Исполнительное производство

Правовую основу исполнительного производства составляют: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральные законы «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве», иные нормативные правовые акты, в том числе приказы Министерства юстиции Российской Федерации.

Задачей исполнительного производства является обеспечение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов, уполномоченных применять меры административной ответственности.

Непременным участником исполнительного производства являются судебные приставы-исполнители.

Сущность исполнительного производства состоит в предусмотренной законодательством возможности принудительной реализации судебных актов и актов иных органов. Для этого Федеральным законом «Об исполнительном производстве» установлены меры принудительного исполнения:

- обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста на имущество и его реализацию;

- обращение взыскания на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды доходов должника;

- обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящиеся у других лиц;

- изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов, указанных в исполнительном документе;

- иные меры, предпринимаемые в соответствии с законом, обеспечивающие требование исполнительного листа.

На действия судебного пристава-исполнителя или отказ в совершении исполнительных действий может быть подана жалоба в суд (арбитражный, суд общей юрисдикции) в 10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в совершении действия).

Стадия исполнения постановления по делам об административных правонарушениях обусловлена необходимостью исполнения вынесенного решения. Это завершающая стадия производства по делу об административном правонарушении, ее сущность заключается в практической реализации административного наказания.

Комментируя данную стадию, Н.П. Парыгин отмечает, что в отличие от других стадий она характеризуется большей автономностью, что обусловлено особенностями проявления процессуальных принципов, спецификой решаемых задач и осуществляемых функций, специфическим составом и ролью субъектов исполнительной деятельности, сущностью складывающихся правоотношений и наступлением свойственных только данной стадии правовых последствий3.

Вопросы исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях регламентированы пятым разделом Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который состоит из двух глав 31 и 32.

По этому поводу А.Ю. Якимов, сетуя о том, что данная стадия вообще не включена в производство по делам об административных правонарушениях, что она идет отдельным разделом в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, считает, что это объективно затрудняет совершенствование правового регулирования деятельности в сфере борьбы с административными правонарушениями1.

Другие авторы, не разделяя его мнение, отмечают, что выделение норм об исполнительном производстве в специальный раздел Кодекса обусловлено особенностями: на этой стадии реально применяются административные наказания, а значит, фактически реализуются меры административной ответственности; появляется много новых участников производства; действуют специфические принципы; также специфично и содержание деятельности субъектов власти2.

В учебной литературе на стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях обычно выделялось два этапа:

1. обращение постановления к исполнению;

1. приведение постановления в исполнение3.

Следует заметить, что впервые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях четко закреплены три этапа этой стадии:

1. обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению;

2. приведение в исполнение постановления по делу об административном правонарушении;

3. окончание производства по исполнению постановления о назначении административного наказания.

В этой связи Э.Н. Ренов и Д.Н. Бахрах, комментируя действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предлагают трехэтапную структуру данной стадии:

1. обращение к исполнению;

2. реальное исполнение наказания, названного постановлением (решение);

3. окончание производства по исполнению постановления (решения)1.

Заметим, что первому этапу предшествует обязательное условие – вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу. Правовые нормы, связанные с вступлением постановления в законную силу, законодателем введены впервые. Включение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях данного правового понятия создает юридические гарантии стабильности вынесенных решений, свидетельствует об их законности и указывает на обязательность исполнения. Так, согласно ч. 1 ст. 31.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами. Обязательность исполнения постановления по делу об административном правонарушении обусловлена тем, что такое постановление, являясь по своей юридической сущности правоприменительным актом, содержит властное волеизъявление субъекта административно-юрисдикционной деятельности, компетенция которого определена законодательством об административных правонарушениях.

Этап обращения постановления об административном наказании к исполнению характеризуется как административно-процессуальная деятельность уполномоченного органа по доведению указанного постановления до органа исполнителя и принятию последним данного постановления к своему производству, а в случае самостоятельного исполнения постановления (например, о назначении штрафа) правонарушителем – по доведению до сведения правонарушителя и разъяснению последствий неисполнения.

При этом гарантии соблюдения прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, заключаются в том, что этап обращения постановления связан с обжалованием и опротестованием постановления по делу об административном правонарушении (ч. 2 и 3 ст. 31.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Этап приведения в исполнение постановления по делу об административном правонарушении характеризуется тем, что в ходе его выполнения уполномоченными на то органами и должностными лицами осуществляется комплекс правоприменительных действий, направленных на достижение юридического результата.

П. 35 Пленума ВС РФ. Обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, вынесшего постановление (часть 1 статьи 31.3 КоАП РФ). Постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу (статья 31.1 КоАП РФ), за исключением постановления об административном аресте, которое подлежит немедленному исполнению (часть 1 статьи 32.8 КоАП РФ). Исполнение постановления о назначении наказания в виде предупреждения осуществляется судьей, вынесшим постановление (статья 32.1 КоАП РФ). В остальных случаях постановление направляется судьей для исполнения управомоченному органу (эти органы определены в статьях о порядке исполнения отдельных видов наказания). Если постановление о наложении административного наказания не было обжаловано, оно направляется судьей управомоченному органу в трехдневный срок со дня вступления в силу, а если обжаловано - в течение трех дней со дня поступления решения по жалобе, протесту из суда, вынесшего решение.

П. 36 Пленума ВС РФ.. При приведении постановления по делу в исполнение необходимо учитывать, что в соответствии с частью 1 статьи 31.9 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу. С учетом этого, а также требований статьи 14 Федерального закона "Об исполнительном производстве", устанавливающей срок предъявления исполнительных документов к исполнению, по истечении которого эти документы не могут быть приняты к исполнению, несмотря на то, что срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания не истек, надлежит соблюдать предусмотренные сроки направления для исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.

При исчислении срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания следует иметь в виду, что частями 2 - 4 статьи 31.9 КоАП РФ предусмотрены случаи, когда течение этого срока прерывается либо приостанавливается.

Кроме того, необходимо учитывать, что исполнение постановления по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 4 статьи 31.7 КоАП РФ по истечении срока давности исполнения постановления, установленного частью 1 статьи 31.9 КоАП РФ, независимо от того, что исполнение не производилось либо произведено не полностью.

П. 37Пленума ВС РФ. Приостановление исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении в связи с подачей жалобы лицами, перечисленными в статьях 25.1 - 25.5 КоАП РФ, недопустимо, поскольку частью 1 статьи 31.6 КоАП РФ такая возможность предусмотрена лишь в случае принесения прокурором протеста по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие административные производства входят в структуру административно-юрисдикционного процесса?

2. Какие нормативные правовые акты образуют правовую базу производства по административно-правовым жалобам и спорам?

3. Назовите стадии дисциплинарного производства.

4. Перечислите субъектов административных правонарушений.

5. Каковы особенности административной ответственности юридических лиц?

6. Назовите стадии производства по делам об административных правонарушениях.

7. Как характеризуется этап обращения постановления об административном наказании к исполнению?

ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНО-СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС

§ 1. Административное судопроизводство в системе судебной власти

Необходимость формирования в России административной юстиции практически единогласно признается учеными юристами. Судебная практика свидетельствует о том, что количество споров публично-правового характера имеет явную тенденцию к значительному росту.

В административном праве западных стран проблемы административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, осуществляемой судебными органами, занимают приоритетное положение. Законодательство многих из этих стран широко ориентируется на специфический институт административно-юрисдикционной деятельности - административную юстицию. Она практически осуществляется либо общими, либо специальными административными судами. Особое развитие этот вид юстиции получил во Франции и ФРГ. При этом под административной юстицией понимается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления (должностными лицами).

В Российской Федерации пока еще система административной юстиции не оформилась, хотя ее определенные элементы всегда наблюдались, а в последнее время они получают заметное развитие. В числе подобных элементов: судебное разрешение жалоб на неправомерные действия исполнительных органов (должностных лиц); рассмотрение и разрешение судами индивидуальных дел об административных правонарушениях; разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в судебных органах.

В перечисленных случаях субъектом административной юстиции являются органы, реализующие судебную власть посредством, в частности, административного судопроизводства (ст. 118 Конституции Российской Федерации). Из данного конституционного положения вытекает необходимость приведения в единую систему пока разрозненных административно-правовых норм процессуального характера, посвященных охране прав и законных интересов граждан, а также и иных участников административно-правовых отношений в рамках административного судопроизводства, осуществляемого как общими судами, так и Конституционным (ст. 125 Конституции Российской Федерации) и Высшим арбитражным (ст. 127 Конституции Российской Федерации) судами.

Дискуссии о необходимости учреждения специальных административных судов в России ведутся давно. Еще в начале XX века профессор С.А. Корф утверждал, что необходимо выделить административную юстицию в самостоятельное судейское учреждение1.

В историческом аспекте в России трижды предпринимались попытки создания специализированных судов административной юрисдикции. Накануне Февральской революции 1917 г. в составе Правительственного Сената первый судебный департамент получил полномочия, соответствующие технологиям административных судов. Затем система органов административной юстиции была учреждена Временным правительством, которое Постановлением от 30 мая 1917 г. утвердило Положение о судах по административным делам, в соответствии с которым должны были действовать принципиально новые, неизвестные до того в России, судебные органы административной юстиции. Третья попытка учредить органы административной юстиции была предпринята уже в советское время. В начале 20-х годов по заданию Наркомата Юстиции также был разработан соответствующий проект закона, предусматривающий образование Верховного Административного Суда и соответствующих судов в губерниях и областях. Но в дальнейшем было решено, что аппарат пролетарского государства работает исключительно в интересах трудящихся, и, следовательно, вмешательство судов в его деятельность будет только мешать ему в работе на благо человека труда1.

В современной России, как отметил Ю.Н. Старилов, для формирования и развития административного судопроизводства существует конституционно-правовая база2. Так, статья 118 Конституции Российской Федерации устанавливает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а статья 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» допускает учреждение на основе закона специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел.

Специализация судов – давно назревшая проблема, и дискуссия ученых в настоящее время из плоскости «быть или не быть административным судам» перешла в плоскость обсуждения вопроса «нужны административные суды или административные присутствия». Сторонники создания административного присутствия утверждают, что в случае создания обособленной ветви судов правосудие по административным делам будет удалено от граждан, роль районных судов ослабнет, потребуются большие капитальные затраты и т.д. На наш взгляд конструктивным является предложение Н.Г. Салищевой, которая ратует за создание системы специализированных административных судов и предлагает предусмотреть в отдельных районах образование представителей межрайонного административного суда в виде постоянно действующего административного присутствия с тем, чтобы облегчить доступ населения к правосудию в тех регионах страны, где большие расстояния препятствуют контактам населения с органами правосудия1.

В ноябре 2000 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении был принят проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который проектирует систему административных судов в виде обособленной ветви судов общей юрисдикции и закрепляет структуру административных судов, не совпадающую с административно-территориальным делением Российской Федерации.

Проект Федерального конституционного закона к федеральным административным судам относит: Судебные коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации; федеральные окружные административные суды; судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов; федеральные межрайонные административные суды.

В предложенном варианте такое звено как судебные коллегии по административным делам в судах субъектов Российской Федерации, представляется излишним. Можно согласиться с депутатом Похмелкиным, выразившим аналогичную позицию на обсуждении закона в Государственной Думе, поскольку включение данного звена в структуру административных судов не отвечает условиям разделения (несовпадения) ее с административно-территориальным делением Российской Федерации.

Законопроект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также устанавливает четырехзвенную структуру административных судов, но к ним относит следующие: Судебную и Кассационную коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации; федеральные окружные административные суды; федеральные межрайонные административные суды и мировые судьи1.

Рассматривая предложенную структуру, первый заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. Радченко, ссылаясь на ч. 1 ст. 28 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", которая закрепляет компетенцию мировых судей по рассмотрению административных дел, отмечает, что постановка вопроса о подведомственности какой-то части административных дел мировым судам правомерна. Этим судьям можно было бы передать две категории дел: об обжаловании решений должностных лиц о наложении наказаний за мелкие (административные) правонарушения, налагаемые в административном порядке, в случаях, когда размер взысканий не превышает 10 минимальных размеров оплаты труда; об оспаривании решений территориальных органов самоуправления (ниже районного)2.

По этому поводу Н.Ю. Хаманева считает, что мировой судья не должен быть пока субъектом административной юстиции, так как у него уже сейчас достаточно большой объем компетенции3. Действительно, мировой судья не должен быть субъектом административной юстиции. Однако в обоснование такой позиции в первую очередь следует отметить то, что включение мировых судей в структуру административных судов, нарушит принцип разделения (несовпадения) ее с административно-территориальным делением Российской Федерации.

Нет единого мнения в среде ученых и практиков по поводу определения понятия «административное дело». Не закреплено такое понятие и в нормативных правовых актах. Между тем законодательное закрепление понятия «административное дело» позволит четко определить компетенцию всех звеньев административных судов. Основные разногласия наблюдаются по поводу дел об административных правонарушениях. Как считает Ю.Н. Старилов, производство по делам об административных правонарушениях не должно входить в сферу административной юстиции (административного судопроизводства), так как отношения по рассмотрению таких дел составляют качественно иной предмет правового регулирования и отличаются от отношений правовой защиты прав и свобод физических и юридических лиц по предмету, целям, задачам правового регулирования, процессуальным механизмам и основаниям возбуждения процессуального производства1. Заметим, что и проект федерального конституционного закона не относит к административным делам дела об административных правонарушениях2. Напротив, Д.Н. Бахрах в административных делах различает административно-тяжебные и административно-деликтные дела, к последним относит дела об административных правонарушениях, и позицию Верховного Суда Российской Федерации считает противоречащей действующему праву, волюнтаристской и ошибочной3. По этому вопросу наиболее предпочтительным представляется решение, предложенное в законопроекте Кодекса административного судопроизводства, согласно которому к компетенции судов отнесены дела об обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных несудебными органами.

В последнее время все чаще поднимается вопрос о введении досудебной стадии административного судопроизводства. В судебной среде инициируется законопроект о досудебных процедурах. Так, по мнению Советника Президента по правовым вопросам В.Ф. Яковлева развитие системы правосудия: это и досудебные процедуры, и переговоры между сторонами, и мировые соглашения. Он предлагает перестроить административное правосудие и ввести досудебное урегулирование. Для этого в государственных органах предлагает создать специальные структуры, которые бы рассматривали заявления граждан, оспаривающих тот или иной административный акт. При этом в распоряжении граждан останется возможность судебной защиты. Законопроект о досудебных процедурах уже прошел все необходимые экспертизы, находится в завершающей стадии перед внесением в Государственную Думу1.

Необходимость скорейшего принятия такого закона очевидна. Вместе с тем, представляется, что административные досудебные процедуры окажутся непростым явлением в правоприменительной практике государственных органов Российской Федерации. Положительный германский пример может быть спроецирован в нашей стране только с учетом менталитета российского чиновничьего аппарата. Четко должны быть установлены процедуры, пределы, сроки рассмотрения и ответственность должностных лиц государственных органов за волокиту и дискреционные проявления власти.

Как видим, на этот институт существует множество различных точек зрения. Представляется, что в организации и порядке деятельности административных судов должны быть установлены принципиальные отличия от принятого в нашей стране порядка гражданского и арбитражного судопроизводства. Так, должна быть предусмотрена активная роль суда в процессе в целях обеспечения равноправия сторон посредством оказания содействия гражданам в реализации их процессуальных прав. В целях искоренения волокиты при рассмотрении административных дел второй инстанцией должен быть исключен вариант возвращения дел, решения по которым обжалованы, на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В связи с этим суду второй инстанции должны быть предоставлены широкие возможности для непосредственного исследования обстоятельств дела, с тем, чтобы исправить возможную ошибку суда первой инстанции и вынести новое решение. Для обеспечения равных возможностей гражданина и государственного органа судебные заседания второй инстанции, а в окружных судах и в Верховном Суде Российской Федерации – первой инстанции, должны вестись только через представителей.

При этом все вышесказанное представляет высокие требования к судейскому корпусу административных судов. Для его подготовки в учебные планы юридических вузов и факультетов можно, во-первых, включить специальный курс по административному судопроизводству, во-вторых, создать специальные учебные заведения по подготовке административных судей, где будут обучаться лица, работавшие ране в судебных органах, органах государственной власти и местного самоуправления.

§ 2. Законодательство об административном судопроизводстве

Административное судопроизводство – новое явление в российском праве. Хотя фундаментальные основы новой разновидности правосудия закреплены Конституцией РФ 1993 г., научная разработка этой проблемы и начало фактической реализации конституционных положений об административном судопроизводстве относятся к началу XXI века.

Конституционную основу административного судопроизводства образуют положения ст. 10, 35, 46, 118 и 126 Конституции РФ.

Реализация принципа разделения властей, закрепленного ст. 10 Конституции РФ предполагает создание системы сдержек, противовесов, взаимодействия трех ветвей единой государственной власти. К их числу практика демократических государств относит и судебный контроль за законностью деятельности публичной исполнительной власти.

Конституционными положениями о том, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ст. 35), что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» (ст. 46) закреплены гарантии судебной защиты имущественных и иных прав граждан от неправомерных действий субъектов публичной власти, а также иных лиц.

Но если в ст. 10,35, 46 Конституции административное судопроизводство предполагается, но не называется, то в ст. 118 Конституции оно уже прямо закреплено как особый вид судопроизводства, существующий наряду с уголовным, гражданским и конституционным. В значительной степени эта норма, как и норма ч. 2 ст. 22 Конституции о том, что содержание под стражей более 48 часов «допускается только по судебному решению» носили программный характер. Их широкая фактическая реализация началась только в 2002 году, когда вступили в силу новые УПК, КоАП, а затем и АПК РФ.

«Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам подсудным судам общей юрисдикции…» сказано в ст. 126 Конституции РФ. Таким образом, на самом высоком правовом уровне четко сказано, что наряду с уголовными, гражданскими суды рассматривают и административные дела. Поскольку в Конституции сказано, что Верховный Суд РФ признается высшей судебной инстанцией по гражданским и административным делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, можно сделать вывод, что такие дела могут быть подсудны и арбитражным судам.

В литературе по российскому административному праву не предложено определение административного судопроизводства, называющее его основные особенности, которое содержало бы систему его существенных признаков.

Можно предложить такое определение: административное судопроизводство – это рассмотрение судами административных дел в порядке, установленном нормами административно-процессуального права.

Таким образом, анализируемая деятельность – это разновидность правосудия, она состоит в решении судьями определенных дел в установленном законом порядке.

Исходя из этого общего понятия правосудия можно назвать основные признаки административного судопроизводства.

Во-первых, это особый вид правосудия, то есть деятельности судей, которые подчиняются только закону, имеют высокую квалификацию, которая реализуется при решении ими юридических дел, обладают специальным правовым статусом. А чиновник (государственный служащий) подчиняется не только закону, но и подзаконным актам, а также, что очень существенно, – своему начальнику.

Дискуссионным является вопрос, какие суды будут осуществлять административное судопроизводство. В мировой практике и среди российских юристов существуют два основных мнения по этому вопросу.

Первый подход – создать систему специальных административных судов и поручить им рассмотрение всех административных дел1. Так, Верховный Суд РФ предлагает создать 520 межрайонных административных суда, которые по первой инстанции будут рассматривать эти дела.

Осуществление такого предложения имело бы ряд негативных последствий:

а) правосудие по административным делам было бы удалено от граждан, которым пришлось бы ехать в межрайонные суды, каждый из которых, по мнению Верховного Суда, должен обслуживать 4–5 районов (городов);

б) это ослабило бы роль районных судов;

в) потребовалась бы реконструкция арбитражных судов, в системе которых с 1995 г. действуют коллегии по административным делам;

г) для этого требуются большие капитальные затраты.

Кстати, в РФ нет уголовных и гражданских судов, а уголовное и гражданское судопроизводство есть.

Во-вторых, административное судопроизводство состоит в решении административных дел, подобно тому, как гражданское – гражданских, уголовное – уголовных, а конституционное – конституционных дел2.

Общепризнанного понятия «административное дело» в России нет. В ст. 126 Конституции говорится об административных делах, подсудных судам общей юрисдикции. Из этой формулы очевидно, что прилагательное «административные» связано не с процессуальной формой (дела рассматриваются в судебном порядке), а с материально-правовым содержанием дела.

В ГПК РСФСР соответствующие дела назывались «делами, вытекающими из административно-правовых отношений», «жалобами на действия государственных органов общественных организаций и должностных лиц» (ст. 231, 236, 239¹ и др. ГПК РСФСР).

Статьей 22 АПК РФ 1995 г. была закреплена подведомственность арбитражным судам споров «о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Такие дела обычно называли административными.

И, безусловно, к ним относятся дела об административных правонарушениях, которые до 2002 г. рассматривали суды общей юрисдикции.

В 2000 г. Верховный Суд РФ с целью реализации положения ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». В статье 1 проекта содержится такое определение: «к административным относятся дела (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой».

Сразу же возникает вопрос: на каком основании дела об административных правонарушениях не признаются административными. Это дела о совершении административных правонарушений, предусмотренных одним из важнейших источников административного права – КоАП, за них применяются административные наказания в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами. Возникает вопрос, если это не административные дела, то какие же они? Подобная научно не обоснованная, противоречащая действующему праву волюнтаристская позиция Верховного Суда ошибочна.

Противоположное, но также неприемлемое мнение высказал Ю. Н. Старилов: «Представляется, что российский законодатель 10 лет назад в ст. 118 Конституции РФ назвал административным судопроизводством производство по делам об административных правонарушениях»[4].

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1999 года четко сказано: «Действующее законодательство об административных правонарушениях… предусматривает, что суды (судья) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности»[5].

Представляется, что предпочтительнее оставить за судами общей юрисдикции те административные дела, которые они сейчас рассматривают. Но в рамках районных судов проводить специализацию судей по уголовным, гражданским, административным делам.

Что же касается судов субъектов РФ и Верховного Суда РФ, то в них должны быть созданы коллегии по административным судам.

На основе анализа научной литературы, норм III подраздела II раздела ГПК «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (ст. 245–261), раздела III АПК «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» (ст. 189–216), а также ст. 23.1 и иных норм КоАП можно сделать вывод о разновидностях административных дел, о которых сказано в ст. 126 Конституции РФ, то есть административных дел, рассматриваемых судами[6]. Это административно-деликтные и административно-тяжебные дела. Наибольшее число административно-деликтных дел – это дела об административных правонарушениях, к ним также относятся дела о помещении граждан в специальные помещения на срок свыше 48 часов, об отзыве лицензий, о направлении несовершеннолетних в специальные образовательные учреждения и др. «Производство по делам об административных правонарушениях следует рассматривать как неотъемлемую составную часть всего административного судопроизводства[7].

Административно-тяжебными признаются дела по оспариванию деяний (действий, актов, бездействия) субъектов публичной власти.

Административные дела инициируются в судах общей юрисдикции, арбитражных судах субъектами частного права (гражданами, частными организациями), а также субъектами публичной власти (налоговыми, таможенными органами, прокурорами, главами администраций и др.). А административно-деликтные дела суды рассматривают только на основании материалов, направленных субъектами публичной власти.

В настоящее время суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают три разновидности административных дел.

Во-первых, дела об административных правонарушениях (административно-деликтные). Иными словами, в судебном порядке рассматриваются дела о привлечении физических и юридических лиц, виновных в совершении административных правонарушениях к административной ответственности.

Во-вторых, дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, а также государственных и муниципальных служащих, нарушающие права и свободы граждан и организаций (административно-тяжебные дела).

Например, К. обратился в районный суд г. Брянска с жалобой на бездействие командира войсковой части, связанное с отказом включить его в список военнослужащих, непосредственно участвовавших в одном из видов деятельности, участие в которой дает право на получение социальной поддержки. А дальше было так.

1. Определением судьи дело направлено для рассмотрения в Брянский гарнизонный военный суд в связи с тем, что оно якобы подсудно военным судам.

2. Брянский гарнизонный военный суд дело направил по подсудности в Московский окружной военный суд ввиду того, что оно связано с государственной тайной.

3. Определением судьи Московского окружного военного суда данное дело направлено для разрешения по существу в Брянский областной суд, так как судья пришел к выводу, что К. обжалует действия командования, которые имели место после увольнения заявителя с военной службы, а следовательно, жалоба подсудна территориальному суду.

4. Определением судьи Верховного Суда РФ дело передано в Военную коллегию Верховного Суда РФ для разрешения по существу.

5. Военная коллегия Верховного Суда РФ жалобу удовлетворила. Она указала, что военным судам наряду с другими подсудны и споры по обстоятельствам, хотя и возникшим после увольнения гражданина из Вооруженных Сил Российской Федерации, но неразрывно связанным с правоотношениями, сложившимися в период прохождения им военной службы.

В-третьих, дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или частично (гл. 24 ГПК), иными словами, об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 23 АПК). Такой вид деятельности суды осуществляют с 1993 г., в научной литературе его называют судебным нормоконтролем. Сейчас судебный нормоконтроль осуществляют все суды. Им не вправе заниматься мировые судьи.

К сожалению, закрепленное ст. 24, 26, 27 ГПК право судебного обжалования нормативных актов ограничивает ст. 251 ГПК, которая говорит о праве обжалования «принятых и опубликованных в установленном порядке нормативных правовых актов». Иными словами, из ст. 251 следует, что акт, нарушающий права граждан, если он к тому же принят некомпетентным органом и(или) не опубликован, не может быть оспорен в суде.

Но нарушение порядка принятия, вступления актов в силу не лишает акты качеств нормативности. Оно может быть не очевидным, не обнаруженным или спорным. Например, субъект правотворчества полагает, что правовой акт не подлежит регистрации, или неправильно определяет свою компетенцию. Принятый с нарушением соответствующей процедуры и даже с превышением компетенции нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения. Изданный и вступивший в силу нормативный акт точно так же, как и акт правосудия будет действовать, пока в установленном законом порядке его не отменят, он не будет признан недействующим или пока его действие не будет приостановлено.

Формально из текста ст. 251 ГПК следует, что если правовой акт центрального федерального органа исполнительной власти нарушает права граждан и к тому же нарушен порядок его принятия, то есть содержит не одно, а несколько нарушений, он не может быть оспорен в Верховном Суде РФ.

Проф. А. Т. Боннер обоснованно пишет: «Верховный Суд РФ отказывается рассматривать по существу… дела по заявлениям, в которых непосредственно оспариваются акты, хотя и содержащие определенные правила поведения, но принятые в федеральных органах исполнительной власти с нарушением установленного порядка… Думается, что указанная практика не вполне согласуется с процессуальным законом. Наличие упомянутых нарушений в правовых актах должно являться основанием для удовлетворения заявленного требования, а не для отказа в принятии заявления. Эта практика тем более сомнительна, что в конечном итоге дело принимается к рассмотрению, но не Верховным, а районным судом»[8].

В Германию «в компетенцию административных судов входит также разрешение отдельных гражданско-правовых вопросов, если они прямо вытекают из административного дела»[9]. Полезно было бы и в РФ отнести к административным дела, связанные с восстановлением на работе милитаризованных и гражданских государственных служащих, дела о возмещении ущерба, причиненного гражданам или юридическим лицам незаконными действиями субъектов в публичной власти (ст. 1069, 1070 ГК РФ).

Третий важнейший признак административного судопроизводства – особые правила производства, его процессуальная форма. В названии каждого из четырех закрепленных Конституцией РФ судопроизводств отражена отраслевая принадлежность регулирующих его процессуальных норм: уголовное (на основе уголовно-процессуальных норм), гражданское (на основе гражданско-процессуальных норм), конституционное (на основе конституционно-процессуальных норм) и административное (на основе административно-процессуальных норм)[10].

Вид судопроизводства, то есть порядок разрешения дел зависит от содержания дел. Но такая связь может быть безальтернативной и альтернативной. Уголовные дела в наше время могут рассматриваться только в порядке уголовного судопроизводства (инквизиционного, состязательного). Конституционные дела конституционные (уставные) суды решают, руководствуясь конституционно-процессуальными нормами.

Как показал мировой опыт, административно-тяжебные дела могут рассматриваться как в рамках гражданского[11], так и в рамках административного судопроизводства[12].

Очевидно, что если административные дела решаются по нормам ГПК или АПК, то это не что иное, как гражданское судопроизводство. Но если административные дела суды рассматривают в порядке, регулируемом нормами административного права, то мы имеем дело с административным судопроизводством.

В соответствии со ст. 23.1 КоАП суды общей юрисдикции рассматривают по первой инстанции большое количество дел об административных правонарушениях. Порядок применения административных наказаний по этим административным делам регулируется процессуальными нормами КоАП.

Нельзя не отметить, что соответствующая процедура КоАПом урегулирована неполно. В частности, он не урегулировал вопрос о поддержании обвинения при рассмотрении судами административно-деликтных дел. Один из важнейших пробелов главы 30 КоАП состоит в том, что она не закрепила процессуальную роль субъекта исполнительной власти, направившего дело об административном правонарушении в суд. А в результате он не может поддерживать обвинение в суде, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать постановление по делу.

Административное судопроизводство по делам об административных правонарушениях ведет в России (СССР) свое начало с изданного в декабре 1956 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об ответственности за мелкое хулиганство». Этим нормативным актом впервые судьям было поручено рассмотрение дел об административных проступках.

В арбитражных судах первой инстанции дела об административных правонарушениях рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными нормами главы 25 АПК (ст. 202–206)». Ст. 29 АПК называет эти нормы нормами административного судопроизводства.

Пересмотр решений и постановлений судей и административных органов всеми судьями производится в порядке гражданского судопроизводства.

Таким образом, административное судопроизводство в чистом виде сейчас осуществляется только при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях по первой инстанции.

Для того чтобы административное судопроизводство развивалось в России более широко необходимо принять ФЗ «Об административном судопроизводстве». Проект такого ФЗ уже внесен в Государственную Думу. Административно-правовые нормы этого закона должны четче урегулировать процедуру рассмотрения судьями всех дел об административных правонарушениях и многих категорий административно-тяжебных дел. В отличие от норм АПК и ГПК ФЗ «Об административном судопроизводстве» должен закрепить правовое неравенство сторон, обязанность властной стороны доказывать законность своих действий и актов, активную роль судов в поисках истины по делам, особые правила подведомственности, другие специальные положения.

Как ряд норм КоАП и других федеральных законов, нормы Закона «Об административном судопроизводстве» войдут в систему норм нового и очень демократичного института административного права – института административного судопроизводства. Можно предположить, что развитие этого института со временем повлечет появление новой отрасли процессуального права: административно-судебного права. И это будет шагом к тому, чтобы все четыре названных Конституцией РФ вида судопроизводства регулировались специальными процессуальными отраслями российского права.

§ 3. Субъекты осуществления административного судопроизводства

§ 4. Судебный контроль в сфере административной юрисдикции

Судебный контроль за административно-юрисдикционной деятельностью государственных органов является составной частью административного судопроизводства.

В последние годы в нашей стране активно обсуждаются вопросы совершенствования административной реформы, которая предполагает введение и развитие административно-процессуального законодательства и административного судопроизводства. В свете этих обсуждений актуальным является вопрос о понятии и содержании административного судопроизводства. Заметим, что для формирования административного судопроизводства существует нормативно-закрепленное основание. Так, статья 118 Конституции Российской Федерации устанавливает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а статья 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» допускает учреждение на основе закона специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел.

Между тем, не все российские ученые однозначно определяют такие правовые явления, как административная юстиция, административное судопроизводство и административный процесс. Так, еще тридцать лет тому назад Д.М. Чечот характеризовал административную юстицию как порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров в сфере административного управления, возникающих между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами – с другой2. К такому же мнению склоняется Ю.А. Тихомиров, фактически отождествляя два понятия: административная юстиция и административное судопроизводство3. Еще дальше пошел Ю.Н. Старилов, предлагая заменить термин «административная юстиция» на понятие «административное судопроизводство (правосудие)»4.

Существуют другие точки зрения на определение понятия административная юстиция. Например, Д.Н. Бахрах считает, что административная юстиция – это правосудие по административным делам, осуществляемое по нормам гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права, то есть как гражданское судопроизводство5. По мнению Н.Г. Салищевой – это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам6.

В специальной литературе правосудие определяется как деятельность судебных органов, судопроизводство – рассмотрение дел в суде, юстиция – сфера деятельности судебных учреждений7. В другом случае предлагается определенный компромисс по этому понятию: административная юстиция в широком смысле – система специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления, в более узком смысле – особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданином либо организацией с одной стороны, и органом государственного управления – с другой8.

Как видим, на этот институт существует множество различных точек зрения. На наш взгляд по этому поводу справедливо мнение о том, что процессы обоснованного расширения пределов судебного контроля в области функционирования исполнительной власти и органов местного самоуправления напрямую обусловливают создание соответствующих институтов и процессуальных форм9. К такому мнению приходит Д.Н. Бахрах, предлагая понимать административную юстицию в широком и узком смысле: в широком – это правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц; в узком – рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов управления10.

Между тем, административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ в царской России, в советские и постсоветские годы, которые посвящены изучению самого понятия «административная юстиция», ее чертам, правовым особенностям и перспективам развития этого института. Наше мнение здесь совпадает с мнением Ю.Н. Старилова о том, что административная юстиция выполняет функции судебного контроля, реализуемого при направлении в суд «административного иска» (в том числе жалобы на постановление по делу об административном правонарушении), рассматриваемого по правилам административного судопроизводства (в частности, производства по делам об административных правонарушениях)11.

В учебной литературе отмечается, что такой контроль за деятельностью и за законностью издаваемых соответствующими органами исполнительной власти и должностными лицами актов осуществляется судом в процессе рассмотрения жалоб граждан и принятия по ним решений, чем обеспечивается законность, защита прав и интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций12.

Процессуальные формы института судебного контроля за административно-юрисдикционной деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц осуществляются всеми судами, входящими в судебную систему: Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов в этой сфере регламентирована положениями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях осуществляется в порядке, предусмотренном главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как показывает практика правоохранительных органов, положениями главы 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в достаточной мере регламентированы порядок и процедура пересмотра не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем, пересмотр вступивших в законную силу постановлений, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов по делам об административных правонарушениях предусмотрен одной статьей 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которая не содержит порядка и процедуры такого пересмотра.

Из анализа статьи 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть пересмотрены только в судебном порядке и, что единственным поводом для пересмотра вступивших в законную силу постановлений (решений) является протест соответствующего прокурора.

По нашему мнению данную проблему следует рассматривать с позиций:

· для граждан – закрепляющих конституционное право каждого на судебную защиту его прав и свобод (ст. 46 Конституции Российской Федерации), которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции Российской Федерации);

· для прокурора – установленных Федеральным конституционным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий по принесению протеста на противоречащий закону правовой акт вне зависимости от того, вступил он в законную силу или нет;

· для суда (судебной системы в целом) – установленных Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» правомочий на учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел, осуществляющих судебный контроль за функционированием органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Основной смысл приведенных позиций заключается в том, что административный процесс и административно-процессуальное право следует рассматривать не с традиционных «правоохранительных» и «процедурных» точек зрения, а с позиций, позволяющих увидеть в структуре юридического процесса административно-юстиционные элементы и институты, то есть такие правовые средства, которые характерны для судебной власти, осуществляющей судебный нормоконтроль и контроль за действиями и решениями органов публичного управления и их должностных лиц13.

Таким образом, представляется, что реальное административно-судебное обеспечение защиты прав и свобод человека должно стать

логическим завершением процесса формирования составной части судебной власти – административного судопроизводства, специальное назначение которого выражается в процессуальной контрольной деятельности судебной власти за функционированием органов исполнительной власти и их должностными лицами.

Исходя из этого, представляется необходимым дополнить главу 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следующими положениями:

· установить правомочия вышестоящих органов и судов по пересмотру вступивших в законную силу постановлений, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов по делам об административных правонарушениях, вынесенных внесудебными органами, в связи с рассмотрением жалоб и протестов прокуроров;

· установить правомочия суда по восстановлению срока рассмотрения не вступившего в законную силу постановления, решения по результатам рассмотрения жалоб, протеста по делам об административных правонарушениях;

· определить предельные сроки обжалования и опротестования вступивших в законную силу постановлений, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов по делам об административных правонарушениях, вынесенных внесудебными органами;

· установить порядок и процедуру пересмотра вступивших в законную силу постановлений, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов по делам об административных правонарушениях, вынесенных судебными и внесудебными органами.

В заключение заметим, что активизация научных исследований в области административного судопроизводства реально свидетельствует о наличии давно назревших проблем формирования и систематизации административно-процессуального права, которые в ближайшем времени должны найти свое формально-юридическое закрепление в законодательстве.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие административные производства входят в структуру административно-судебного процесса?

2. Какие нормативные правовые акты образуют правовую базу административно-судебного процесса?

3. Перечислите субъектов осуществления административного судопроизводства.

4.