Прохождение государственной службы

Вопрос о прохождении службы государственным служащим в советском государственном аппарате также представляет трудность для исследователя - как отмечалось выше, государственная служба почти не имела собственной законодательной базы. Исключение составляла военная служба; известная специфика имела место в прохождении службы в органах суда и прокуратуры, в ведомстве иностранных дел.

Прохождение службы - процесс, который начинается с возникновения служебно-трудовых отношений, связан с перемещением по службе и заканчивается с их прекращением - так определялось это понятие отечественными юристами.

Вскоре после октябрьской революции - 31 января 1918 г. Декретом СНК РСФСР был установлен общий для всех порядок приема на работу через биржу труда, но уже вскоре для лиц, принимаемых на ответственные должности и должности, "требующие политического доверия", допускалась иная процедура поступления: они могли быть приглашены "политическими руководителями" учреждений. Административный акт назначения следовал после "политического решения". Почти так же решался вопрос об увольнении и перемещении. При перемещениях, получивших название "переброски", диапазон которых был необычайно широк, редко учитывались желания самих перемещаемых. При Сталине долгое нахождение на одном посту, например в наркоматах-министерствах, было не частым явлением. Проводившиеся в соответствии с рядом нормативных актов аттестации носили формальный характер - снять с должности можно было и без этой процедуры.

Идея стабилизации кадров привела к застою и здесь. Если Сталин боялся ленинского "тонкого слоя" - "стариков", то Л.И. Брежнев - "молокососов". Анализ биографических данных 45 министров и их заместителей, занимавших эти посты в 60- 70-е годы, показал, что в среднем на этих постах они пребывали более 18 лет, а 40 % из них - более 20 лет. В то же время на Западе этот срок равнялся 2-4 годам. Даже в 1988 г. средний возраст членов Совета Министров СССР составлял 56 лет. Затем посты министров стали занимать более молодые люди.

Продвижение по службе, оценка деятельности служащего зависели от воли вышестоящего начальника, но в первую очередь учитывалось мнение "руководящей и направляющей силы" в государстве - партийного аппарата.

Оплата труда государственных служащих сложилась не сразу. Проследить этот процесс можно лишь по оплате труда чиновников очень высокого ранга, так как известно, что советская статистика любила средние показатели, когда суммировались заработная плата министра и нескольких малооплачиваемых служащих.

Известно, что 1 декабря 1917 г. В. И. Ленин написал проект постановления СНК РСФСР, устанавливавший жалованье бездетному наркому в размере 500 руб. в месяц и дополнительно по 100 руб. на каждого ребенка, если у наркома были дети. Но жизнь дорожала, и уже через месяц Ленин разъяснил наркому труда А. Г. Шляпникову, что 500 руб. месячного жалованья члена правительства "означает приблизительную норму высших жалований", а сам декрет не содержит запрещения платить больше. В то же время В. И. Ленин в записке Ф.Э. Дзержинскому, датированной 7 (20) декабря 1917 г., относил лиц с доходом свыше 500 руб., причем без учета количества детей у них, к "богатым классам".

27 июня 1918 г. СНК РСФСР в своем декрете предпринял попытку, с одной стороны, отменить "скрытые виды содержания служащих" (процентные надбавки, наградные, за выслугу лет, на нетрудоспособных членов семьи, бесплатное пользование столом и жильем и т. п.) и упорядочить оплату их труда - с другой. Были определены максимальные и минимальные оклады. Максимальный оклад (до 1200 руб.) предусматривался для высококвалифицированных специалистов - инженеров, представителей творческой интеллигенции, армейского командования и части партийной верхушки. Служащие, поделенные на 4 категории, должны получать: наркомы, члены коллегий наркоматов, члены Президиума ВЦИК, работники исполкомов Советов - 700-800 руб.; служащие со специальными знаниями - 550-650 руб.; служащие без специальных знаний - 400-500 руб.; все остальные - 350 руб.

На заседании Совнаркома 30 июля 1918 г. П.И. Стучка и Д.И. Курский заявили, что существовать на 800 руб. в месяц не могут. Для изучения финансового положения отдельных наркомов была создана комиссия СНК, по окончании работы которой последовали персональные увеличения окладов, А.Д. Цюрупе выдали еще и 5 тыс. рублей. 14 сентября 1918 г. зарплата членовВЦИК, наркомов и членов коллегий наркоматов повысилась до 1200-1800 руб. Декретом СНК РСФСР от12 октября 1918 г. зарплата остальных служащих советских учреждений была повышена по 4 категориям до 475-1000 руб. в месяц. 15 мая 1919 г. Ленин в письме в Президиум ВЦИК просил увеличить жалованье наркому продовольствия А.Д. Цюрупе с 2000 до 4000 руб. и выдать пособие в размере 5000 руб. на неотложные нужды. В августе 1922 г. XII Всероссийская партийная конференция РКП (б) ввиду "крайне неудовлетворительного" материального положения "активных партийных работников"приняла решение значительно его улучшить.

Примеров постоянной заботы партии и государства об этой категории работников множество.

8 февраля 1932 г. (в разгар голода на Украине) ограничительный партийный максимум заработной платы был отменен, после чего секретными постановлениями ее стали периодически повышать. М.С. Вселенский приводит одно из таких постановлений от 11 февраля 1936 г.В 40-е годы был введен так называемый конверт. Ю.А. Королев вспоминает: "Это не были конверты в буквальном смысле слова, выдавали полусекретно чековую книжку, открывался личный счет, на который в специальном отделении сберкассы (для кремлевского аппарата она находилась в помещении нынешнего ГУМа) ежемесячно поступала значительная сумма. Примерно такая же, как и та, что шла через бухгалтерию. Эти деньги не облагались налогом, с них даже не платили партийные взносы, они не учитывались при подписке на займы, не все приносили их домой женам...".

Немногое изменилось и во времена М.С. Горбачева. Средняя заработная плата по стране в конце 80-х годов составляла 257 руб. (колхозников - 187 руб.). Первый секретарь обкома получал 850 руб., член и кандидат в члены Политбюро - 1100, генеральный секретарь - 1200 руб. При внешне небольшой разнице необходимо иметь в виду, что зарплата в 257 руб., во-первых, средняя, а во-вторых, советские служащие более или менее высокого ранга, и особенно партийные чиновники, получали многие блага бесплатно.

Система льгот и привилегий партийно-государственных служащих имеет свою историю. В годы гражданской войны даже высокий заработок не позволял удовлетворять минимальные потребности. Научно-техническим работникам, учителям, врачам, военным и другим категориям специалистов и служащих устанавливались различные пайки, затем появились пайки и для высокопоставленных служащих. 14 июня и 30 ноября 1920 г. Ленин подписал секретные распоряжения о так называемых совнаркомовских пайках - месячном рационе: наркомам полагалось регулярно выдавать больше 2 пудов различных продуктов.

Жена О.В. Куусинена - крупнейшего партийного и государственного деятеля, одного из руководителей Коминтерна, так описывала свой быт в 20-х годах в Москве: "Ежегодно мы получали... новую машину, разумеется, бесплатно; мы имели квартиру, дачу, шофера, домашнюю прислугу - тоже совершенно бесплатно. Когда экономка шла за продуктами, деньги ей были не нужны: у нее было три книжечки, одна предъявлялась в государственном молочном магазине... другая - в государственном мясном, третья - в рыбном". В условиях карточной системы и постоянного дефицита высокопоставленные чиновники могли без ограничений брать все, что им было угодно, бесплатно.

В 1933 г. при Наркомате снабжения СССР было создано бюро по спецснабжению (в это время руководители партии, государства, наркомы, верхушка местных Советов при минимальном окладе в стране в 50 руб. получали до 500 руб.). Развернули работу созданные в наркоматах по постановлению СТО СССР еще в 1926 г. так называемые секретные фонды для помощи руководящим работникам и специалистам, "занятым на ответственных участках работы". Число держателей этих фондов росло (они уже появились не только в наркоматах), его пытались ограничить, но безуспешно. Это через них давались дотации на питание, лечение, отдых. Чтобы хоть как-то покрыть постоянные перерасходы таких фондов, в 1934 г. постановлением СНК СССР было решено выделять для них средства из Резервного фонда правительства. Конечно, основная масса чиновников получала подачки намного меньшие и значительно реже.

Существует множество свидетельств, что пайки для служащих, причем не только самого высокого ранга, сохранялись и в годы Великой Отечественной войны. Можно представить себе удивление тех немногих "простых" представителей рабочего класса и крестьянства, избранных в Верховный Совет РСФСР с помощью номенклатурного подбора, когда они приехали в Москву на сессию Верховного Совета РСФСР, проходившую 1 - 4 марта 1941 г. В ресторанах гостиниц "Москва" и "Гранд-Отель" депутатов кормили икрой, мясом, рыбой, грибами, фруктами (в день на питание отпускалось до 50 руб.). Для приобретения товаров им были выданы лимитные книжки на сумму в 1000 руб. - низкооплачиваемым гражданам для этого надо было работать целый год.

Со временем слова "авоська", "корыто", "бронь", "паек" в сознании большинства населения страны стали ассоциироваться с номенклатурными работниками.

Для медобслуживания Ленина, Цюрупы и других руководителей партии и государства были созданы специальные медицинская служба и места отдыха; возникла практика приглашений медиков из-за рубежа, лечения на лучших заграничных курортах. Сложившаяся в стране система настолько хорошо обеспечивала номенклатурного работника, что он почти ни в чем не нуждался. Наверное, поэтому Ю.А. Королев вспоминал, что его поколение, а он вошел в число служащих после войны, никакой собственностью не владело, как не было и сплошной коррупции. Он писал: "...полагаю, что первопричиной скромной (сравнительно) коррупции, казнокрадства и взяточничества явилась бесконтрольная возможность власть имущих оплачивать услуги, причем любого вида, в самом широком диапазоне, не выкладывая ничего из собственного кармана".

Для подавляющего большинства населения за все годы советской власти очень сложным было жилищное положение. И здесь номенклатурный работник находился в выигрышной ситуации. В уже упоминавшемся проекте постановления СНК "Об окладах высшим служащим и чиновникам" от 18 ноября (1 декабря) 1917 г. подчеркивалась необходимость обеспечения их квартирами из расчета "не свыше 1 комнаты на каждого члена семьи". И это в то время, когда в стране началось массовое уплотнение: в комнатах жили семьи, состоявшие из нескольких поколений. Набирало силу такое явление, как коммуналки, от которых не удается избавиться до сих пор.

Получение хорошего, по советским меркам, жилья целиком и полностью зависело от места работы и занимаемой должности. Как пишет В.В. Костиков, в Москве, в областных, а зачастую и районных центрах номенклатурные работники жили в отдельных микрорайонах, именуемых народом "царские села". Больше всего номенклатурных работников проживало в столице. Именно этим можно объяснить наличие в Москве, при среднестатистической обеспеченности жилплощадью в 17 кв. м каждого жителя столицы, огромных очередей на жилье в конце 80-х годов, тогда как ставили в эту очередь семьи, имевшие 5-7 кв. м на человека.

Обеспеченного жильем, обслуживаемого в спецмагазинах и столовых, спецателье и парикмахерских, спецполиклиниках и больницах, спецсанаториях и домах отдыха советского госслужащего в Москве даже хоронили на спецкладбище. Иронизируя, В.В. Костиков писал, что "если бы существовал атеистический рай, то номенклатура выгородила бы себе спецместечко и там".

Это был закрытый мир, в который весьма редко допускались посторонние. Вспомним, как описывает А. Бек в "Новом назначении" жизнь своего героя или Ю. Нагибин в "Моей золотой теще" жизнь семьи номенклатурного работника. Отрыв от реальной жизни был огромным. Герой А. Бека, по необходимости однажды оказавшись в столице без шофера, не мог найти ни одной станции метрополитена и не знал, сколько стоит проезд в нем. Полное государственное обеспечение ставило советских и партийных служащих в полную зависимость от господствовавшего в стране режима, от руководства партии. Авторы мемуаров почти в один голос подтверждают это. Одни пишут, что при наличии многих благ, которыми пользовались в основном семьи, личная жизнь у них отсутствовала, другие с горечью вспоминают, что вызвать к руководству могли прямо со свадьбы и т. д.

Для родственников и детей номенклатурных работников существовали особые профессиональные ниши и учебные заведения. Жены крупных руководителей в первые годы советской власти работали в Наркомпросе, в других "спокойных" ведомствах. В послевоенные годы материальное обеспечение их мужей было таким, что большинство из них могли и не работать. Наиболее престижными для детей считались вузы, дававшие образование экономиста-международника, дипломата, журналиста-международника.

До революции форменная одежда сопутствовала чиновнику всю жизнь. После 1917 г. с отменой всех прежних чинов, титулов и званий во всех ведомствах Российской Федерации была отменена и форма. В 1919 г. Реввоенсовет республики утвердил в пику белой армии первые образцы форменной одежды для военных сухопутных сил; в 1921 г. была введена форменная одежда для морских сил, т. е. первоначально она предусматривалась для военнослужащих. Однако форменная одежда не имела отличий, подчеркивающих статус военнослужащего. Знаки различия были приняты значительно позже.

Как вспоминает Ю.А. Королев, во времена Сталина периодически возникали проекты ввести форму и знаки различия для всех чиновников, кроме партийных, но они на какое-то время были отложены. Они, как и ранги и чины, были введены, причем далеко не повсеместно, в 40-е годы, когда СССР находился в состоянии войны.

Практика присвоения дипломатических рангов была закреплена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1941 г. Устанавливались ранги чрезвычайного и полномочного посла, чрезвычайного и полномочного посланника, поверенного в делах. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 мая 1943 г. количество рангов для дипломатических работников Наркомата иностранных дел, посольств и миссий СССР за границей было увеличено до 11.

7 октября 1943 г. нарком иностранных дел подписал приказ, который предусматривал постоянное ношение новой формы с 1 ноября 1943 г. Была выпущена инструкция к правилам ношения как парадной, так и повседневной формы одежды. Она содержала и регламентацию и ограничения: например, нельзя было смешивать форменную одежду со штатской, носить зонты, трости, сумки и т. п. Ношение формы распространялось не на всех сотрудников, и в связи с этим был составлен специальный перечень. Женщинам - работникам НКИД форма не полагалась по вполне понятным причинам: женщин-дипломатов в СССР было немного. Не была обязательной она и за границей. Форма была весьма эффектной: головной убор с кокардой, пиджак с золотым шитьем, кортик в кожаных ножнах с золоченой металлической отделкой и т. п.

15 апреля 1943 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР вводилось военное положение на всех железных дорогах страны, а 4 сентября 1943 г. были введены персональные звания и знаки различия для личного состава железнодорожного транспорта. Звания для высшего начальствующего состава насчитывали 18 ступеней (рангов), для старшего и среднего - по 15, для младшего - 25. Почти одновременно с этим Указом от 16 сентября 1943 г. были установлены классные чины для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры. Для них предусматривалось 11 классных чинов - от младшего юриста до действительного государственного советника юстиции. И в этом случае вводилась форменная одежда. Затем мундиры стали носить служащие более 20 ведомств: финансисты и банковские служащие, служащие органов связи, министерств (заготовок, внешней торговли, мясной промышленности, угольной промышленности, нефтяной промышленности, химической и других отраслей), геологи и т. д.

6 июля 1954 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об отмене форменной одежды и персональных званий для работников гражданских министерств и ведомств". Объявлялось, что наличие в гражданских ведомствах форменной одежды и персональных званий не вызывается государственной необходимостью, "приводит к ненужным материальным затратам и вносит путаницу, поскольку форма одежды и знаки различия для работников гражданских министерств и ведомств сходны с формой одежды и знаками различия военнослужащих". Постановлением отменялась парадная форма одежды в 14 министерствах, Госбанке и Прокуратуре СССР, Главном управлении гражданского воздушного флота. В Министерстве иностранных дел парадная форма одежды и представительская гражданская экипировка сохранялись лишь для ограниченного круга работников, непосредственно занятых на дипломатической работе, с исключением из формы погон, лампасов, кортика и заменой папахи шапкой-ушанкой. Повседневная форма одежды была упразднена в 12 министерствах. В пяти министерствах и Главном управлении гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР повседневная форма одежды оставалась лишь для некоторых категорий служащих. Так, в Министерстве путей сообщения повседневная форма одежды, с некоторыми изъятиями из нее, сохранялась для личного состава, отвечавшего за движение поездов и обслуживание пассажиров; для ревизорского и инспекторского состава; для руководящих и инженерно-технических работников центрального аппарата, непосредственно связанных с движением поездов. На железнодорожном транспорте, речном флоте и в Главном управлении гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР отменялись погоны, однако имевшуюся форму разрешалось доносить.

Постановление предписывало значительные ограничения в ношении форменной одежды и присвоении специальных званий работникам системы МВД, Комитета госбезопасности и Прокуратуры СССР. В последнем случае речь шла о повседневной форме одежды.

В 11 министерствах и Госбанке СССР отменялись персональные звания. В связи с этим их руководителям предлагалось в месячный срок подать в Совет Министров СССР предложения об изменении порядка представления преимуществ и льгот.

Перечень отменяемых нормативных актов в связи с принятием этого постановления состоял из 52 пунктов. Большинство из них прежде не публиковалось в открытой печати

К 1991 г. в СССР существовали 22 ордена и более 50 медалей. Ими награждались и государственные служащие. В СССР не было почетных званий специально для госслужащих. Как правило, звания были профессиональными: например, "Почетный железнодорожник", "Заслуженный учитель", "Заслуженный врач" - всего около 50. Иметь их было престижно по весьма прозаической причине: проще было получить жилье, заказать дефицитные продукты, промышленные товары, распределяемые по разнарядке; их обладателям предоставлялись льготы в оплате коммунальных услуг, проезда по железным дорогам и т. п. В условиях хронического дефицита многих продуктов и товаров это повышало комфортность жизни, было существенным дополнением к заработной плате.

Процедура увольнения с государственной службы оформлялась в соответствии с действующим Кодексом законов о труде и специальными постановлениями правительства, регулирующими прохождение службы в некоторых ведомствах. Со смертью Сталина ссылки, тюрьмы, иные репрессивные меры ушли в прошлое. Неугодных, провинившихся или не справившихся "наказывали" переводом с партийной или хозяйственной работы на дипломатическую или профсоюзную. Чиновники высокого ранга чаще всего "умирали стоя"; при выходе на пенсию союзного, республиканского и местного значения госслужащим сохранялись многие льготы и блага. Персональные пенсии иногда превышали среднюю заработную плату по стране.

Зарплата, льготы, привилегии существенно возрастали по мере продвижения чиновника по номенклатурной лестнице. С каждой новой ступенькой карьеры его благосостояние улучшалось. Может быть, "кавалерийские атаки" на реки, степи и озера в какой-то степени объясняются честолюбием, желанием отличиться, быстрее подняться наверх.