собрание во главе с губернским предводителем дворянства и губернская земская управа.

Очень важной тенденцией стало дальнейшее усиление института предводителей дворянства. В результате земской реформы предводитель дворянства становится председателем земского собрания как в губернии, так и в уезде.

Поскольку земская реформа очень существенно перестраивала отношения на региональном уровне, центр использовал привычную для России схему постепенного внедрения реформы от территории к территории, выделяя для начала более стабильные экспериментальные зоны^[10].

Уступка регионам и региональным элитам в виде земств требовала создания нового баланса уже со стороны центра, т.е. новых ограничителей.

Во-первых, ограничения были введены в отношении самих земств. Подконтрольным центру оказался выборный процесс. Председатель губернской земской управы утверждался министром внутренних дел, уездной — губернатором. Также губернатор и министр внутренних дел могли приостанавливать действие любого постановления земского собрания.

Во-вторых, в процессе судебной и полицейской реформы ликвидировали прежние формы выборности судебных заседателей из числа представителей местных элит. Был изменен весь формат регионального самоуправления. Ранее оно традиционно развивалось, причем не только в России, через выборность местных судов. Теперь самоуправление было переведено в специальный институт земств со своей управленческой компетенцией, включающей местные хозяйственные вопросы (тем самым центр разгрузил себя от необходимости их решать).

Радикально меняется ситуация на уровне уездов, где еще с екатерининских времен существовала наиболее устойчивая в российской истории структура судебно-полицейского самоуправления во главе с капитаном-исправником (восходящая к петровским земским комиссарам). Теперь в уезде появляется уездная полиция во главе с исправником, которого назначает губернатор. Институт исправника меняет свое положение в системе отношений "центр — регионы": традиционно это была выборная должность руководителя местной охраны правопорядка, а с 1862 г. — назначаемый центром главный полицейский начальник уезда.

Вообще, с 1862 г. прекращены выборы дворянами низших уездных должностей (типа капитана-исправника), а также заседателей приказов общественного призрения. Многие функции последних с 1864 г. перешли к губернским земствам, а на уездном уровне самоуправление вместо полиции было переключено на хозяйственные вопросы.

Таким образом, параллельно с развитием самоуправления в форме земств центр осуществляет централизацию полицейских структур и полностью меняет формат судебных органов. В процессе судебной реформы происходит разделение судебной власти и институтов регионального самоуправления. Новая судебная система включала межрегиональные судебные палаты и окружные суды (на губернию или несколько уездов), вводила суд присяжных. Однако вся эта система функционировала уже по другим правилам, представляя собой профессиональную судебную власть (дополненную присяжными), наконец, отделенную от администрации и полиции.

В то же время в рамках совершенно нового баланса выборная судебная власть была созданана самом низком — волостном уровне. На уровне уезда и волости появился институт мировых судей, занимавшихся мелкими делами местного значения. На уровне уездов функционировали съезды мировых судей (мировые съезды). Мировые суды избирались уездными земскими собраниями и городскими управами сроком на три года (однако во многих регионах мировые судьи тоже назначались правительством). Разумеется, был предусмотрен их контроль со стороны центра — через губернские по крестьянским делам присутствия и утверждение судей сенатом.

Подводя итоги, следует выделить основные параметры системы "центр — регионы" в результате земской, судебной и полицейской реформ Александра II.

- Главным выразителем региональных интересов становится система губернских и уездных земств со своими полномочиями. В рамках этой системы усиливается институт предводителей дворянства как лидеров региональной элиты. Одновременно центр подчеркивает единоначалие в регионе, укрепляя институт губернатора. Контроль за земскими структурами со стороны центра осуществляется через влияние на выборные процессы, утверждение на выборные должности.

- Судебная система теряет привычные функции института с элементами регионального самоуправлени я. Эти функции сохраняются только на самых низких уровнях — волостном и уездном, где создается институт мировых судей, избираемых уездными земскими собраниями и городскими управами.

- Полицейская система полностью отделяется от институтов самоуправления и централизуется, что особенно четко видно на примере исправников, переподчиненных центру.

На городском уровне продолжается развитие самоуправления. Городское самоуправление развивается как всесословное, основанное на географической общности интересов. Вместо прежних шестигласных дум появляются всесословные городские думы. В качестве компетенции городского самоуправления определяются вопросы городского хозяйства, торговли, медицины и просвещения. Обновленное городское самоуправление развивается параллельно с институтом земств в уездах и выводом судебной власти (прежние городские магистраты) в особую сферу.

Что касается асимметрии региональной политики, то она сохранялась по вполне объективным причинам: включение в состав России новых, совершенно иных по своей истории и культуре земель на Кавказе и в Центральной Азии и их интеграция требовали особого порядка управления. Этот порядок, как обычно, сочетал в разных масштабах самоуправление местных элит с военно-административными формами централизованного контроля, "мягкие" сценарии с "жесткими".

Важным событием при Александре II сталоприсоединение обширных территорий Центральной Азии, где к тому времени сложилась своя государственность и где население на протяжении многих веков принадлежало к мусульманской культуре. По сути это был новый мощный вызов для российской региональной политики.

В соответствии с "мягкой" тактикой были сохранены феодальные образования бухарского эмира и хивинского хана, которые стали вассалами русского царя. Произошло, таким образом, новое возвращение России к тактике сохранения вассальных "государств в государстве" на правах автономных регионов, которыми стали Бухарский эмират и Хивинское ханство. Причем в этих случаях использовалась не формула личной унии, как в Польше и Финляндии, а сохранение власти в руках местных аристократических династий.

Однако элементы "жесткой" тактики тоже широко использовались в Центральной Азии. Еще одно — Кокандское ханство сначала потеряло часть территории и признало себя вассалом, потом в 1876 г. было ликвидировано. В самом конце правления Александра II было подавлено вооруженное сопротивление туркменских племен, и их территории тоже отошли к России. В результате на части территории Центральной Азии появилось Туркестанское генерал-губернаторство (позднее — край) с жесткой системой военного управления. Территорией руководил командующий войсками — генерал-губернатор, ему подчинялись военные губернаторы, он же назначал уездных начальников. Однако для определенного баланса центр в Туркестане все равно опирался на вспомогательные структуры местной национальной администрации во главе с аксакалами.

Тем временем присоединенный ранее Кавказ постепенно и с большим трудом ассимилировался в российском политическом пространстве, становился более похожим на обычные территории. Здесь в целом завершились военные действия против горских территориально-политических образований, отстаивавших свою независимость. В 1859 г. был взят аварский аул Гуниб, что означало разгром имамата Шамиля и инкорпорацию горных территорий на востоке Северного Кавказа. На западе Северного Кавказа, на адыгских землях сопротивление продолжалось до 1864 г. и тоже было подавлено. Усиление кавказского наместника происходит в победном для русских войск 1859 г., когда вместо канцелярии создается Главное управление наместника со структурой по типу правительства — департаментами и даже своей дипломатической канцелярией (поскольку проблемы Кавказа имели международный характер). Вообще на Кавказе стало больше "обычных" губерний, округа превращались в уезды, постепенно продвигались судебная и городская реформа. Показательно, например, что Тифлис оказался одним из первых российских городов, где была проведена реформа городского самоуправления.

Одновременно центральные власти продолжали подавление польской автономии, по-прежнему действуя в Польше по "жесткому" сценарию. Эта тенденция усилилась после Польского восстания 1863—1864 гг. Само понятие "Царство Польское" постепенно вытесняется "нейтральным" понятием "Привислинский край".

В то же время в Финляндии центр опасается создать еще одну "горячую точку" и потому идет на уступки ее автономии. На фоне Польского восстания в 1863 г. после долгого перерыва был созван финляндский сейм, был проведен ряд важных реформ. Финляндия, в отличие от Польши, сохраняла свою таможню и, следовательно, экономическую автономию от России.