Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. К государственной власти относятся президент РФ, Федеральное Собрание РФ, правительство РФ и суды Российской Федерации (ст. 11 Конституции РФ). В этом перечне отсутствуют органы прокуратуры.

Органы прокуратуры не входят в систему органов исполнительной власти. Об этом свидетельствуют ст. 21 и 26 ФЗ от 25 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации», указывающие на то, что органы прокуратуры при осуществлении надзора не подменяют собой иные государственные органы, которые осуществляют контрольные функции, и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных организаций.

Органы прокуратуры не могут быть отнесены к органам судебной власти, поскольку не осуществляют правосудия. Следовательно, они не входят в систему органов государственной власти и в какую бы то ни было ветвь государственной власти.

Органы прокуратуры занимают особое место в механизме государственной власти. Они, не входя ни в одну из ветвей власти и осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих в России законов, являются важнейшим элементом системы сдержек и противовесов как в системе разделения властей, так и в системе федеральных структур и органов власти субъектов федерации.

В соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры возложены надзор за исполнением действующих на территории России законов, принятие мер, направленных на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществление уголовного преследования.

Одним из главных и важных направлений прокурорского надзора, нередко называемым его отраслью, указанный закон называет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Характерным признаком надзора за исполнением законов органами, осуществляющими уголовное судопроизводство, является то, что в отличие от так называемого общего надзора он реализуется в процессуальной форме, то есть при определенных условиях и в определенном порядке, точно предусмотренных уголовно-процессуальным законом. Другая особенность этой отрасли прокурорского надзора заключается в том, что прокурор обладает властно-распорядительными полномочиями, закрепленными в законе.                           

Анализ полномочий прокурора свидетельствует о том, что при осуществлении прокурорского надзора существуют не только собственно процессуальные отношения, но и отношения управленческого характера. Поэтому прокурор осуществляет одновременно надзор как за исполнением законов, так и за досудебной подготовкой материалов.

Прокурорский надзор за деятельностью в стадии возбуждения досудебного производства регулируется ст. 116 и 211 УПК.
Прокурор в этой стадии вправе:

1. проверять не реже одного раза в месяц исполнение закона и подзаконных актов о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях;
2. осуществлять надзор за законностью возбуждения уголовного дела. Если дело возбуждено следователем или органом дознания без законных на то поводов и оснований, прокурор своим постановлением отменяет постановление следователя или органа дознания, отказывая в возбуждении уголовного дела, либо прекращает дело, если по нему были произведены следственные действия;
3. осуществлять надзор за законностью отказа в возбуждении уголовного дела. В случае неосновательного отказа в возбуждении дела прокурор своим постановлением отменяет состоявшееся об этом постановление следователя или органа дознания и возбуждает дело.

Задачами прокурорского надзора за исполнением законов в процессе расследования являются:

1. надзор за законностью деятельности должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование;
2. обеспечение привлечения в качестве обвиняемых всех лиц, виновных в совершении преступления, принятие законных и обоснованных мер, с тем чтобы ни один преступник не уклонился от ответственности;
3. недопущение незаконного и необоснованного привлечения лиц в качестве обвиняемых или незаконного ограничения их в своих правах и законных интересах;
4. обеспечение точного исполнения законов, связанных с задержанием лиц или заключением их под стражу;
5. надзор за исполнением законов о предупреждении преступлений;
6. рассмотрение жалоб на действия органа дознания или следователя;
7. защита прав и свобод каждого участника уголовного процесса (подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего и т. д.) как человека и гражданина.

При решении перечисленных задач прокурор обладает обширными полномочиями, которые различаются в зависимости от надзора за расследованием преступления и надзора за соблюдением законов по делу, поступившему с обвинительным заключением.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в процессе расследования:

1. требует от органов дознания и следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и процесса установления лиц, совершивших преступление;
2. отменяет незаконные и необоснованные постановления следователей, лиц, производящих дознание, и органов дознания;
3. дает письменные указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления;
4. поручает органам дознания исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, производстве обыска, выемки, розыске лиц, совершивших преступления, выполнение других следственных действий, а также дает указания о принятии необходимых мер для раскрытия преступлений и обнаружения лиц, их совершивших, по делам, находящимся в производстве прокурора или следователя прокуратуры;
5. участвует в производстве дознания или предварительного следствия и в необходимых случаях лично производит отдельные следственные действия или расследование в полном объеме по любому делу;
6. санкционирует производство обыска, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и ее выемку, отстранение обвиняемого от должности и другие действия следователя и органа дознания в случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством;
7. продлевает срок расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения в случаях и порядке, установленных законом;
8. возвращает уголовные дела органам дознания и предварительного следствия со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;
9. изымает у органа дознания и передает следователю любое дело, передает дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя другому в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования;
10. отстраняет лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела;
11. возбуждает уголовные дела или отказывает в их возбуждении; прекращает либо приостанавливает производство по уголовным делам; дает согласие на прекращение уголовного дела следователем или органом дознания в тех случаях, когда это предусмотрено законом; утверждает обвинительные заключения (постановления); направляет уголовные дела в суд (ст. 211 УПК).

Указания прокурора органам дознания и предварительного следствия в связи с возбуждением и расследованием ими уголовных дел, данные в порядке, предусмотренном законом, являются для этих органов обязательными. Обжалование полученных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнение, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 127 УПК (ст. 212 УПК).

Порядок обжалования действий органа дознания, следователя и прокурора и разрешения жалоб установлен ст. 218-220 УПК.
Жалобы на действия органа дознания или следователя подаются участниками процесса прокурору непосредственно либо через лицо, производящее дознание, или следователя, на действия которых жалоба приносится. Жалобы могут быть как письменные, так и устные. Устные жалобы заносятся в протокол, который подписывается заявителем и лицом, принявшим жалобу.

Лицо, производящее дознание, и следователь обязаны в течение 24 часов направить поступившую жалобу вместе со своими объяснениями прокурору.
Принесение жалобы впредь до ее разрешения не приостанавливает приведение в исполнение обжалуемого действия, если это не сочтут возможным сделать соответственно лицо, производящее дознание, следователь или прокурор.

Прокурор в течение 3 суток по получении жалобы обязан рассмотреть ее и уведомить заявителя о результатах рассмотрения. В случае отказа в удовлетворении жалобы прокурор должен изложить мотивы, по которым жалоба признана неосновательной (ст. 219 УПК).

Жалобы на действия и решения прокурора приносятся вышестоящему прокурору.

Положения ч. 1 ст. 218 и ст. 220 УПК признаны не соответствующими Конституции РФ (ч. 1,2 ст. 46 и ст. 52), поскольку они по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, исключают возможность судебного обжалования действий и решений органа дознания, следователя или прокурора, связанных с производством обыска, наложением ареста на имущество, приостановлением производства по уголовному делу и продлением срока предварительного расследования, в ходе предварительного расследования для заинтересованных лиц, конституционные права которых нарушены.*

* Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1999 г. «О проверке конституционности положений статьи 133, части первой статьи 218 и статьи 220 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан В. К. Борисова, Б. А. Кехмана, В. И. Монастырецкого, Д. И. Фуфлыгина и общества с ограниченной ответственностью «Моноком»//Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: В 2 т./Отв. ред. Б. С. Эбзеев. М., 2000. Т. 2. С. 923.

Полномочия прокурора по поступившему уголовному делу с обвинительным заключением или постановлением о возбуждении уголовного дела в рамках протокольного производства состоят в проверке соответствующих материалов и принятии по ее результатам процессуальных решений.

Согласно ст. 213 УПК, при поступлении дела с обвинительным заключением прокурор обязан проверить:

1. имело ли место деяние, вменяемое обвиняемому или правонарушителю, и имеется ли в этом деянии состав преступления;
2. нет ли в деле обстоятельств, влекущих прекращение уголовного дела;
3. проведены ли дознание, предварительное следствие или протокольное производство всесторонне, полно и объективно;
4. основано ли предъявленное обвинение или возбужденное уголовное дело на имеющихся в деле доказательствах или фактических данных;
5. предъявлено ли обвинение по всем установленным расследованием преступным деяниям обвиняемого и возбуждено ли уголовное дело в отношении правонарушителя по всем совершенным им преступным эпизодам;
6. привлечены ли в качестве обвиняемых все лица, которые изобличены в совершении преступления; в отношении всех ли правонарушителей возбуждены уголовные дела и сформулировано обвинение по результатам протокольного производства;
7. правильно ли квалифицировано преступление;
8. правильно ли избрана мера пресечения и отобрано ли обязательство у правонарушителя в протокольном производстве являться по вызовам и сообщать о перемене места жительства;
9. приняты ли меры обеспечения гражданского иска, а при расследовании преступлений — меры возможной конфискации имущества;
10. выявлены ли причины и условия, способствовавшие совершению преступления, и приняты ли меры к их устранению;
11. составлено ли обвинительное заключение, а также итоговый протокол по результатам протокольного производства в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства;
12. соблюдены ли все иные требования в досудебной подготовке материалов, обеспечивающие права и законные интересы участников процесса.

Согласно ст. 214 УПК, прокурор или его заместитель обязаны в срок не более 5 суток рассмотреть поступившее дело с обвинительным заключением и принять по нему одно из следующих решений:

1. утвердить своей резолюцией обвинительное заключение, признав, что имеются основания для направления дела в суд;
2. возвратить уголовное дело органу дознания или следователю со своими письменными указаниями для производства дополнительного дознания или следствия;
3. прекратить уголовное дело, составив о том постановление в соответствии со ст. 209 УПК;
4. возвратить дело со своими письменными указаниями следователю или органу дознания для пересоставления обвинительного заключения, если оно не соответствует требованиям ст. 205 УПК;
5. составить новое обвинительное заключение, а ранее составленное из дела изъять и возвратить органу дознания или следователю с указанием обнаруженных неправильностей.

Прокурор или его заместитель вправе своим постановлением исключить из обвинительного заключения отдельные пункты обвинения, а также применить закон о менее тяжком преступлении. При этом в случае необходимости составляется новое обвинительное заключение.

Если требуется изменить обвинение на более тяжкое или существенно отличающееся по фактическим обстоятельствам от первоначального обвинения, прокурор или его заместитель возвращает дело органу дознания или следователю для предъявления нового обвинения (ст. 215 УПК).

При принятии решения по делу, поступившему с обвинительным заключением, прокурор или его заместитель вправе отменить или изменить ранее избранную меру пресечения или избрать меру пресечения, если она не была избрана. В случае отмены, изменения или избрания меры пресечения в виде содержания под стражей указанные лица должны руководствоваться ст. 96 УПК.

Прокурор или его заместитель вправе также изменить приложенный к обвинительному заключению список лиц, подлежащих вызову в судебное заседание (ст. 216 УПК).

В соответствии со ст. 217 УПК прокурор или его заместитель, утвердив обвинительное заключение или составив новое обвинительное заключение, направляет дело в суд, которому оно подсудно, и уведомляет обвиняемого, в какой суд направлено дело.

Одновременно с направлением дела прокурор или его заместитель сообщает суду, считает ли он необходимым поддерживать в суде обвинение.
После направления дела в суд всякие ходатайства и жалобы по делу направляются непосредственно в суд.

Органы прокуратуры надзор за деятельностью суда не осуществляют, поскольку суды являются носителями судебной власти. Поэтому прокурор — лишь один из участников судебного разбирательства, обладающий некоторыми специфическими полномочиями.

Порядок производства обыска и выемки

Государственные органы, осуществляющие уголовное судопроизводство, и их полномочия

Общие условия предварительного расследования

Понятие, задачи, значение судебного разбирательства и его общие условия

Порядок возбуждения дел частного обвинения

Вернуться в оглавление: Уголовный процесс