Как ограничить коррупцию, не подавляя инициативу?

Логика предшествующего раздела свидетельствует о неэффективности "чисто административных" методов борьбы с коррупцией, поскольку усиление административного контроля подавляет не только коррупцию, но и любую инициативу. Но каковы альтернативные варианты? В известной статье [Schleifer, Vishny 1993] показано, что наилучшие результаты в борьбе с коррупцией достигаются за счет политической конкуренции в рамках демократии. В этих условиях политики, игнорирующие проблемы избирателей, рискуют проиграть на очередных выборах и потерять власть. Поэтому у них появляются стимулы к мониторингу деятельности чиновников и снятию с постов тех, кто не проявляют должной инициативы или оказываются вовлечены в коррупцию. В отсутствие демократии А. Шлейфер и Р. Вишны считают коррупцию неизбежной, но при этом разграничивают "децентрализованную" и "централизованную" коррупцию.

⁵ Иллюстрацией для России здесь отчасти могут служить данные обследования BEEPS о масштабах коррупции в госзакупках. Если в 2008 г. о необходимости неформальных платежей и подарков при работе по госконтрактам в России сообщали больше 40% фирм-респондентов, то в 2011 г. их доля была меньше 30%. Однако оценки среднего размера "отката" при этом выросли с 11% до 15%.

стр. 12

Первый тип характерен для слабых государств, где высшие уровни управления не в состоянии контролировать деятельность нижних и средних звеньев в бюрократической иерархии. В результате любой чиновник стремится извлечь личную выгоду из своего пребывания в должности, соглашаясь за взятку закрывать глаза на уход от налогов или неуплату таможенных пошлин. Это подрывает финансовые основы функционирования государства и возможность создания общественных благ, необходимых для экономического развития.

Второй тип предполагает наличие контроля в бюрократической иерархии, что означает для чиновников необходимость сбора налогов. В таких условиях взятки добавляются к налогам, что повышает издержки для бизнеса и (в отличие от предшествующей модели) создает стимулы к выявлению и ограничению "низовой коррупции". Но поскольку высшие политики и чиновники остаются неподотчетны обществу, коррупция сохраняется на верхнем уровне и создает препятствия для экономического развития. Тем не менее в сравнении с децентрализованной коррупцией данная модель наносит меньший ущерб обществу и может рассматриваться как "второе лучшее решение" (second best solution).

В качестве примеров стран с децентрализованной коррупцией Шлейфер и Вишны приводят "несостоявшиеся государства" (failed states) в Африке, а также Россию 1990-х гг. Централизованная коррупция в их понимании была характерна для Филиппин времен диктатора Ф. Маркоса, а также для СССР. В терминологии Шлейфера и Вишны к данной категории очевидным образом также должны быть отнесены КНР и современная Россия. Подобные режимы для подавления низовой коррупции неизбежно должны опираться на механизмы административного контроля. Но, как было показано выше, расширение такого контроля в целях борьбы с коррупцией ведет к подавлению любой инициативы и к стагнации. За счет каких факторов в таком случае может сохраняться экономическая и социальная динамика в режимах с централизованной коррупцией?

Применительно к Китаю мой ответ на этот вопрос сводится к следующему. В целом ряде эмпирических исследований ([Li, Zhou 2005; Fan, Jun, Huang, Morck, Yeung 2009] и другие) было показано, что в Китае карьерное продвижение региональных чиновников значимо зависит от достижения таких целей, как поддержание высоких темпов экономического роста на управляемых ими территориях и привлечения туда частных и иностранных инвестиций. Другой существенный элемент китайской модели - введенная Дэн Сяопином практика регулярной смены "поколений руководителей". На высшем уровне это обновление кадров происходит каждые 10 лет. На низших уровнях оно происходит интенсивнее, но в любом случае каждый функционер знает, что по истечении двух пятилетних сроков он должен будет покинуть свой пост. При этом в случае демонстрации успехов в экономическом развитии он может быть повышен, а в отсутствие ожидаемых результатов его ждет понижение или снятие с должности.

Для достижения необходимых результатов он должен проявлять инициативу, что скорее всего будет связано с нарушением определенных регламентов и инструкций. Однако такие нарушения одновременно могут быть источником коррупции (достаточно распространенной в Китае). Поддерживать необходимый баланс между нарушениями правил "в интересах дела" и ради личной выгоды позволяет система "двух ключей " при принятии решений на каждом уровне. В частности, каждой территорией (провинция, префектура, округ или уезд) управляют не один, а два функционера - секретарь соответствующего комитета КПК и губернатор (или мэр). Каждый из них встроен в свою "вертикаль власти" - партийную в первом случае и государственную во втором. При этом партийный секретарь обладает контрольными полномочиями по отношению к губернатору (мэру), но наравне с ним несет ответственность за результаты развития управляемой территории. Такая ситуация заставляет "контролера" находить нужный баланс между пресечением злоупотреблений и проявлением гибкости в осуществлении контроля и применении санкций.

Следствие такой системы - готовность китайских чиновников проявлять инициативу, идти на эксперименты и брать на себя ответственность за отступления от фор-

стр. 13

мальных правил ради достижения поставленных целей. При этом наличие "контролера из соседней вертикали" снижает риски коррупции. А ответственность "контролера" за конечный результат уменьшает издержки "проверок ради проверок".

Эта "система двух ключей" с механизмами партийного контроля и продвижения кадров - не китайское, а советское изобретение. Базовой единицей советской экономики был не регион, а завод, где основные решения принимал директор. Но парторг, контролировавший директора, также нес ответственность за выполнение плана. И в случае провала плановых заданий снимали и директора, и парторга, а в случае успеха оба могли рассчитывать на ордена, премии и повышение.

Вместе с тем следует подчеркнуть и различия. Во-первых, для советской экономики целевая функция заключалась не в экономическом росте как таковом, а в выполнении государственного плана. И поскольку советская модель строилась на принципиальном отрицании рынка и была ориентирована на изоляцию от "враждебного окружения", в ней отсутствовали механизмы верификации реального выполнения плановых заданий (за исключением военной продукции) и возникало гораздо больше возможностей для манипулирования отчетными показателями.

Во-вторых, в СССР не было формально закрепленной практики регулярного "обновления кадров". При И. Сталине такое обновление происходило в результате "партийных чисток" и массовых репрессий. Затем при Н. Хрущеве отправка на пенсию сталинских функционеров высвобождала вакансии для тех, кто успешно выполняли планы. В 1961 г. Хрущев внес в Устав КПСС пункт о том, что каждый партийный секретарь может находиться на своем посту не более двух пятилетних сроков (правда, это требование не распространялось на Первого секретаря ЦК КПСС). Однако после снятия Хрущева и прихода к власти Л. Брежнева в 1964 г. эта практика не получила развития, и отсутствие обновления управленческих кадров стало одним из факторов застоя.

Данный институциональный механизм, сложившийся изначально в СССР и затем воспроизведенный в Китае, также можно интерпретировать в терминах концепции "порядков ограниченного доступа", предложенной в последних работах Д. Норта и его соавторов [North, Wallis, Weingast 2009; North, Wallis, Webb, Weingast 2013]. Центральный элемент этой концепции тезис о роли насилия в экономическом развитии, которое долгое время недооценивалось в экономической теории, а также о механизмах ограничения насилия через предоставление ренты влиятельным социальным группам, имеющим потенциал насилия. В этом контексте контрольные полномочия могут рассматриваться как "силовой ресурс", и ведомства с такими полномочиями в рамках "порядков ограниченного доступа" неизбежно будут предъявлять свои права на ренту. В таких условиях система "двух ключей" позволяет находить внутри элиты баланс между претензиями на ренту и возможностями ее воспроизводства, тем самым обеспечивая предпосылки для установления коллективного контроля над потенциалом насилия. Однако стоит подчеркнуть, что в обеих рассматриваемых странах политическая система смогла реализовать эти предпосылки и создать реальные механизмы коллективного контроля над потенциалом насилия только после массового самоистребления элит в ходе репрессий 1930 - 1940-х гг. в СССР и "культурной революции" в Китае в конце 1960-х гг.

Возвращаясь к современной российской ситуации, можно отметить, что ключевые контрольные функции сейчас сосредоточены не в партийном аппарате, а в администрации президента (где также принимаются основные кадровые решения). При этом основные экономические решения принимаются на уровне правительства и на уровне губернаторов и их администраций. В регионах также есть главные федеральные инспектора и руководители территориальных органов федеральных ведомств (включая "силовиков"). Таким образом, на первый взгляд, есть две параллельные вертикали, сходящиеся наверху, где сочетается ответственность за экономическое развитие, обеспечение безопасности, поддержание социальной и политической стабильности.

стр. 14

Однако в российской контрольной вертикали есть дополнительное существенное звено - полномочные представители президента в федеральных округах. Федеральные округа были созданы в 2000 г. фактически в режиме "спецоперации" в условиях, когда в регионах правили "независимые губернаторы", а президентская администрация была заполнена людьми, делегированными от олигархов. В итоге полпреды президента и их аппарат сыграли существенную роль в восстановлении контроля над системой госуправления (прежде всего, в ее "силовой" части).

Но одновременно создание федеральных округов породило асимметрию в распределении контрольных и исполнительных полномочий, а также ответственности за результат на разных уровнях власти. По факту полпреды и их аппарат несут ответственность за общую социально-политическую стабильность и безопасность в регионах округа, а также играют существенную роль в назначении "региональных силовиков" и могут контролировать их деятельность (включая неформальные рентные потоки). Однако они не несут реальной ответственности за экономические результаты регионов округа.

При этом в рамках своих ведомственных "вертикалей" все федеральные структуры, обладающие контрольно-надзорными полномочиями, имеют свою "палочную отчетность", когда их деятельность оценивается по числу проведенных проверок, суммам взысканных штрафов, числу уголовных дел и т.д. И в рамках текущего усиления борьбы с коррупцией от них ожидалось "повышение результативности" в виде большего числа выявленных коррупционных преступлений и возбужденных уголовных дел - вне зависимости от того, какое воздействие такое усиление административного контроля оказывало на деятельность проверяемых ведомств или региональных администраций⁶. В результате, по моему мнению, в системе госуправления еще больше вырос дисбаланс между контрольными полномочиями в рамках одной "вертикали" и ответственностью за экономические результаты в рамках другой "вертикали" при нестыковке уровней принятия решений.

* * *

В данной статье я проанализировал некоторые закономерности функционирования госаппарата в несовершенной институциональной среде на примере России и КНР и показал, что при существенных стартовых различиях с середины 2000-х гг. система управления экономикой и обществом в России стала сближаться с китайской моделью по таким параметрам, как высокое присутствие государства в экономике, ограничение политической конкуренции, отсутствие независимой судебной системы, слабость НКО и независимых СМИ. В обеих странах также наблюдается высокий уровень коррупции, типичный для госкапитализма.

Тем не менее Китай более 30 лет демонстрирует сверхвысокие темпы экономического роста, которые сохранились даже в период кризиса 2008 - 2009 гг. В России сопоставимые темпы роста так и не были достигнуты, а после кризиса началось их явное замедление. Одной из возможных причин этого расхождения в экономической динамике я считаю различия в соотношении контрольных и исполнительных функций в государственном управлении в России и в Китае. В частности, в Китае (как в свое время в СССР) секретари партийных комитетов на каждом уровне не только обладают контрольными полномочиями, но также наравне с губернаторами и мэрами несут от-

⁶ Одно из немногих исключений на этом фоне - Федеральная налоговая служба (ФНС), результаты деятельности которой оцениваются не по числу проверок и суммам штрафов, а по объему налогов, уплаченных экономическими субъектами. По моему мнению, наличие такого простого и универсального индикатора оценки результатов деятельности вынуждает ФНС искать баланс между борьбой с уходом от налогов (через проверки и штрафы) и снижением издержек их уплаты для добросовестных налогоплательщиков. В данном контексте не случайно, что ФНС фактически дистанцировалась от инициатив Следственного комитета о расширении уголовного преследования по делам об уходе от налогов - поскольку налоговики, видимо, понимают, что предприниматель, сидящий в СИЗО, вряд ли будет платить больше налогов.

стр. 15

ветственность за конечные результаты (измеряемые экономическими индикаторами). Напротив, в России контрольные полномочия в основном сконцентрированы в рамках президентской вертикали, а ответственность возложена на губернаторов и правительство. При этом представители "президентской вертикали" на средних и нижних уровнях управления не несут ответственности за результаты развития регионов. По моему мнению, этот дисбаланс в распределении контрольных полномочий и ответственности за конечные результаты может искажать стимулы и существенно ограничивать инициативу на средних и нижних этажах в системе государственного управления в России.

Между тем в такой большой и неоднородной стране, как Россия, устойчивое экономическое и социальное развитие невозможно без проявления инициативы на местах. При этом государственный аппарат также остается неоднородным: в его составе есть как добросовестные, так и коррумпированные чиновники. В этих условиях необходимо создание условий для карьерного и статусного продвижения чиновников, которые обеспечивают экономический рост, привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест. Составная часть данной задачи - ограничение давления на добросовестную часть бюрократии со стороны контрольно-надзорных органов (включая "силовые" ведомства). Возможный способ решения этой задачи - обеспечение взаимодействия между региональными властями и территориальными органами федеральных ведомств в регионах и "привязка" оценки деятельности последних к результатам экономического и социального развития региона. Такая координация может происходить через полпредов президента в федеральных округах⁷.

Я полагаю, что практическая реализация предлагаемых подходов обеспечит большую гибкость в действиях чиновников на местах и будет способствовать поиску адекватных форм реализации экономической и социальной политики при сохранении сложившейся общей модели управления экономикой и обществом. В свою очередь, для экономических агентов (включая не только частные фирмы, но также госпредприятия и организации общественного сектора) это приведет к снижению рисков и издержек регулирования и повысит стимулы к инвестициям, без которых невозможно поддержание экономического роста.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Зальцман И., Эдельгауз Г. (1984) Вспоминая уроки Танкограда // Коммунист, 1984, N16, с. 76 87.

Изборский Клуб (2013) Стратегия "Большого рывка"// Изборский Клуб. Январь 2013 (http://www.dynacon.ru/content/articles/975/).

Кива Л. В. (2014) Модели китайских и российских реформ: в чем коренное отличие // Общественные науки и современность, N 6, с. 83 93.

Кордонский С. (2000) Рынки власти: административные рынки СССР и России. М.: ОГИ.

Кузнецова С. (2010) В очереди находилось около 8 тыс. человек // Коммерсантъ-Власть, N 28, 19 июля 2010, с. 56 - 62.

Плискевич Н. М. (2014). Модернизация в России и Китае: стартовые условия и специфика государства. // Общественные науки и современность. N 6, с. 94- 101.

Стратегия-2020 (2012) Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года "Стратегия-2020: Новая модель роста новая социальная политика". ВШЭ и РАНХиГС, март 2012 (http://2020strategy.ru/data/2012/03/14/1214585998/1itog.pdf).

Яковлев А. (2012) Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы // Общественные науки современность, N 5, с. 54 70.

Baumol W.J. (1990) Entrepreneurship: Productive, Unproductive, and Destructive // Journal of Political Economy, vol. 98, no. 5, pp. 893 921.

Berliner J.S. (1957) Factory and manager in the USSR. Harvard University Press.

⁷ Насколько можно судить, подобные процессы отчасти уже идут в рамках Дальневосточного федерального округа, благодаря активности министра по развитию Дальнего Востока А. Галушки, который при этом тесно взаимодействует с полпредом президента и вице-премьером Ю. Трутневым.

стр. 16

Berliner J. (1952) The Informal Organization of the Soviet Firm // The Quarterly Journal of Economics, vol. 66, no. 3, pp. 342 - 365.

Blanchard O., Shleifer A. (2001) Federalism with and without Political Centralization: China Versus Russia // IMF Staff Papers, vol. 48, Transition Economies: How Much Progress? pp. 171 - 179.

Chandler A. (1962) Strategy and Structure: Chapters in the History of the American Industrial Enterprise. The MIT Press. Cambridge (Mass.).

Fan J.P.H., Jun Huang, Morck R., Yeung B. (2009) The Visible Hand behind China's Growth. Paper prepared for the Joint NBER-CUHK Conference on Capitalizing China. December 2009.

Jin H., Qian Y., Weingast B.R. (2005) Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese style // Journal of Public Economics, vol. 89, no. 9, pp. 1719 - 1742.

Johnson S., Kaufman D., Shleifer A. (1997) The Unofficial Economy in Transition // Brooking Papers on Economic Activity, vol. 2, pp. 159 - 239.

Lane D. (2008) From Chaotic to State-led Capitalism // New Political Economy, vol. 13, no. 2, pp. 177 - 184.

Kolodko G.W. (2000) From Shock to Therapy: the Political Economy of Post-socialist Transformation. Oxford: Oxford University Press.

Kornai J. (1980), Economics of Shortage. Amsterdam: North-Holland.

Ledeneva A.V. (1998) Russia's Economy of Favors: Blat, Networking and Informal Exchange. Cambridge Russian, Soviet and Post-Soviet Studies. Cambridge: Cambridge University Press.

Li Hongbin, Zhou Li-An (2005) Political Turnover and Economic Performance: the Incentive Role of Personnel Control in China // Journal of Public Economics, vol. 89, pp. 1743 - 1762.

Malle S. (2013) Economic Modernisation and Diversification in Russia. Constraints and Challenges. // Journal of Eurasian Studies, vol. 4, no. 1, pp. 78 - 99.

Markevich A., Zhuravskaya E. (2011) M-form Hierarchy With Poorly-diversified Divisions: a Case of Khrushchev's Reform in Soviet Russia // Journal of Public Economics, vol. 95, issues 11 - 12, December 2011, pp. 1550 - 1560.

Maskin E., Qian Yingyi, Xu Chenggang (2000) Incentives, Information, and Organizational Form // The Review of Economic Studies, vol. 67, no. 2, pp. 359 - 378.

North D., Wallis J.J., Weingast B.R. (2009) Violence and Social Orders: a Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History. New York: Cambridge University Press.

North D., Wallis J.J., Webb S., Weingast B.R. (eds) (2013) In The Shadow of Violence: the Problem of Development in Limited Access Societies. New York: Cambridge University Press.

Popov V. (2014). Mixed Fortunes: an Economic History of China, Russia and the West. Oxford: Oxford University Press.

Qian Yingi (1999) The Process of China's Market Transition (1978 - 1998): Evolutionary, Historical and Institutional Perspectives. Paper prepared for the Journal of Institutional and Theoretical Economics symposium on Big-Bang Transformation of Economic Systems as a Challenge to New Institutional Economics, June 9 - 11, 1999, Wallerfangen/Saar (Germany).

Qian Yingyi, Roland G., Xu Chenggang (2006) Coordination and Experimentation in M-Form and U-Form Organizations // Journal of Political Economy, vol. 114, no. 2, pp. 366 - 402.

Qian Yingyi, Xu Chenggang (1993) The M-form Hierarchy and China's Economic Reform // European Economic Review, vol. 37, no. 2 - 3, pp. 541 - 548.

Shleifer A., Vishny R.W. (1993). Corruption // The Quarterly Journal of Economics, vol. 108, no. 3, pp. 599 - 617.

Slinko I., Yakovlev E., Zhuravskaya E. (2005) Laws for Sale: Evidence from Russia // American Law and Economics Review, vol. 7, no. 1, pp. 284 - 318.

стр. 17

Incentives in the public administration and economic growth (Experience of Soviet Union, China and Russia)

A. YAKOVLEV*

* Yakovlev Andrei - director, Institute for Industrial and Market Studies, professor, Department of Theory and Practice of Public Administration, National Research University Higher School of Economics. Address: 20, Myasnitskaya St., Moscow, 101000, Russian Federation. E-mail: ayakovlev@hsc.ru.