2015-05-18
1463
Актуальным для современной науки и практики является вопрос о статусе надзорных и контрольных органов. Применительно к Республике Беларусь к ним относятся соответственно прокуратура и Комитет государственного контроля. Общая черта прокуратуры, Комитета государственного контроля заключается в их функции – эти органы осуществляют проверку деятельности других субъектов на предмет соответствия определенным требованиям. Работа прокуратуры именуется надзором, Комитета государственного контроля, как вытекает из его названия, – контролем. В науке исследовался вопрос о соотношении понятий надзора и контроля. Преобладающая позиция сводится к тому, что орган надзора, обладая властными полномочиями по выявлению и пресечению правонарушений, не вправе, однако, вмешиваться в текущую деятельность поднадзорных субъектов, хотя в определенных случаях может приостановить ее, не вправе отменять акты или распоряжения поднадзорных субъектов, но, опять же, уполномочен приостанавливать их исполнение. Контроль может предполагать активное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта, отмену его актов. При осуществлении контроля работа проверяемого субъекта нередко оценивается на предмет не только законности, но и эффективности, а также соответствия другим требованиям.
В первоначальной редакции Конституции Республики Беларусь раздел VI имел название «Государственный контроль и надзор», то есть указывал на функции, а не органы, их выполняющие. Здесь отражался статус Конституционного Суда, прокуратуры, Контрольной палаты. Очевидно, что раздел претерпел существенные изменения. Помимо системы и содержания, изменилось и его обозначение: в нынешней редакции оно указывает на органы, как и обозначение раздела IV.
Инициировать и осуществлять проверку деятельности тех или иных субъектов (надзор и (или) контроль) уполномочены различные государственные органы.
1. Представительные органы: Президент, Парламент, местные Советы депутатов. В частности, Президент осуществляет контроль за соблюдением законодательства органами местного управления и самоуправления (пункт 26 статьи 84). Парламентом рассматривается отчет об исполнении республиканского бюджета и решается вопрос относительно его утверждения (статья 135). Одно заседание Парламента в месяц проводится для вопросов депутатов Палаты представителей, членов Совета Республики и ответов Правительства. Парламентарии вправе обращаться с запросами к Премьер-министру, членам Правительства (статья 103). Местные Советы депутатов рассматривают отчеты об исполнении программ экономического и социального развития, местных бюджетов и утверждают либо отклоняют их (статья 121).
2. Органы исполнительной власти. Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. «О Совете Министров Республики Беларусь» предписывает Правительству контролировать исполнение законодательных актов подчиненными ему республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, а также местными исполнительными и распорядительными органами, гражданами и организациями. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 22 июня 2010 г. № 325 «О ведомственном контроле в Республике Беларусь» министерства, государственные комитеты, местные исполнительные и распорядительные органы, некоторые другие органы и организации проводят контроль (он называется ведомственным) в отношении организаций, которые подчинены им или входят в их состав (систему). Как и контроль, проводимый иными органами, ведомственный контроль предполагает оценку не только законности, но и эффективности работы проверяемых субъектов. Республиканские органы государственного управления контролируют законность деятельности и частных лиц, в том числе юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, которым они выдали лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности.
Применительно к проверочной деятельности органов исполнительной власти используется и понятие надзора. Данные органы осуществляют пожарный надзор, санитарный надзор, энергетический и газовый надзор, ветеринарный и другие виды надзора. На Министерство финансов, например, возложен надзор за страховой деятельностью.
Организация исполнения законов, других нормативных актов, то есть реализация исполнительной власти, невозможна без проверки деятельности соответствующих субъектов. Поэтому контроль (надзор) является одной из форм (и способов) управления.
3. Специализированные надзорные и контрольные органы, не входящие в исполнительную власть. Ведущую роль среди них играют прокуратура и Комитет государственного контроля. В отличие от представительных органов, министерств и государственных комитетов, для которых проверочная деятельность является лишь одной из функций, прокуратура и Комитет государственного контроля занимаются только ею. В Беларуси созданы и другие специализированные контрольные органы, например Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте. Она определена в законодательстве в качестве специально уполномоченного государственного органа, подчиненного Президенту, и осуществляющего государственный контроль за охраной и использованием объектов животного и растительного мира. (Специализированные надзорные и контрольные органы проводят и ведомственный контроль в отношении организаций, которые подчинены им или входят в их состав (систему)).
В последнее время в нашей стране уделяется большое внимание вопросам правового регулирования надзорной и контрольной деятельности. Для ее упорядочения, ограничения случаев необоснованного проведения частых проверок издан Указ Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь». Указом определено, что проверки организаций, их обособленных подразделений, имеющих учетный номер плательщика, представительств иностранных организаций, индивидуальных предпринимателей, а также лиц, осуществляющих частную нотариальную, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, вправе проводить только государственные органы (их структурные подразделения, территориальные органы, подчиненные организации) и иные организации, уполномоченные законодательными актами на осуществление контроля (надзора) за деятельностью проверяемых субъектов и включенные в перечень контролирующих (надзорных) органов с указанием сфер контрольной (надзорной) деятельности, утверждаемый данным Указом. В названном перечне контролирующих (надзорных) органов отсутствуют представительные органы. Это объясняется тем, что рассматриваемый Указ не распространяется на проверки в отношении государственных органов (за исключением проверок в рамках ведомственного контроля).
Прокуратура, контрольные органы существуют в большинстве стран. Но их функции, место в аппарате власти разных государств сильно отличаются. При этом далеко не всегда в конституциях выделяются отдельные структурные части, посвященные надзорно-контрольным органам. Что касается Конституции Беларуси, то можно обратить внимание, что на первом месте среди функций прокуратуры стоит надзор за исполнением законодательства государственными органами, всеми организациями и гражданами, а не поддержание государственного обвинения в суде. Организационно прокуратура также не включается в судебную власть, равно как и в исполнительную. В зарубежных странах, наоборот, прокуратура зачастую находится в составе министерства юстиции или судейского корпуса[123]. Комитет государственного контроля, в отличие, например, от Счетной палаты России, не подведомствен Парламенту. Как следствие, белорусская Конституция содержит отдельный раздел, посвященный органам надзора и контроля, что актуализирует вопрос об их месте в государственном аппарате.
Известны случаи выделения в конституциях контрольной власти наряду с законодательной, исполнительной и судебной. О ней упоминают, например, конституции некоторых стран Латинской Америки и Азии[124]. Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, опираясь на анализ современного этапа конституционного развития в мире, признают существование контрольной ветви власти. Они выделяют законодательную, президентскую (при смешанной форме правления), исполнительную, судебную и контрольную ветви власти[125].
Если обратиться к белорусскому Основному Закону, то необходимо сделать вывод о самостоятельности прокуратуры и Комитета государственного контроля по отношению к Парламенту, Правительству и судам. Самостоятельность – важный признак ветви власти, он отмечается учеными и находит закрепление в текстах конституций, включая статью 6 Основного Закона нашего государства. Но обладая некоторыми существенными чертами самостоятельной ветви, прокуратура и Комитет государственного контроля, вместе с тем, вряд ли образуют полноценную ветвь власти. На это указывают не только статья 6, где отсутствует упоминание о надзорно-контрольной ветви, и невключение глав о рассматриваемых органах в раздел IV. Надзорно-контрольные органы находятся под сильным влиянием Президента. Прокуратуры это касается в меньшей степени, но Комитет государственного контроля, как следует из Основного Закона, подчиняется Президенту, что несовместимо со статусом органа отдельной ветви власти. Надзорно-контрольные органы при всех своих полномочиях все же не в состоянии действовать на равных с Парламентом, Правительством, судами, несколько выпадая в связи с этим из механизма сдержек и противовесов.
