Институт публичных слушаний в современной России

Демократия является единственной формой политического устройства, которая предоставляет и гарантирует право граждан на участие в управлении делами государства как напрямую, так и через своих представителей. Во Всеобщей декларации прав человека провозглашается право человека на участие в управлении своей страной непосредственно или через законно избранных представителей (ст. 21). Конституция Российской Федерации также закрепляет право граждан на участие в процессе принятия решений и управлении государством.

Поскольку непосредственное участие граждан в процессе принятия решений сложно осуществлять на обширных территориях, практики прямой демократии преимущественно применяются на местном уровне. К ним относятся референдум, сборы и собрания граждан, территориальное общественное самоуправление, гражданские инициативы и публичные слушания. В докладе речь пойдет об особенностях функционирования института публичных слушаний в России.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет публичные слушания как один из способов непосредственного участия в местном самоуправлении. Публичные слушания – это форма прямого волеизъявления граждан, реализуемая путем обсуждения жителями муниципального образования проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Слушания проводятся с целью согласования интересов различных групп населения посредством обсуждения муниципальных правовых актов. Решения, которые принимаются на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер. Публичные слушания могут проводиться представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Инициаторами публичных слушаний могут выступать представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования или граждане, проживающие на территории муниципального образования. Для назначения публичных слушаний по инициативе населения необходимо обращение в муниципальный представительный орган инициативной группы населения в количестве, которое определяется уставом муниципального образования. Минимальная численность не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, т.е. может составлять и 1, и 2, и 3 %. На публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься проект устава муниципального образования, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, вопросы о преобразовании муниципального образования, а также любые проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется нормативными правовыми актами муниципального образования, т.е. публичные слушания могут быть большим полем для манипуляций на местном уровне, т.к. федеральный закон полностью их не регламентирует.

В российской практике публичные слушания нередко подвергаются критике по ряду причин. Одна из них это недостаточное информирование населения о проведении слушаний. Согласно нормативным документам большинства муниципальных образования сроки информирования населения о проведении публичных слушаний варьируются от 7 до 30 дней. Например, в ПГО – не менее чем за 10 дней до дня проведения слушаний, в Нижнем Новгороде – не менее чем за 14 дней, в Перми – не позднее, чем за 7 дней. Решение о проведении публичных слушаний должно быть опубликовано в СМИ. Сообщение о месте и времени проведения слушаний чаще всего является единичным. Основным способом информирования населения выступают неформальные контакты и Интернет-ресурсы.

Кроме этого слушания зачастую проводятся в утренние или дневные часы, что не позволяет присутствовать на них всем заинтересованным гражданам. В некоторых муниципальных образованиях, существует возможность выразить свое мнение по вопросам, обсуждаемым на слушаниях заранее, посредством письменного обращения в администрацию или представительный орган муниципального образования.

Регламент проведения слушаний также нередко становится предметом критики. Регламент определяется председательствующим на публичных слушаниях, что также может служить способом манипуляции. В ПГО, обычно слушания проходят в течения двух часов, на протяжении которых заслушиваются доклады по заранее заявленным темам. На вопросы от населения отводиться от 30 до 60 минут, на один вопрос – 5 минут. Но зачастую данный регламент не выполняется, не предоставляется слово представителям общественных организаций или игнорируются вопросы от населения. Заранее присланные вопросы не получают надлежащего освещения и не вносятся в программу слушаний. Слабой стороной регламента слушаний является и то, что он не подразумевает объяснение основных понятий и терминов, использующихся в течение слушаний, что приводит к тому, что граждане не имеют представления, о чем идет речь в докладах и за что их просят проголосовать.

Таким образом, публичные слушания – это один из механизмов участия граждан в процессе принятия решений который в настоящее время, однако, вызывает большое количество критических отзывов из-за особенностей организации работы данного института.

Оломпиев К. С.Ó

МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
ПО ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ С НЕКОММЕРЧЕСКИМИ
ОРГАНИЗАЦИЯМИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
(НА ПРИМЕРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ)

На протяжении последних 20 лет проблема взаимоотношений власти и институтов гражданского общества занимала значительное место в государственной политики России. Вместе с тем, до настоящего времени отечественные исследователи не пришли к общему пониманию проблемы. В российской науке существуют различные зачастую противоречивые трактовки политики власти в отношении организаций «третьего» сектора.

Поэтому для того, чтобы получить представление о политике государства в сфере взаимодействия с некоммерческими организациями, необходимо выделить ее модели по отношению к различным сегментам гражданского общества.

Целью данного исследования является обоснование моделей государственной политики по отношению к организациям некоммерческого сектора в современной России.

Первоначально рассмотрим имеющийся отечественный опыт моделирования государственной политики в сфере взаимодействия с «третьим» сектором. Наиболее значимая попытка выделить конкретные модели взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества представлена в работах известного отечественного исследователя А.Ю. Сунгурова. Основным параметром в основе такого деления стали отношения власти и некоммерческих организаций.

Исходя из выбранного критерия, российский политолог выделил три предполагаемых варианта взаимодействия власти и организаций «третьего» сектора: сотрудничество, игнорирование и конфронтация [3]. В рамках этих направлений А.Ю. Сунгуров представил 8 различных моделей. Они выстроены в некую последовательность, начиная от равноправного партнерства в отношениях власти и общества, и заканчивая открытой неприязнью государства и некоммерческими организациями. Партнерское взаимодействие подразделяется на модель «садовника», партнерскую модель и модель «архитектора» [3]. Вторую группу моделей, в основе выделения которых является доминирование власти во взаимодействии с институтами гражданского общества, составляют патерналистская и модель «приводных ремней» [3]. Затем следует модель игнорирования [3]. В рамках последнего пути взаимодействия органов государственной власти и некоммерческого сектора, то есть конфронтации российский ученый выделил модель «борьбы с противником» и модель «гражданского неповиновения» [3].

Схожий взгляд на решение проблемы политики государства в отношении институтов гражданского общества представил известный исследователь Л.И. Якобсон. Он также как и предыдущий ученый основным параметром для вычленения моделей выбрал отношения власти и гражданского общества. На его основе им выделены три модели. Это модель скрытого роста, импортозависимая модель и укоренная модель, расположенные в порядке взаимоотношений государства и общественных организаций от наиболее благоприятного до открытого противостояния власти и гражданского общества [4].

На наш взгляд, не смотря на несомненные достоинства рассмотренных трактовок рассматриваемой проблемы, которые позволяют получить общую картину взаимоотношений власти и институтов гражданского общества, проследить их основные этапы. Однако, они не дают полного представления о государственной политики по отношению к некоммерческому сектору в современной России. За гранью понимания исследователей остаются особенности политики власти в зависимости от принадлежности организации «третьего» сектора к определенному сегменту, так как очевидно, что между социально-ориентированными и правозащитными некоммерческими организациями существует значительное различие, которое проявляется в целях их деятельности, методах и способах взаимодействия с органами власти и т.д.

Поэтому, по нашему мнению, основным критерием для выделения моделей государственной политики в отношении институтов гражданского общества необходимо установить принадлежность некоммерческих организаций к различным сегментам.

В настоящее время в отечественной науке существуют разные классификации организаций гражданского общества. Например, старейший российский правозащитник Л.М. Алексеева подразделяет «третий» сектор на неполитические общественные организации, политические партии, независимые средства массовой информации и предпринимательское сообщество [1].

Исследователь А. Зудин выделяет классификацию некоммерческих общественных организаций в зависимости от выполняемых функций. По его утверждениям необходимо выделять объединения по интересам, организации, выполняющие экономические и социальные функции (социально ориентированные организации) и объединения граждан, в центре внимания которых находятся гражданские и политические права (правозащитники) [2].

На наш взгляд, все организации «третьего» сектора целесообразно подразделить на две большие группы: социально-ориентированные общественные организации и правозащитные объединения, так как любая некоммерческая организация либо выполняют социальные функции, либо занимается защитой прав граждан.

Исходя из нашей сегментации институтов гражданского общества, возможно, рассматривать две модели государственной политики в отношении организаций «третьего» сектора, сложившиеся на данный момент в России. Первая модель, направлена на взаимодействие с социально ориентированными организациями. С одной стороны, государство заинтересовано в развитии данного вида НКО, так как это позволяет власти без затраты государственных ресурсов решать острые социальные проблемы. С другой стороны, социально ориентированные организации более восприимчивы к установлению патерналистских отношений с властью. Это существенным образом отражается на государственной политике в отношении общественных организаций, осуществляющих свою деятельность в социальной сфере.

Вторая модель политики государства реализуется в отношении правозащитных организаций «третьего» сектора. Государство всегда болезненно реагирует на любые проявления ограничения своей власти, поэтому политика в отношении правозащитников, которые предусматривают только равноправные партнерские взаимоотношения с властью, отличается от способов взаимодействия и развития социально ориентированных организаций.

Все вышесказанное позволяет нам утверждать о необходимости выделения двух различных моделей государственной политики в отношении некоммерческих организаций. По нашему мнению, данный подход позволит получить более полное представление о государственной политики в отношении институтов гражданского общества и выявить особенности политики власти в зависимости от принадлежности организации «третьего» сектора к определенному сегменту.