Содержание. Муниципальной экономики

Вопросы

Муниципальной экономики

Учебное пособие

Москва

2001

УДК 338.24

ББК 65.05

Б.12

Изложены системные представления о муниципальной экономике и муниципальной экономической политике в условиях перехода к рыночным отношениям. Наряду с теоретическими положениями, представлен практический опыт управления экономикой в российских городах.

Книга адресована муниципальным служащим и может быть полезна государственным служащим, студентам, аспирантам, преподавателям, научным работникам, изучающим муниципальные проблемы.

Мнения, высказанные в докладах серии, отражают исключительно личные взгляды авторов и не обязательно совпадают с позициями Московского общественного научного фонда.

Книга распространяется бесплатно.

ISBN 5-89554-212-3

© Р.В. Бабун, З.З. Муллагалеева, 2001.

© Московский общественный научный фонд, 2001.

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие.................................................................................................................... 5

1. Введение в муниципальную экономику......................................................... 7

1.1. Муниципальная политика и муниципальная экономика.................................... 7

1.2. Предмет муниципальной экономики................................................................. 10

1.3. Правовая база муниципальной экономики........................................................ 13

1.4. Составляющие муниципальной экономической политики.............................. 15

1.5. Условия проведения муниципальной экономической политики....................... 16

2. Экономический анализ, планирование и прогнозирование в муниципальном образовании 18

2.1. Анализ социально-экономического положения................................................. 18

2.2. Текущее планирование и прогнозирование......................................................... 21

2.3. Стратегическое планирование и прогнозирование.......................................... 23

3. Управление муниципальными финансами................................................. 29

3.1. Муниципальные финансы и муниципальный бюджет..................................... 29

3.2. Доходы и расходы местного самоуправления................................................... 31

3.3. Финансовая политика муниципального образования...................................... 35

3.4. Минимальный местный бюджет и проблема его обеспечения...................... 37

3.5. Финансирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 39

3.6. Участие органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях 40

3.7. Сводное финансовое планирование и финансовый баланс территории........ 41

3.8. Организационные формы управления муниципальными финансами............ 43

4. Управление собственностью в муниципальном образовании............ 47

4.1. Муниципальная собственность — экономическая основа местного самоуправления 47

4.2. Земля как инструмент экономической политики. Проблема собственности и экономической оценки земли 50

4.3. Муниципальное регулирование земельных отношений..................................... 54

4.4. Муниципальное регулирование природопользования и недропользования..... 56

4.5. Управление муниципальным имуществом......................................................... 57

4.6. Комплексное управление недвижимостью в муниципальном образовании.. 63

4.7. Управление муниципальными ценными бумагами............................................ 66

5. Промышленная политика муниципалитета................................................ 69

5.1. Проблема поддержки реального сектора экономики...................................... 69

5.2. Инструменты муниципальной промышленной политики............................... 70

5.3. Ориентация промышленности на местный рынок......................................... 73

5.4. Поддержка малого и среднего бизнеса.............................................................. 73

5.5. Регистрация и лицензирование предпринимательской деятельности......... 78

6. Налоговое, тарифное и ценовое регулирование в муниципальном образовании 80

6.1. Виды и система оплаты муниципальных услуг................................................. 80

6.2. Муниципальное регулирование цен и тарифов.................................................. 83

6.3. Муниципальное регулирование потребительского рынка.............................. 85

7. Экономика оказания муниципальных услуг............................................. 87

7.1. Муниципальное предприятие как исполнитель муниципальных услуг:
плюсы и минусы........................................................................................................... 87

7.2. Конкуренция при исполнении муниципальных услуг.......................................... 88

7.3. Муниципальный заказ как инструмент экономической политики................ 92

7.4. Особенности муниципального заказа на социальные услуги. Муниципальный социальный заказ 96

8. Инвестиционная политика муниципального образования................. 98

8.1. Инвестиционные ресурсы муниципального образования и муниципальный маркетинг 98

8.2. Законодательная основа муниципальной инвестиционной политики........ 101

8.3. Муниципальные займы как инструмент инвестиционной политики......... 102

8.4. Экономические механизмы отбора и реализации инвестиционных
проектов.................................................................................................................... 105

9. Управление внешними экономическими связями муниципальных образований 109

10. Управление экономической политикой муниципального образования 112

Приложение 1. Система показателей социально-экономического положения муниципального образования 115

Приложение 2. Схема разработки стратегического плана развития муниципального образования 122

Приложение 3. Система показателей для расчета минимального местного бюджета муниципального образования 124

Приложение 4. Расчет расходов муниципального образования на выполнение государственных полномочий 128

Приложение 5. Форма сводного финансового баланса территории муниципального образования 132

Приложение 6. Программа поддержки малого
предпринимательства............................................................................................. 135

Библиографическое описание............................................................................. 143

Предисловие

М

естное самоуправление — фундамент системы народовластия и одна из основ любого демократического строя. Это уровень власти, наиболее приближенный к населению и ответственный перед людьми.

Процесс возрождения и развития местного самоуправления в Российской Федерации идет непросто. Хотя в основном создана законодательная база на федеральном уровне и в большинстве регионов сформированы муниципальные органы власти, явно отстает самое существенное — формирование экономических основ и финансовой базы местного самоуправления. Главное в этих условиях — научиться эффективной работе, нацеленной на повышение качества жизни населения.

Для того чтобы местное самоуправление оправдало связанные с ним ожидания, необходимы квалифицированные, теоретически подготовленные кадры, способные эффективно управлять в рыночной среде муниципальной собственностью, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, муниципальными финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городской инфраструктуры и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать муниципальные программы развития и инвестиционные проекты, привлекать к этой работе широкие слои населения и общественные объединения граждан. Речь идет об овладении руководителями и специалистами органов местного самоуправления современными муниципальными технологиями и методами муниципального менеджмента. Подготовка таких кадров требует, в свою очередь, создания цикла учебных и научных дисциплин по проблемам местного самоуправления.

В системе подготовки муниципальных кадров особое значение имеет экономическая проблематика. Спрос на литературу по вопросам муниципальной экономики исключительно велик, а удовлетворяется крайне слабо. По существу, главной капитальной работой в этой сфере остается классический труд проф. Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", созданный еще в 1928 году.

Настоящая работа ставит целью системное изложение основ муниципальной экономики и муниципальной экономической политики на современном этапе. Книга адресована в первую очередь муниципальным служащим и может быть полезна государственным служащим, а также студентам, аспирантам, преподавателям, научным работникам, широким слоям общественности, изучающим муниципальные проблемы. Ряд вопросов освещается в работе применительно к городскому самоуправлению, однако большинство затронутых проблем актуально для всех типов муниципальных образований. При изложении прикладных вопросов управления муниципальной экономикой использован практический опыт городов Сибири и Дальнего Востока, а также некоторых других городов России.

Книга рассчитана на читателя, знакомого с концептуальными принципами организации местного самоуправления и основами бюджетной системы России. В ней не излагаются также вопросы экономики отдельных подотраслей городского хозяйства (жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт и др.), имея в виду, что это составляет предмет отдельного изучения.

В основу настоящего издания положена книга: Р.В.Бабун, З.З.Муллагалеева. «Управление муниципальной экономикой. Пособие для муниципальных служащих», которая была издана в 1999 году Новокузнецким филиалом-институтом Кемеровского государственного университета (НФИ КемГУ) по гранту Фонда Евразия «Образовательная программа для муниципальных служащих» при финансовой поддержке Агентства по международному развитию США. Тираж книги 500 экз. быстро разошелся. При переиздании в текст книги внесены отдельные изменения и дополнения, в том числе связанные с изменениями в законодательстве. Расширен список литературы; текст каждой главы дополнен вопросами для самопроверки.

1. Введение в муниципальную экономику

1.1. Муниципальная политика и муниципальная экономика

П

олитика в целом — есть комплекс мер по постановке и реализации определенных целей с использованием рычагов власти. Иногда говорят, что политика — это искусство возможного. Политика может осуществляться на любом уровне — от государства до семьи. Город или иное муниципальное образование, его жители, органы местного самоуправления тоже могут ставить перед собой и реализовывать определенные цели. В этом смысле можно вести речь о муниципальной политике. Под муниципальной политикой мы будем понимать совокупность социальных, экологических, экономических и иных целей и ориентиров муниципальной власти, а также способов их достижения.

Любая политика есть баланс между желаниями и возможностями. Поскольку желания всегда больше возможностей, их приходится ограничивать, выстраивать систему приоритетов, реагировать на меняющиеся обстоятельства. Это действительно искусство, которому необходимо учиться.

Цели муниципальной деятельности, определяющие муниципальную политику, вытекают из предусмотренных законодательством функций и полномочий местного самоуправления. Главным предметом муниципальной деятельности является благоустройство жизни на территории муниципального образования в широком смысле этих слов, как устройство на благо человека, и оказание населению различных услуг на местном уровне или муниципальных услуг (более подробно термин «муниципальные услуги» будет раскрыт в следующем параграфе). Генеральная цель муниципальной деятельности и муниципальной политики состоит в повышении качества жизни населения на территории местного самоуправления через оказание муниципальных услуг.

Качество жизни — это система показателей уровня жизни, например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, материальная обеспеченность, состояние природной среды, состояние среды обитания (в частности, городской среды), возможность получить образование, удовлетворять культурные потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.д. В научном мире идут дискуссии по выработке интегрального показателя качества жизни, но это достаточно сложная задача. Однако можно выразить качество жизни через некую совокупность частных показателей, каждый из которых может быть измерен. В качестве измерителей отдельных показателей качества жизни могут выступать уровень денежных доходов населения, нормативы потребления важнейших продовольственных и непродовольственных товаров и услуг, социальные, экологические, медицинские, жилищные и иные государственные стандарты.

Качество жизни человека зависит от многих факторов и условий: от самого человека, от политики государства, от местной власти (типичный пример — состояние здоровья). Роль местного самоуправления, о чем уже говорилось, — оказывать жителям ряд важнейших услуг, определяющих качество жизни. В этом смысле можно говорить о муниципальной политике как о системе мер по повышению качества жизни на местном уровне.

Достижение генеральной цели муниципальной политики разлагается на отдельные, более частные цели, каждая из которых обеспечивает какую-либо из составляющих качества жизни, например, экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда появился термин «частные муниципальные политики», которые являются составными частями целостной муниципальной политики. Каждая из частных политик реализуется органами местного самоуправления через какую-то конкретную муниципальную услугу.

К числу частных муниципальных политик можно, например, отнести:

- общественная безопасность — правоохранительная политика;

- обеспечение благоприятной окружающей среды — экологическая политика;

- обеспечение жильем — жилищная политика;

- обеспечение благоприятной среды обитания (облик поселения, планировка и архитектура, городской транспорт, коммунальное хозяйство и др.) — градоустроительная политика;

- обеспечение здоровья населения — валеологическая политика;

- создание условий для удовлетворения духовных потребностей населения (образование, культура, отдых) — гуманитарная политика;

- обеспечение социальной поддержки отдельных слоев населения — социальная политика;

- обеспечение условий для вхождения в жизнь подрастающего поколения — молодежная политика и др.

Кризис российской экономики не мог не отразиться на местной власти. Сегодня большинство городов, не говоря уже о сельских муниципалитетах, не в состоянии своевременно выплачивать заработную плату работникам бюджетной сферы, платить за топливно-энергетические ресурсы, дотировать содержание жилья и коммунальные услуги, поддерживать на должном уровне инженерную, транспортную и социальную инфраструктуру и тем более строить планы перспективного развития. Законодательно закрепленные источники составляют лишь незначительную часть доходов местных бюджетов, основная доля регулируется и дотируется субъектом Федерации. Защитные механизмы в виде минимальных социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в настоящее время практически отсутствуют.

Возникает вопрос, можно ли в этой ситуации вести речь о какой-то муниципальной политике, предполагающей хотя бы минимальную степень свободы выбора решений? Мы постараемся показать, что на этот вопрос следует ответить «да».

Для проведения муниципальной политики необходимы соответствующие экономические ресурсы: земля, иные природные ресурсы, объекты городской инфраструктуры, сферы обслуживания и социального назначения, составляющие основу муниципальной собственности, промышленность всех форм собственности, финансовые и другие экономические ресурсы, определяющие в совокупности экономический потенциал территории. Наиболее эффективное использование экономических ресурсов территории в интересах населения составляет суть муниципальной экономической политики.

Цели и задачи муниципальной экономической политики вытекают из общих целей и задач муниципальной политики и являются подчиненными по отношению к ним. С другой стороны, эти общие цели и задачи не могут быть грамотно сформулированы и реализованы без учета экономических факторов. Таким образом, муниципальная политика и муниципальная экономика взаимосвязаны.

Кроме экономических ресурсов территории, при выработке муниципальной политики необходимо учитывать и использовать:

- правовую базу государства и региона (субъекта Федерации), права и полномочия местного самоуправления по использованию экономических и других ресурсов территории – юридический ресурс;

- кадровый, научный, интеллектуальный, культурный потенциал населения муниципального образования, его готовность к участию в муниципальной деятельности – человеческий ресурс;

- демографические, политические, социальные, экологические и другие факторы.

Специалист в области муниципального дела должен знать, какова должна быть политика муниципальной власти в той или иной сфере, какие услуги она должна оказывать населению данной территории, как обеспечить высокое качество этих услуг. Он должен также знать, какие экономические ресурсы необходимы для этого, откуда их можно взять и как использовать с наибольшей эффективностью. Но эти знания необходимы и широким слоям населения. Следовательно, изучение муниципальной экономики и знание основ муниципальной экономической политики необходимы как муниципальным управленцам, так и жителям наших городов и сел.

1.2. Предмет муниципальной экономики

Сегодня нет единой точки зрения на то, что следует называть муниципальной экономикой или что следует считать объектом ее деятельности.

Одна точка зрения состоит в том, что объектом муниципальной экономики являются все хозяйствующие субъекты на территории муниципального образования, независимо от формы собственности, включая градообразующие предприятия. Слов нет, экономическая деятельность градообразующих предприятий представляет собой важнейший предмет заботы органов местного самоуправления, поскольку для муниципальной власти это основные работодатели и основные налогоплательщики. Однако экономическое регулирование деятельности промышленности является все же функцией государства. Деятельность органов местного самоуправления в этой сфере следует, на наш взгляд, рассматривать как составную часть государственной промышленной и экономической политики, как выполнение на местном уровне части государственных функций, в которых муниципальная власть имеет свой, вполне понятный интерес. Поэтому работа органов местного самоуправления, связанная с поддержкой градообразующих предприятий, не может быть отнесена к предмету муниципальной экономики.

Другая точка зрения состоит в том, что предметом муниципальной экономики является управление только муниципальным (местным) хозяйством, то есть объектами, находящимися в муниципальной собственности. Сторонники этого подхода ссылаются на Конституцию России и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым органы местного самоуправления самостоятельно управляют только муниципальной собственностью и средствами местного бюджета. Однако и с этой точкой зрения нельзя согласиться, поскольку к вопросам местного значения тот же Закон относит оказание населению услуг, выполняемых хозяйствующими субъектами всех форм собственности (не исключая и градообразующие предприятия).

Истина, по нашему мнению, находится посредине между перечисленными крайними точками зрения. Предмет муниципальной экономики можно определить не из перечня «курируемых» местной властью предприятий и объектов, а из выполняемых функций. Управление муниципальной собственностью или финансами, муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями не может быть целью, это лишь средство для возможности оказания услуг населению на местном уровне, т.е. муниципальных услуг, вкладывая в данном случае в термин «муниципальный» не форму собственности, а местный характер услуг. К муниципальным услугам относятся все услуги, формирующие частные муниципальные политики, весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных, бытовых, торговых, образовательных, социальных, культурных и других услуг, оказываемых в привязке к месту жительства. К муниципальным услугам должны быть отнесены и такие, как обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение экологического и санитарного благополучия в границах муниципального образования и т.д. Даже «комплексное социально-экономическое развитие» муниципального образования по существу означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг все остальные функции местного самоуправления в экономической сфере являются производными. В известном смысле можно сказать, что муниципальная экономика – это экономика оказания муниципальных услуг населению.

Под муниципальной экономикой мы будем понимать всю совокупность экономических ресурсов территории, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения на местном уровне, и отношений по их использованию. Для той части экономических ресурсов территории, которые находятся в собственности или в ведении муниципальной власти, мы будем использовать понятия “муниципальное хозяйство” или “местное хозяйство”.

Функциональная схема муниципальной экономики, отражающая использование ресурсов территории в интересах населения, представлена на рис.1.