Особенности управления муниципальными автономными учреждениями

Понятие и сущность. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Преимущества автономных учреждений:

- автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг.

- автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях, а также имеет право получать кредиты (займы).

- доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

- автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно имуществом, которое приобрело АУ на средства от доходов.

- автономное учреждение вправе сносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц.

- отсутствие контроля за расходованием средств со стороны казначейства (счета автономного учреждения в кредитных организациях);

- отсутствие необходимости использовать требования 94-ФЗ муниципальным закупкам;

- возможность самостоятельно формировать штатное расписание и определять должностные оклады;

- возможность осуществлять заимствования;

- возможность "вернуться" в форму бюджетного учреждения без переоформления разрешительных документов.

Из сказанного видно, что новая организационно-правовая форма расширяет хозяйственно-экономическую и финансовую самостоятельность учебных заведений и делает управление ими более мобильным.

Появление нового типа учреждений обусловлено необходимостью расширения рынка муниципальных и государственных услуг для потребителя, предоставлением именно ему возможности выбора между несколькими поставщиками. Финансовая самостоятельность учреждений может катализировать процесс инвестирования средств, процесс привлечения населения к финансированию. При массовом переходе от сметного финансирования, учитывающего фактические затраты или нормативы подушевого предоставления бюджетных услуг к муниципальному заданию, следует ожидать сокращения расходов по текущему содержанию бюджетного сектора.

Создание. Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Рассмотрим подробнее порядок изменения типа учреждения.

Нормы Федерального закона не носят императивный характер в отношении перевода бюджетных учреждений в автономные. Любое бюджетное учреждение образования может быть переведено в автономное при наличии соответствующего социально-экономического обоснования. Трактовать произошедшие изменения в правовом статусе государственных учреждений необходимо с позиций правовых возможностей, которые Федеральный закон дает самим государственным учреждениям.

В качестве основных критериев, обосновывающих перевод бюджетного учреждения в автономное учреждение, можно выделить следующие.

1. Высокая доля внебюджетных поступлений по оказываемым услугам (более 40%).

2. Возможность расширения спектра услуг, оказываемых за плату, не относящихся к государственным гарантиям.

3. Возможность привлечения грантовых и спонсорских средств на осуществление деятельности.

4. Возможность привлечения кадров более высокой квалификации для улучшения качества услуг.

5. Наличие свободных (резервных) помещений.

6. Наличие реализуемых совместных проектов с работодателями в сфере профессионального образования.

7. Учёт отраслевой специфики учреждений профессионального образования, набора специальностей учреждения профессионального образования.

8. Наличие конкурса на ряд специальностей учебного учреждения.

9. Масштабы населенных пунктов (районов), на территории которых оказываются услуги.

10. Удельное количество образовательных учреждений на количество населения (в том числе в разрезе по основным категориям образования: начальное, среднее, среднее специальное и др.).

11. Оптимальное соотношение бюджетных учреждений и автономных организаций для населенных пунктов различных масштабов.

С другой стороны, местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению. Предположительно, невозможен переход в АУ образовательных учреждений для детей-сирот, общеобразовательных школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого и открытого типа для детей и подростков с отклонениями в психике, специальных коррекционных образовательных учреждений для воспитанников с отклонениями в развитии, образовательных учреждений для детей, нуждающихся в психологопедагогической и медико-социальной помощи, малокомплектных сельских школ и т. п.

Перевод бюджетных учреждений в автономные в «административно-распорядительном» порядке сопровождается существенными рисками и негативной реакцией со стороны руководства и коллектива бюджетных учреждений. Таким образом, с учетом целей и содержания норм Федерального закона, рекомендуется осуществлять перевод бюджетных учреждений в автономные преимущественно по инициативе самих государственных учреждений.

В случае инициирования перевода образовательных бюджетных учреждений в автономные исполнительными органами государственной власти необходимо применять программно-целевой подход. Соответствующей региональной программой должны быть предусмотрены мероприятия по оценке рисков и их предотвращению, минимизации, реагированию на риск. Перевод осуществляется при условии наличия нормативных – правовых и методических рекомендаций.

Системный анализ норм Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», а также общий анализ целей изменений законодательства о статусе государственных учреждений позволяет выделить ещё один (основной) критерий перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения – наличие соответствующей инициативы руководства и профессионального коллектива. Учреждение может решить для себя, выгодно ли ему становиться автономным, и либо инициировать этот процесс (обратиться в государственный или муниципальный орган, в ведении которого оно находится), либо отказать в согласии на изменение типа (а в случае принудительного изменения – обжаловать действия учредителя в суд). Переход в форму АУ не является самоцелью. По сути, изменении типа учреждения с бюджетного на автономное является средством увеличения объемов финансирования учреждения образования за счет расширения источников и способов финансирования. Переход в форму АУ следует рассматривать в контексте общей стратегии развития учреждения.

Согласно Закону решение о создании автономного образовательного учреждения путем изменения типа существующего бюджетного учреждения принимается высшим коллегиальным органом управления учреждения. Такой орган должен быть предусмотрен уставом. Но в Законе ничего не говорится о ситуации, когда высший коллегиальный орган по уставу отсутствует. В этом случае решение должно приниматься коллективом учреждения (собранием-конференцией работников и делегатов от обучающихся и (или) делегатов от родителей несовершеннолетних обучающихся). Такой вывод следует из того, что для перехода в статус автономного учреждения потребуется изменение устава образовательного учреждения, которое невозможно без принятия его собранием-конференцией.

Созданное путем изменения типа существующего бюджетного учреждения автономное учреждение будет вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 08.08.01 № 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” и переоформления иных разрешительных документов.

Закон отдельно оговаривает, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Бюджетный кодекс также устанавливает одинаковые требования к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения. Следовательно, снижение размеров финансирования заданий автономным учреждениям по сравнению с бюджетными учреждениями будет незаконно.

Перевод образовательных учреждений в автономные придает им черты организаций частных форм собственности и позволяет изменить подходы к их финансированию. У образовательных учреждений появится ориентированность на конечный результат деятельности, они вынуждены будут стремиться к более эффективному использованию ресурсов (имущественных, трудовых, финансовых), сокращению издержек; станет возможным увеличение зарплат работников. Бывшие бюджетные учреждения смогут повысить качество предоставляемых услуг, конкурировать с частными образовательными учреждениями.

У государства появляется возможность дифференцировать систему финансирования учреждений, более эффективно контролировать расходование средств финансирования.

Риски. Несмотря на очевидные плюсы, внедрение в практику автономных учреждений оказалось связанным с определенными рисками. Главными из них аналитики считают следующие:

- изменения в законодательстве в части возможности для автономных учреждений заниматься предпринимательской деятельностью может на практике привести к «платности услуг для населения», создать возможности для необоснованной, или даже «спровоцированной» приватизации «слабых» образовательных учреждений.

- снижение уровня доступности и качества услуг в результате ослабления оперативного контроля деятельности автономных учреждений со стороны государственных органов. Соответственно, учредитель не сможет получать оперативной информации о работе организации и при его неэффективном управлении своевременно реагировать на негативные тенденции.

- вероятно снижение государственного (муниципального) финансирования в будущем;

- процесс перевода бюджетных учреждений образования в автономные учреждения может принимать «административно-распорядительный» характер (например, Республика Татарстан, Приморский край).

- большие организационные и профессиональные издержки, связанные с организацией процесса перевода и с работой в новых условиях.

- риск увеличения расходов на развитие автономных учреждений, особенно если учреждение будет осуществлять инвестиционную деятельность, сопряженную со строительством новых или модернизацией старых объектов, приобретением оборудования и прочими дорогостоящими вложениями. В данном случае велик риск превышения фактических расходов над сметными показателями, увеличения сроков реализации инвестиционного проекта и, как следствие, «замораживания» оборотных активов в незавершенном строительстве.

Рекомендации. Для успешной реализации реформы органам местного самоуправления можно предложить некий алгоритм ее введения.

Первый шаг: инвентаризация имеющихся муниципальных бюджетных учреждений, состоящих на балансе муниципального имущества, с позиции значимости услуг и расходов на содержание из местного бюджета в целях определения критериев для перевода. В качестве критериев для преобразования нынешних бюджетных учреждений (согласуются с представительными органами местного самоуправления) можно использовать: наличие высокой доли доходов от предпринимательской и иной, приносящей доходы, деятельности; уровень востребованности услуги в динамике за 3 последних года; наличие предложений со стороны населения об аналогичныхуслугах; риск возникновения нежелательных последствий от перевода (снижение уровня доступности услуги в связи с низким уровнем доходов населения или отсутствием иных подобных организаций).

Второй шаг: подготовка необходимых документов для преобразования отдельных бюджетных учреждений — типового соглашения между главным распорядителем бюджетных средств и учреждением; формы отчета об исполнении соглашения и индикаторы качества услуг; методики расчета субвенций и субсидий учреждению из местного бюджета. Для подготовки указанных документов необходимо разработать:

- стандарты качества муниципальных услуг; каталог услуг муниципального образования с указанием порядка и сроков их оказания, ответственных за это лиц;

- перечень бюджетных услуг как учет потребности в предоставлении услуги: нормативы финансовых затрат на единицу услуги при планировании расходов на следующий год из местного бюджета;

- порядок определения видов особо ценного движимого имущества: перечень муниципальных бюджетных учреждений, которые не могут быть переведены; условия и порядок формирования муниципального задания, план объема предоставляемых услуг в натуральном и стоимостном выражении;

- требования к плану финансово-хозяйственной деятельности и отчетности учреждений, полномочия учредителя по управлению имуществом, передаваемому в оперативное управление.

Третий шаг: создание коллегиального органа (Наблюдательного совета) учреждений, выполняющего функции внешнего наблюдения и контроля за деятельностью преобразованной организации и включающего в состав депутатов представительного органа, сотрудников местной администрации по профилю деятельности, начальника местного юридического отдела, работников учреждения, представителей местной общественности.

Четвертый шаг: формирование прозрачных процедур надзора за деятельностью преобразованных учреждений с позиции соблюдения предпочтений конкретных слоев и страт населения (родители детей определенного возраста, пенсионеры, спортсмены и др.), роста ассортимента и качества предоставляемых услуг, укрепления социального потенциала территории.

Органы местного самоуправления в организации функционирования всех типов учреждений и обеспечении местного населения муниципальными услугами должны играть роль «третейского судьи», учитывая в своей экономической политике интересы местного сообщества, миссию саморазвития территории с учетом ее традиций, уклада, устоев жизнеобеспечения.