И муниципального управления

У Ч Е Б Н И К И

РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Оглавление

Введение

Глава 1. Предмет государственного и муниципального управле­
ния. Государство как субъект управления общественными про­
цессами..................................................................................... 13

Глава 2. Объективные основы и субъективный фактор государ­
ственного и муниципального управления............................ 34

Глава 3. Структура государственного и муниципального управ­
ления. Сравнительный анализ целеполагающих, функциональ­
ных и организационных элементов. Общее и особенное в раз­
ных странах мира...................................................................... 60

Глава 4. Общественные процессы как объекты государственного
и муниципального управления: свойства, организация, законо­
мерности и функционирование.............................................. 85

Глава 5. Цели. Функциональная структура. Государственная по­
литика. Стратегия в управлении........................................... 103

Глава 6. Организация государственного и муниципального уп­
равления. Федеральные, региональные и местные органы.... 125
Глава 7. Влияние федеративного устройства на организацию го­
сударственного управления и местного самоуправления. Наци­
ональный компонент в управлении..................................... 148

6 Оглавление

Глава 8. Типичное и уникальное в государственном и муници­
пальном управлении экономикой, социальной и духовной сфе­
рами. Управление конфликтными ситуациями.................. 169

Глава 9. Свобода и ответственность в государственном и муни­
ципальном управлении.......................................................... 188

Глава 10. Сущность местного самоуправления. Становление и
развитие местного самоуправления в России. Европейская хар­
тия о местном самоуправлении............................................ 212

Глава 11. Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования как социально-экономические

системы................................................................................... 240

Глава 12. Финансово-экономические основы местного самоуп­
равления. Бюджет муниципальных образований.............. 265

Глава 13. Организационные формы местного самоуправления.
Состав органов местного самоуправления, их функции и полно­
мочия....................................................................................... 295

Глава 14. Контроль в системе местного самоуправления. Обес­печение прав и свобод граждан, ответственность должностных

лиц органов местного самоуправления............................... 318

Глава 15. Структура управленческой деятельности....................... 340

Глава 16. Кадровый потенциал государственного и муниципаль­
ного управления.................................................................... 360

Глава 17. Информационное обеспечение государственного и му­
ниципального управления. Информационные качества управ­
ленческих решений................................................................ 384

Глава 18. Стиль государственного и муниципального управле­ния. Единство правовых институтов и человеческого поведения.

Способы преодоления бюрократизма.................................. 399

Глава 19. Объективация государственного и муниципального

управления............................................................................... 417

Глава 20. Измерение эффективности государственного и муни­ципального управления. Критерии, показатели и процедуры.

Сравнение с другими странами........................................... 434

Глава 21. Факторы и источники рациональности и эффектив­
ности государственного и муниципального управления. Зару­
бежный опыт........................................................................... 458

Заключение............................................................................ 485

Введение

Это — первый учебник по курсу «Система государственного и муниципального управления», написанный не только в соот­ветствии с требованиями государственного образовательного стандарта и соответствующей программы, но и на основе кон­цептуальных выводов из истории российской государственности, ее сегодняшнего состояния и перспектив развития. Публикаций по вопросам государственного и муниципального управления, как известно, много, но однако это не свидетельствует об их це­ленаправленности и практической отдаче. Давно стоило заду­маться над тем, почему о государственном и муниципальном управлении пишут и пишут, ему обучают уже сотни вузов, а уро­вень реального государственного и муниципального управле­ния развитием общественных процессов явно желает лучшего. Видимо и здесь существуют какие-то причины, над которыми необходимо размышлять.

Данный учебник принципиально отличается от всех других публикаций по государственному и муниципальному управле­нию.

Прежде всего в учебнике дана совершенно иная интерпрета­ция сущности (понятия) управления, нежели принятая во множе­стве публикаций, в том числе и изданных в нашей академии. Управление рассматривается как реальное управляющее (т.е. це-леполагающее, организующее и регулирующее) воздействие субъекта любого вида власти (авторитета) на общественные яв­ления, отношения и процессы, сознание, поведение и деятель­ность людей, вследствие которого что-то сохраняется, изменя-

8 Введение

ется, развивается. Это — не управленческая деятельность, по­средством которой все, как заколдованные, раскрывают суть управления, а только и исключительно ее результат (итог), кото­рый может быть, а может и не быть, да к тому же быть разным: созидательным или разрушительным, развивающим или тормо­зящим, умным или глупым, злокозненным или добрым и т.д. и т.п. Разве во времена разрушения Российской империи в 1917 г. и Советского Союза — в 1991 г. в органах государственной влас­ти не осуществлялась управленческая деятельность? Конечно, скажут все, осуществлялась. А порождала ли эта деятельность управляющие воздействия, направленные на сохранение стра­ны и вывод ее из кризиса? Думаю, каждый согласиться с тем, что нет.

Все кажется предельно очевидным, убеждает на каждом ша­гу и множеством фактов, но у нас по-прежнему в качестве управления фиксируют управленческую деятельность, которой вроде и много (управленческих решений и организационных мероприятий), но созидательных, результирующих управляю­щих воздействий получается совсем мало.

Да и подход к управлению как к сложному упраачяющему воз­действию заставляет по-новому подойти к анализу огромного числа элементов и взаимосвязей государственного и муници­пального управления, в том числе и к исследованию самой управ­ленческой деятельности. Учебник все это предлагает читателю.

Далее аргументируется иная, чем принято, интерпретация понятия «система государственного и муниципального управ­ления». Обычно, в традиции, восходящей к советским, а может быть, и более ранним временам, под этим понятием подразуме­вается система органов государственного и муниципального управления, которая и описывается в юридических и организа­ционных параметрах (правовые статусы, компетенция, внут­реннее построение и т.п.). Удовлетворяются также показом то­го, как и кем создаются данные органы и каким образом в них замещаются государственные и муниципальные должности и тому подобное.

Вопросы же обусловленности конкретной системы органов государственного и муниципального управления, ее связи с об­ществом, жизнедеятельностью людей, предназначения, обязан­ностей, оценки деятельности и логически вытекающие из этого другие вопросы редко кто ставит.

Введение

Между тем, если есть органы государственного и муници­пального управления как субъекты управления, то им должны корреспондировать управляемые объекты, т.е. какие-то виды человеческой (социальной) активности, на которые первые призваны направлять свои управляющие воздействия. Ибо при отсутствии управляемых объектов существование субъектов уп­равления теряет всякий смысл.

В учебнике проводится сквозная идея — управляемыми объ­ектами для всех видов управления, в том числе государственного и муниципального, выступает разного рода деятельность людей по воспроизводству материальных и духовных продуктов и со­циальных условий жизни, иными словами, потребительских ценностей, т.е. все, без чего невозможно существование челове­ка. Разумеется, управляемые объекты составляют суть общества, его внутреннюю активность, и в свободном, гражданском обще­стве они обладают высокой степенью собственного самоуправ­ления. В то же время они подлежат управляющим воздействиям со стороны органов государственного и муниципального управ­ления. Проблема (ре&тьная и практическая) заключается в том, какими по отношению к разным управляемым объектам должны быть эти управляющие воздействия (их содержание, виды, диа­пазон, мера и т.д.).

Поэтому под системой государственного и муниципального уп­равления понимаются единство и взаимосвязь органов государ­ственного и муниципального управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляю­щие воздействия: их сохраняют, изменяют или развивают. Практически в такой системе осуществляется сложное взаимо­действие между органами государственного и муниципального управления и управляемыми объектами, в которое каждая из сторон вносит свой «вклад».

Без уяснения сути понятия «система» трудно разобраться со множеством элементов управления: цели, функции, структура, процесс, обеспечение, результаты, эффективность и др. Здесь — ключ ко всему содержанию концепции, изложенной в учебнике. Ведь людям, обществу нужны не субъекты (органы) управления, а надлежащее состояние производительных сил, высокий уро­вень нашего благосостояния, защищенности и безопасности, что воспроизводится главным образом управляемыми объекта­ми (при помощи, конечно, и субъектов управления).

10 Введение

Особенностью учебника является также то, что в нем государ­ственное и муниципальное управление раскрываются во взаи­мосвязи, в рамках единого государственного аппарата страны. За исходное взято положение ст. 3 Конституции РФ:

«1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональ­ный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного само­управления».

Реально существуют единое государство, единая государ­ственная власть, единый государственный аппарат, единое госу­дарственное и муниципальное управление, единая государ­ственная и муниципальная служба, что не мешает выделению их специфики, дифференциации и конкретизации, разделению и распределению, совершенствованию и модернизации и другой «работе» с этими комплексными государственно-правовыми явлениями.

В учебнике учтено все своеобразие института местного само­управления, посредством которого граждане в условиях демок­ратического правового государства имеют возможность по месту своего проживания самостоятельно вести дела коллективной жизнедеятельности, а также те, которые носят государственный характер и важны для них. Одновременно акцент делается не столько на различении и, уж тем более, не на противопоставле­нии органов местного самоуправления и органов государствен­ной власти, сколько на их близости, совпадении, взаимодей­ствии, общности интересов. Те и другие представляют собой органы власти, принадлежащей народу, по природе и предназ­начению являются органами управления, принимают в пределах своей компетенции правовые акты, равно обязаны действовать в режиме законности, формируются через демократические процедуры, предназначены для обеспечения прав и свобод че­ловека и гражданина и т.д. Сотрудничество, субординация и координация всех органов государственной власти и местного самоуправления, укрепление целостности государственного ап­парата соответствуют интересам общества и служат гарантией его устойчивости и динамического развития.

В учебнике использованы мировой опыт государственного строительства, международные документы и научная литерату-

ведение 11

pa, изданная в других странах. Однако авторы учебника опира­ются на российский исторический опыт, наши естественно-об­щественные формы жизнедеятельности, объективные условия (географические, почвенно-климатические и др.) проживания и ведения хозяйствования, на уровень развития нашего субъек­тивного фактора, на наши менталитет, традиции многоконфес­сионального и многонационального сожительства, мировоззре­ние, мирочувствование и на наш язык общения. Дело в том, что не существует каких-либо универсальных явлений, отношений и процессов, применяемых везде и вся. В мире имеется только типичное, которое предполагает приспособление, «импланти­рование» к конкретным обстоятельствам места и времени действия конкретных людей и созданных ими структур.

Многие явления получили широкое распространение, на­пример, демократия, собственность, право, законность, рынок, права и свободы человека и т.п., но для их реальности и эффек­тивности необходимо каждый раз их использовать с учетом и на основе соответствующих объективных и субъективных условий и факторов. Россия всегда была включена в мировой процесс, много брала из него и многое ему отдавала, о чем нельзя забы­вать. Сегодня, когда интенсивно идут глобализация и информа­тизация, такие взаимозависимости еще более возросли. Важно воспользоваться достижениями науки и практики мира, однако выстроить свой образ жизни и адекватную ему систему государ­ственного и муниципального управления.

Главное в этой системе не просто ее соответствие каким-то образцам (европейским или американским, китайским или японским и т.д.), а эффективность ее управляющих воздействий в целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития российского общества. В этом отно­шении мало пользы от споров, что лучше и что укреплять: госу­дарственное управление или местное самоуправление; менедж­мент (управление со стороны собственников); общественное управление (со стороны общественных объединений); группо­вую саморегуляцию (самоорганизацию); целесообразное пове­дение человека. Всему надо придавать должное значение, ибо каждый вид управления имеет свое применение, свои субъекты и объекты управления. Актуально налаживание взаимодействия между всеми видами и структурами управления, поскольку только они все вместе способны придать обществу и государ-

12 Введение

ству, как его форме, искомый уровень управляемости своей жизнедеятельности. Общая направленность идей и суждений учебника в таком смысле везде соотносится с тем, как они вли­яют на рациональность и эффективность управления. Кроме того, отдавая должное другим видам управления, в учебнике под­черкивается, что жизнь людей всегда привязана к территории, носит комплексный характер, сочетает в себе экономические, социальные, духовно-культурные, политические, информаци­онные и иные процессы и, следовательно, зависит от состояния государственного и муниципального управления.

В управлении накопилось много проблем, и логично, что в стране отрабатываются разные реформы по его совершенство­ванию: административная, «федеративная», местного самоуп­равления, государственной и муниципальной службы и др. На­деемся, что изучение всех тем учебника поможет в понимании замыслов и содержания реформ и будет способствовать их пози­тивной реализации.

© Атаманчук Г.В.

Глава 1

Предмет государственного

и муниципального управления.