В данной главе мы обратимся к структуре управления строительством в Российской Федерации. Рассмотрим виды государственного влияния, органы государственного управления и их функционал. На уровне муниципального (регионального) управления в качестве примера будет рассмотрена структура органов исполнительной власти, осуществляющих управление строительством в Санкт-Петербурге.
В учебнике «Общая теория права и государства» предлагается следующее определение государства – это «особая организация политической власти общества, располагающая специальным аппаратом принуждения, выражающая волю и интересы господствующего класса или всего народа» [30].
Толковый словарь русского языка Ожегова и Шведовой даёт два значения: «1. Основная политическая организация общества, осуществляющая его управление, охрану его экономической и социальной структуры» и «2. Страна, находящаяся под управлением политической организации, осуществляющей охрану её экономической и социальной структуры».
|
|
Приведём ещё несколько определений государства:
«Государство – это специализированная и концентрированная сила поддержания порядка. Государство – это институт или ряд институтов, основная задача которых (независимо от всех прочих задач) – охрана порядка. Государство существует там, где специализированные органы поддержания порядка, как, например, полиция и суд, отделились от остальных сфер общественной жизни. Они и есть государство» [16].
«Государство есть особая достаточно устойчивая политическая единица, представляющая отделённую от населения организацию власти и администрирования и претендующая на верховное право управлять (требовать выполнения действий) определёнными территорией и населением вне зависимости от согласия последнего; имеющая силы и средства для осуществления своих претензий».
«Государство – это независимая централизованная социально-политическая организация для регулирования социальных отношений. Оно существует в сложном, стратифицированном обществе, расположенном на определённой территории и состоящем из двух основных страт – правителей и управляемых. Отношения между этими слоями характеризуются политическим господством первых и налоговыми обязательствами вторых. Эти отношения узаконены разделяемой, по крайней мере, частью общества идеологией, в основе которой лежит принцип реципрокности» [36].
Слово «государство» в русском языке происходит от древнерусского «государь» (так называли князя-правителя в древней Руси), которое, в свою очередь, связано со словом «господарь» (давшее «господарьство»).
|
|
Древнерусское «господарь» происходит от «господь». Таким образом, практически все исследователи сходятся на связи слов «государство» и «господь» (например, [32]). Точная же этимология слова «господь» неизвестна.
Можно предположить, однако, что, поскольку производные «государство», «господарьство» появляются позже, чем уже имевшие устоявшиеся значения «государь», «господарь», то в Средние века «государство» обычно воспринималось как непосредственно связанное со владениями «государя».
«Государем» в то время обычно являлся конкретный человек (князь, правитель), хотя существовали и заметные исключения (договорная формула «Господин Великий Новгород» в 1136-1478 годах).
Любое государство заинтересовано в формировании и развитии экономического потенциала страны, пополнения бюджета, обеспечения порядка и повышения уровня жизни общества.
Одна из главных проблем развития любой страны состоит в поиске рационального сочетания централизма и демократии, разумного баланса государственной, муниципальной, частной и других форм собственности в экономике.
Говоря о сфере строительной деятельности (под ней, основываясь на методологии Госкомстата, который определяет строительные организации как все общестроительные и специализированные организации, включая ремонтно-строительные организации, тресты (управления) механизации и домостроительные комбинаты, буровые организации, осуществляющие строительство разведочных скважин на нефть и газ, и другие организации, зарегистрированные кодом ОКВЭД 45), мы понимаем деятельность, которая проявляется в создании новых предприятий, расширении, реконструкции и техническом перевооружении действующих предприятий и др. объектов производственной сферы, а также объектов непроизводственной сферы.
Функции государства классифицируются:
по сфере общественной жизни: на внутренние и внешние,
по продолжительности действия: на постоянные (осуществляемые на всех этапах развития государства) и временные (отражающие определённый этап развития государства),
по значению: на основные и неосновные,
по влиянию на общество: на охранительные и регулятивные.
Основной классификацией является деление функций государства на внутренние и внешние. К внутренним функциям государства относятся:
Правовая функция – обеспечение правопорядка, установление правовых норм, регулирующих общественные отношения и поведение граждан, охрана прав и свобод человека и гражданина.
Политическая функция – обеспечение политической стабильности, выработка программно-стратегических целей и задач развития общества.
Организаторская функция – упорядочивание всей властной деятельности, осуществление контроля за исполнением законов, координация деятельности всех субъектов политической системы.
Экономическая функция – организация, координация и регулирование экономических процессов с помощью налоговой и кредитной политики, планирования, создания стимулов экономической активности, осуществления санкций.
Социальная функция – обеспечение солидарных отношений в обществе, сотрудничества различных слоев общества, реализации принципа социальной справедливости, защита интересов тех категорий граждан, которые в силу объективных причин не могут самостоятельно обеспечить достойный уровень жизни (инвалиды, пенсионеры, матери, дети), поддержка жилищного строительства, здравоохранения, системы общественного транспорта.
Экологическая функция — гарантирование человеку здоровой среды обитания, установление режима природопользования.
Культурная функция — создание условий для удовлетворения культурных запросов людей, формирования высокой духовности, гражданственности, гарантирование открытого информационного пространства.
|
|
Образовательная функция — деятельность по обеспечению демократизации образования, его непрерывности и качественности, предоставлению людям равных возможностей получения образования.
К внешним функциям государства относятся:
Функция обеспечения национальной безопасности — поддержание достаточного уровня обороноспособности общества, защита территориальной целостности, суверенитета государства.
Функция поддержания мирового порядка – участие в развитии системы международных отношений, деятельность по предотвращению войн, сокращению вооружений, участие в решении глобальных проблем человечества.
Функция взаимовыгодного сотрудничества в экономической, политической, культурной и других сферах с другими государствами.
Также проводится разделение между:
деятельностью по выработке политических решений и
деятельностью по выполнению этих решений – государственному управлению.
Механизм государства представляет собой систему специальных органов и учреждений, посредством которых государство осуществляет свои функции. Механизм государства включает в себя следующие структурные компоненты: государственный аппарат, государственные учреждения и государственные предприятия.
Государственный аппарат как аппарат управления реализует законодательную, исполнительную и судебную функции.
Государственные учреждения как организации осуществляют практическую деятельность в различных сферах, выполняют экономические, социальные и культурные функции.
Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйственных функций в целях извлечении прибыли, оказания услуг, выполнения работ и производства продукции.
Через систему органов и учреждений политические силы реализуют государственную власть, обеспечивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосходство и осуществляют государственное руководство обществом.
Отдельные авторы в структуру механизма государства включают государственных служащих, занимающихся управленческой деятельностью.
|
|
Государственные служащие – это особый слои людей, известный под различными названиями: чиновники, аппаратчики, бюрократы, призванные выполнять функции государственного управления. Поскольку государственные служащие работают в системе государственных органов, большинство авторов не выделяют чиновников в качестве самостоятельного элемента государственного механизма.
В механизме государства воплощается материальная сила власти, он внутренне един. На государственный механизм оказывают воздействие состояние экономики, соотношение политических сил, функции государства и его задачи.
Законодательная функция власти – регулирует строительную сферу, устанавливая состав и содержание законов, прямо и косвенно влияющих на сферу строительной деятельности.
Законы прямого влияния определяют структуру органов управления строительством, размеры бюджетных ассигнований на строительство и реконструкцию объектов госсобственности, перечень основных проектов и сроки их ввода, т.е. государство директивно влияет на элементы БС строительства находящихся в государственной собственности. Кроме того, государство законным порядком формирует структуру исполнительных органов формирующих техническую политику, разрабатывающих строительные нормы и правила, осуществляющих надзор за их исполнением.
К законам прямого влияния можно отнести: закон РФ «Об основах градостроительства в РФ от 14.07.92 №3295-1»; закон РФ «Об архитектурной деятельности в РФ» и т.д.
Законы косвенного влияния формируют внешнюю среду строительной деятельности, косвенно влияя на нее (они влияют на все сферы экономической деятельности, в том числе и на строительство). К таким законам можно отнести: Граждански кодекс РФ; Трудовой кодекс РФ и т.д.
Исполнительная функция власти
Исполнение законов контролируют органы исполнительной власти. Их задача управлять использованием госимущества и обеспечивать механизм исполнения законов всеми организациями, предприятиями всех форм собственности.
Государственные органы исполнительной власти имеют многоуровневую структуру, обеспечивают принудительное выполнение законов в соответствующих сферах своей компетенции, а также вводят собственные требования (инструкции, подзаконные акты), исполнение которых зачастую обязательно наравне с законом. Например, государственные инспекции (санитарные, технические, архитектурно-строительные, охраны памятников и т.п.) имеют право приостанавливать при определенных нарушениях строительные работы.
Структура органов управления строительной индустрии базируется на отраслевом принципе в сочетании с территориальным.
На начало 1976 г. подрядное строительство в стране вели 9 общесоюзных и союзно-республиканских министерств. В их составе 29 министерств республиканского подчинения, 2858 общестроительных и специализированных трестов, около 23 тыс. первичных строительных организаций.
Строительные министерства были союзного подчинения, союзно-республиканского и республиканского. К числу союзных министерств, например, относили:
· Министерство транспортного строительства (Минтрансстрой);
· Министерство строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности (Мингазпром), которое кроме возведения нефте- и газопроводов занималось также обустройством нефтяных и газовых месторождений.
Союзно-республиканские министерства:
· строительства предприятий тяжелой индустрии (Минтяжстрой);
· промышленного строительства (Минпромстрой);
· строительства (Минстрой).
В август 1990 г. на базе объединений, строительно-монтажных трестов, предприятий и организаций МИНУРАЛСИБСТРОЯ, МИНВОСТОКСТРОЯ, МИНСЕВЗАП-СТРОЯ, МИНГОССТРОЯ, МИНЖИЛГРАЖДАНСТРОЯ и минстройматериалов возникло 5 государственных концернов и одна ассоциация производителей строительных материалов (в это время все предприятия были государственными. Грубо говоря, изменилось только название министерств).
Постановлением Совета Министров РФ 22.11.90 г. №533 на базе Госстроя РФ был образован Государственный Комитет РФ по архитектуре и строительству (Госкомархстрой РФ), ему распоряжением Президента РФ 20.10.91 №63-рп была передана вся материально-техническая база прежних концернов и ассоциаций. При этом начался процесс приватизации (изменение формы собственности предприятий).
Почти сразу же Госкомархстрой РФ был преобразован в Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР (Минстрой РФ) – Указ Президента РФ «О реорганизации центральных органов государственного управления в РФ» от 28.11.91 г.
Долгое время основным исполнительным органом управления в строительстве был Госстрой РФ (Государственный Комитет (Госком) РФ по жилищному и коммунальному комплексу). Он был создан президентом РФ (указом) от 17 мая 2001г. №867. Его основные функции и задачи были предусмотрены в Положении о Госстрое России, постановлением РФ от 24.01.99 №1289.
В функции Госстроя входило:
· Контроль за реализацией конституционных прав граждан на жилище;
· Участие совместно с комитетом по земельной политике в создании государственного земельного и государственного гражданского кадастров;
· Участие в организации разработки и реализации федеральных целевых программ по обеспечению жильем;
· и д.р.
В соответствие с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой) упразднено. Функции и полномочия Росстроя переданы Министерству регионального развития Российской Федерации (Минрегион России).
Основные цели деятельности основного исполнительного органа сохранены. Это можно проследить через структуру следующих Департаментов Министерства:
ДЕПАРТАМЕНТ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ
Директор департамента. |
Заместитель директора департамента. |
Заместитель директора департамента – начальник отдела комплексного развития земельных участков для жилищного строительства. |
Заместитель директора департамента – начальник отдела сопровождения Национального проекта «Доступное и комфортное жильё – гражданам России». |
Начальник отдела нормативного правового обеспечения государственной жилищной политики. |
Начальник отдела мониторинга, анализа и прогноза жилищного рынка. |
ДЕПАРТАМЕНТ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
Директор департамента. |
Заместитель директора департамента. |
Заместитель директора департамента – начальник отдела нормативно-правового регулирования в жилищной сфере. |
Заместитель директора департамента – начальник отдела нормативно-правового регулирования коммунальной сферы. |
Начальник отдела субсидирования модернизации объектов коммунальной инфраструктуры и государственной поддержки регионов. |
ДЕПАРТАМЕНТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Директор департамента. |
Заместитель директора департамента. |
Заместитель директора департамента. |
Заместитель директора департамента. |
Заместитель директора департамента. |
Заместитель директора департамента – начальник отдела нормативно-правового регулирования. |
Начальник отдела градостроительства, инженерных изысканий и проектирования. |
Начальник отдела строительства и промышленности строительных материалов. |
Начальник отдела реализации государственных капитальных вложений. |
Начальник отдела технического регулирования. |
Начальник отдела сметного нормирования. |
Начальник отдела лицензирования. |
Начальник отдела рассмотрения специальных технических условий. |
Кроме того, существуют следующие учреждения:
Федеральное государственное учреждение «Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ» (www.pvgo.ru). |
Федеральное государственное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» ФГУ «Главгосэкспертиза России» (www.gge.ru). |
Федеральное государственное учреждение «Федеральный лицензионный центр при Росстрое»), ФГУ ФЛЦ (www.flc.ru). |
Федеральное государственное учреждение «Федеральный центр технической оценки продукции в строительстве» ФГУ ФЦС (www.certif.org) |
Федеральное государственное учреждение «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов» ФГУ ФЦЦС (www.fgufccs.ru) |
Судебная функция власти
Прокуратура имеет право осуществлять проверку исполнения законов, получать любую информацию и документы по деятельности предприятий и организаций, при обнаружении нарушений законов возбуждать расследование с привлечением компетентных специалистов и передать результаты исследования в суд. Суды определяют виновность в нарушении законов конкретных физических и юридических лиц, и в случае виновности меры наказания в соответствии с законом.
Функции муниципальных органов управления сходны с государственными, но относятся к муниципальным строительным программам.
Муниципальные органы управления:
1. Определяют размер средств из муниципального бюджета, направляемых на воспроизводство объектов.
2. Организует и контролирует использование средств на воспроизводство.
3. определяет порядок управления муниципальной собственностью.
4. Определяют архитектурно-градостроительные требования.
5. Определяют порядок землепользования.
6. Определяют санитарные требования.
7. Определяют вклад заказчиков (инвесторов) в развитие муниципальной инфраструктуры.
8. Разрешают и контролируют любое строительство в регионе.
Определение, которое дает русский толковый словарь: «регион – обширная территория, включающая несколько областей страны или несколько стран, объединенных по экономико-географическим и другим признакам», незначительно отличается от определения региона в российском законодательстве – «регион - часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов».
На основе статистических данных и проведенного анализа делается научно обоснованный вывод, что к началу либерально-демократических реформ на территории северо-запада России сформировался отчетливо выраженный и устойчивый территориальный строительный комплекс, включающий четыре объекта управления: Санкт-Петербург, Ленинградскую, Псковскую и Новгородскую области, с доминирующей ролью Санкт-Петербурга и Ленинградской области как естественного территориального, исторически и экономически обусловленного центра развития всего северо-запада России.
Рассматривая понятие системы управления инвестиционно-строительным комплексом (ИСК) можно сделать следующие выводы:
Система управления ИСКсостоит из управляющей и управляемой подсистем.
Применительно к Санкт-Петербургу эти две подсистемы состоят:
1. Из управляющей подсистемы, представляющей собой администрацию города как совокупность органов исполнительной власти государственного управления (губернатор, правительство города), органов отраслевого управления (комитеты и управления администрации города) и органов территориального управления (территориальных управлений районов и городов, входящих в Санкт-Петербург), прямо и косвенно регулирующих инвестиционно-строительную деятельность;
2. Управляемой подсистемы – ИСК.
ИСК в мегаполисе как объект управления – это сложная социально-экономическая и территориальная система, в которую входят четыре подсистемы: население; географическая среда; градообразующая база, удовлетворяющая потребности социально-экономической системы более высокого порядка; градообслуживающая база, обеспечивающая функционирование и развитие самого ИСК.
Объектами управления ИСК могут быть комплексы различных сфер его жизнедеятельности. Наиболее важными комплексами являются: 1) ИСК; 2) транспортно-дорожный; 3) городское хозяйство (включая инженерно-энергетический комплекс, сферу жилищно-коммунального обслуживания и др.); 4) недвижимость; 5) финансы; 6) социальный; 7) промышленный; 8) внешнеэкономический; 9) научно-образовательный.
Важным элементом ИСК является инструментарий управления, представляющий собой совокупность следующих комплексов:
1) технические средства сбора, передачи, обработки, отображения и документирования информации;
2) средства информационного обеспечения (система документов, классификация и кодирование информации, базы данных и знаний), необходимые для разработки управленческой документации;
3) средства лингвистического обеспечения (языки общения с техническими средствами программирования, проектирования и моделирования);
4) средства математического обеспечения (модели, методы и алгоритмы), позволяющие ускорить выбор оптимальных стратегических, тактических и оперативных решений при управлении;
5) средства программного обеспечения (программные системы, пакеты прикладных программ), позволяющие реализовать задачи управления на средствах обработки информации.
Организационная структура управления ИСК в мегаполисе показана на рис. 3. Из него следует, что система управления ИСК взаимодействует (посредством прямых и обратных связей) с управляющей подсистемой (весь город и весь ИСК), посредством общей технологии управления, его инструментария.
Место системы управления ИСК в городской системе управления и иерархия отраслевых и территориальных органов управления можно представить на основе представленной ниже декомпозиции системы исполнительной власти.
В подчинении Губернатора Санкт-Петербурга (0-ой уровень управления в системе) находятся 8 Вице-губернаторов (1-й уровень управления), отвечающих за работу отдельных комитетов и органов по направлениям.
1. Вице-губернатор Санкт-Петербурга – руководитель Администрации Губернатора Санкт-Петербурга. Возглавляет Администрацию Губернатора Санкт-Петербурга, непосредственно координирует и контролирует деятельность администраций районов Санкт-Петербурга, комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и по взаимодействию с органами муниципального самоуправления (ОМСУ).
А - выход на более высокий уровень управления (вице-губернатор, губернатор Санкт-Петербурга)
Рисунок 3. Организационная структура управления ИСК в мегаполисе
2. Вице-губернатор Санкт-Петербурга, отвечающий за решение вопросов экономического развития Санкт-Петербурга, налоговой, финансовой, промышленной и научно-технической политики Санкт-Петербурга, развития потребительского рынка, разработки и исполнения бюджета Санкт-Петербурга, увеличения доходов и оптимизации расходов бюджета Санкт-Петербурга, управления государственным имуществом Санкт-Петербурга в части увеличения неналоговых доходов бюджета Санкт-Петербурга, инвестиций в промышленность Санкт-Петербурга
Непосредственно координирует и контролирует деятельность:
· Комитета финансов
· Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли
· Лицензионной палаты Санкт-Петербурга
· Региональной энергетической комиссии Санкт-Петербурга.
· Комитет финансового контроля Санкт-Петербурга
3. Вице-губернатор Санкт-Петербурга, отвечающий за решение вопросов социальной и демографической политики Санкт-Петербурга, социальной защиты, здравоохранения.
Непосредственно координирует и контролирует деятельность:
· Комитета по труду и социальной защите населения
· Комитета по здравоохранению
· Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности
· Управления ветеринарии
· Управления социального питания
· Управления по развитию садоводства и огородничества Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
4. Вице-губернатор Санкт-Петербурга, отвечающий за решение вопросов городского хозяйства, жилищной политики Санкт- Петербурга, жилищно-коммунального хозяйства
Непосредственно координирует и контролирует деятельность:
· Жилищного комитета
· Комитета по энергетике и инженерному обеспечению
· Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству
· Комитета по транспорту
· Комитет по транспортно-транзитной политике
· Государственной жилищной инспекции Санкт-Петербурга
· Государственной административно-технической инспекции.
5. Вице-губернатор Санкт-Петербурга, отвечающий за решение вопросов капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства
Непосредственно координирует и контролирует деятельность:
· Комитета по строительству
· Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры
· Комитета по градостроительству и архитектуре
· Управления государственной вневедомственной экспертизы
· Управления по строительству сооружений защиты Санкт-Петербурга от наводнений
· Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству в пределах вопросов касающихся дорожного строительства и реконструкции объектов дорожного хозяйства
· Комитета по транспорту в пределах вопросов, касающихся строительства метро
· Комитета по энергетике и инженерному обеспечению в пределах вопросов, касающихся строительства головных инженерных сооружений и объектов инженерной инфраструктуры Санкт-Петербурга
· Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга в пределах вопросов, касающихся вовлечения земель в оборот и изменения функционального назначения земельных участков.
6. Вице-губернатор Санкт-Петербурга, отвечающий за решение вопросов научной политики Санкт-Петербурга, высшего, общего, профессионального и дошкольного образования, культуры, средств массовой информации, молодежной политики Санкт-Петербурга, взаимодействия с общественными организациями, физической культуры и спорта, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт-Петербурга с органами и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере.
Непосредственно координирует и контролирует деятельность:
· Комитета по культуре
· Комитета по образованию
· Комитета по науке и высшей школе
· Комитета по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями
· Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации
· Комитета по физической культуре и спорту.
7. Вице-губернатор Санкт-Петербурга, отвечающий за решение вопросов законности, правопорядка и безопасности, внешних связей Санкт-Петербурга, развития туризма, информатизации и связи в целях обеспечения законности и безопасности, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт-Петербурга с органами и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере.
Непосредственно координирует и контролирует деятельность:
· Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности
· Комитета по внешним связям
· Комитета по информатизации и связи
· Управление информации
· Комитета по туризму и развитию курортов
· Архивного комитета Санкт-Петербурга и Ленинградской области
· Управления записи актов гражданского состояния
· Государственной инспекции Санкт-Петербурга по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники
· Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Санкт-Петербурга.
8. Вице-губернатор Санкт-Петербурга, отвечающий за решение вопросов управления федеральной собственностью, переданной в управление Санкт-Петербургу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации, учета государственного имущества Санкт-Петербурга и распоряжения им, инвентаризации и мониторинга земель Санкт-Петербурга, инвестиционной политики Санкт-Петербурга и реализации стратегических проектов, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт-Петербурга с органами и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере
Непосредственно координирует и контролирует деятельность:
· Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга
· Комитета по инвестициям и стратегическим проектам
· Комитета по управлению городским имуществом.
Комитет по строительству в настоящее время действует как основной комитет в системе управления ИСК. Это 2-й уровень управления в системе управления городом. Комитет по строительству взаимодействует не только с комитетами, подразделениями и управлениями, находящимися в подчинении у Вице- губернатора, курирующего вопросы капитального строительства и реконструкции, но и комитетами и службами, подчиненными другим вице-губернаторам (например, Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству, комитет по транспорту, подчиненные Вице-губернатору Санкт-Петербурга, отвечающему за решение вопросов городского хозяйства, жилищной политики Санкт-Петербурга, жилищно-коммунального хозяйства).
Комитет по строительству осуществляет работу по следующим направлениям: инвестиционно-строительная деятельность, бюджетное строительство, нормативно-техническая работа и развитие городских территорий. Рассмотрим структуру комитета.
Инвестиционно-строительное направление представлено Управлением сопровождения объектов строительства. Основными задачами Управления являются контроль за строительством и реконструкцией инвесторами объектов городского хозяйства от издания распорядительного документа до сдачи Государственной комиссии и выполнением инвестиционных условий, разработка мероприятий по эффективному использованию земельных участков и сокращение сроков строительства, привлечение инвесторов к строительству и реконструкции, согласование предоставления земельных участков в рамках компетенции комитета.
Бюджетное строительство осуществляется Строительным управлением и отделом разработки проектной документации. Строительное управление исполняет функции Государственного заказчика по строительству, реконструкции и реставрации объектов адресной программы капитальных вложений (АПКВ), занимается подготовкой договоров и государственных контрактов на выполнение подрядных работ, оказанием услуг по выполнению части функций заказчика, разрабатывает предложения при формировании и корректировке АПКВ по объектам городского и федерального заказов. Отдел разработки проектной документации формирует адресные программы проектно-изыскательских работ будущих лет и текущего проектирования за счет средств бюджета города, оформляет конкурсную документацию, договоры по внеконкурсным процедурам и иные документы, относящиеся к договорным отношениям в области проектирования.
Подразделения нормативно-правового направления – нормативно-технический отдел и отдел тендеров – участвуют в разработке новых и корректировке старых территориальных нормативных документов в области строительства и организуют конкурсные процедуры при размещении государственного заказа.
Развитием городских территорий занимается Управление перспективного развития и отдел инженерной подготовки. Управление перспективного развития формирует базы данных по территориям под жилищное строительство, обеспечивает комплексное освоение новых жилых кварталов в увязке с программами развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, участвует в формировании адресных программ строительства и реконструкции аварийного и ветхого жилищного фонда и санации жилых домов первых массовых серий. Отдел инженерной подготовки разрабатывает проекты инженерной подготовки новых территорий (кварталов) под жилищное строительство, участвует в подготовке программ комплексного развития инженерной инфраструктуры города.
Отметим, что структура Комитета по строительству изменилась. Выделено отдельно нормативно-техническое направление. Нормативно-техническое направление возникло в связи с давно существующей необходимостью совершенствования правовой базы в строительстве.
Анализ деятельности Комитета по строительству позволяет скоординировать работу его управлений по новым приоритетным направлениям с учетом выявленных дополнительных факторов влияния в ИСК мегаполиса:
- развитие и реконструкция территорий Санкт-Петербурга, реализация инвестиционных программ и инвестиционных проектов в сфере недвижимости;
- предоставление объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях;
- подготовка документации, необходимой для осуществления капитального строительства, развития территорий, реализации инвестиционных программ и проектов в сфере недвижимости;
- разработка предложений адресных программ капитальных вложений;
- осуществление градостроительной деятельности в области проектирования, строительства и реконструкции;
- осуществление от имени Санкт-Петербурга функций заказчика на строительство и реконструкцию объектов промышленного и гражданского назначения;
- организация и проведение конкурсов на размещение государственных строительных заказов, а также в установленном порядке торгов по предоставлению объектов недвижимости на инвестиционных условиях;
- разработка условий и предложений для включения в инвестиционные договоры.
Основные задачи работы Комитета по строительству продиктованы социально-экономическими приоритетами политики Администрации Санкт-Петербурга, которые, в свою очередь, подчинены стратегическому плану развития города и принятым на городском и федеральном уровнях целевым программам капиталовложений:
- дальнейшее развитие жилищного строительства, обеспечение максимального ввода жилья и других социальных объектов, широкое использование внебюджетных инвестиций;
- реализация федеральных и региональных программ социально-экономического развития города;
- создание условий для благоприятного инвестиционного климата;
- вовлечение в инвестиционно-строительной процесс внебюджетных средств, кредитных ресурсов и частных инвестиций;
- поддержка инвестиционной активности, развитие территорий и направлений реконструкции, создание предпосылок для повышения инвестиционных возможностей города и развития недвижимости;
- сокращение объемов незавершенного строительства и снижение стоимости строительства (проведение конкурсов);
- ускорение научно-технического прогресса в отрасли, совершенствование нормативной базы, обеспечение ресурсо- и энергосбережения, повышение качества строительной продукции;
- реконструкция и техническое перевооружение базы строительства, выпуск конкурентоспособных строительных материалов, конструкций и деталей.
Среди направлений развития ИСК, требующих значительных объемов долгосрочных инвестиций, необходимо выделить:
- сферу недвижимости, составляющую основу развития всех видов бизнеса;
- расширение промышленного производства как одной из наиболее важных стратегических инвестиционных программ;
- развитие международного туризма.
Как следует из анализа места ИСК в общей системе мегаполиса, в процессе управления отраслью принимают участие множество комитетов и управлений из различных городских комплексов: жилищное хозяйство (КУГИ, Комитет по жилищной политике); землепользование (Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга); транспортный комплекс (Комитета по транспорту); собственно ИСК. В связи с этим все более актуальной становится задача научного обоснования методов взаимодействия КС не только с другими управленческими структурами мегаполиса, но и с внебюджетными инвесторами из РФ и зарубежных стран. Кроме того, требуют решения вопросы методологии оценки и реализации инвестиционных проектов, целевых программ и конкурсных предложений.
С августа 2004 года Комитету по строительству Санкт-Петербурга предоставлено право осуществлять градостроительную деятельность в области проектирования, строительства и реконструкции. Данные полномочия предоставлены Комитету по строительству в целях повышения эффективности государственного управления в сфере капитального строительства, и реализации инвестиционных проектов и программ. Помимо этого, комитет теперь наделен правом утверждать территориальные строительные нормы Санкт-Петербурга и изменения к ним, а также иные документы по вопросам технического нормирования, стандартизации и сертификации, улучшения организационно-технического порядка в проектировании и строительстве, методические материалы и рекомендации.
В итоге к новым факторам влияния на СУ ИСК в относят: развитие инвестиционных процессов (ГУ «Управление инвестиций»); совершенствование банковской системы (ГУ «Центр по работе с кредитами банков»); интенсификация реконструкции и реставрационных работ (ГУ «Фонд капитального строительства и реконструкции»); возрастание строительных рисков; повышение федеральных и городских требований в строительных сводах правил; учащение чрезвычайных ситуаций и др. Требуют решения также проблемы формализации методов стратегического планирования. В связи с этим актуальна разработка специальных моделей, используемых при стратегическом планировании развития ИСК.
Для объективной оценки состояния системы управления ИСК необходима выработка критериев соответствия возможностейсистемы потребностям города в решении экономических и социальных проблем, при этом главная цель СУ ИСК заключается в оперативности и высоком качестве управления.
Оперативность управленияИСК обеспечивается в результате минимизации цикла управления при обосновании, выборе и принятии всех видов управленческих решений на основе предлагаемых принципов:
· оптимального количества уровней управления;
· оптимальной системы документооборота на внутреннем и внешнем контурах управления;
· оптимального распределения предметов ведения между структурами управления.
Качество и оперативность управления в значительной степени зависят от применения органами управления современного инструментария и на его основе передовых информационных технологий управления.
Качество управления ИСК дополнительно обеспечивается реализацией следующих принципов:
· проведением многовариантной оценки при выборе оптимального решения на основе рассмотрения альтернативных вариантов;
· оптимизацией стратегических и тактических решений при разработке основных документов по управлению. Исходя из этого, критериями оценки состояния СУ ИСК должны быть следующие уровни соответствия:
· структурных подразделений и их численности - нормам управления;
· профессиональных качеств управленческого аппарата - требованиям для систем отраслевого управления;
· методов обоснования решений – требуемому качеству на основе многовариантной оценки;
· разграничения предметов ведения между отделами, а в них между структурными подразделениями и исполнителями - требованиям к качеству и оперативности;
· систем документооборота – уровню, в котором достигаются минимальные значения дублирующей информации.
Ретроспектива развития муниципальных органов управления строительством
До 1992 года на территории города существовала следующая структура органов исполнительной власти:
1. Главное управление капитального строительства (ГлавУКС).
2. Главное архитектурно-планировочное управление (ГлавАПУ).
3. Техническое управление.
4. ГЛАВЛЕНИНГРАДСТРОЙ.
5. ГЛАВЛЕНИНГРАДИНЖСТРОЙ.
6. ГЛАВЛЕНСТРОЙМАТЕРИАЛЫ.
7. ГЛАВЗАПСТРОЙ.
Все они входили в состав Исполкома ленсовета.
ГлавУКС (совместно с ГлавАПУ) осуществлял функцию единого заказчика по капитальному строительству.
Основой для развития города и принятия решений в сфере строительства являлся ПЛАН экономического и социального развития Ленинграда (разработан Северо-Западным Филиалом Минстроя СССР).
В мае 1992 года в составе Мэрии Санкт-Петербурга выделяют Инвестиционный комитет.
В апреле 1994 года создается Департамент строительства подчиняющийся Комитету по управлению городским хозяйством.
С декабря 1996 года образованный Комитет по строительству становится главным органом исполнительной власти в сфере строительства. В соответствии с Приказом Губернатора Комитет является государственным учреждением и структурным подразделением Администрации СПб.
Контрольные вопросы:
1. Что такое государство и каковы его основные функции?
2. Охарактеризуйте законодательную ветвь власти и ее механизмы управления строительством. Что такое законы прямого и косвенного влияния?
3. Каковы основные задачи исполнительной ветви власти?
4. Дайте ретроспективный анализ развития системы исполнительных органов власти в инвестиционно-строительной сфере на уровне государстве. Какой основной орган исполнительной власти сейчас занимается управлением в инвестиционно-строительной сфере?
5. Чем занимаются исполнительные органы власти в инвестиционно-строительной сфере на уровне региона?
6. Дайте ретроспективный анализ развития системы исполнительных органов власти в инвестиционно-строительной сфере на уровне региона.
7. Произведите декомпозицию системы органов исполнительной власти в инвестиционно-строительной сфере на уровне Санкт-Петербурга. В чем ее отличие от аналогичных систем в других регионах?