Http://fanparty.ru/fanclubs/sobytiya-proshlogo/tribune/79216 Земская реформа Александра II и её значение для Российской империи

Отмена крепостного права в 1861 году потребовала неотложной реформы системы местного управления. Новым этапом развития местного самоуправления стали земства. В марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные правила для них. А 1 января 1864 г. император Александр II издал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», где было объявлено об их создании.

Первоначально земская реформа затрагивала только 33 губернии. Под действия «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» не попадали прибалтийские, польско-литовские губернии, Архангельская, Астраханская, Юрьевская, Могилевская, а также области Бессарабская и Войска Донского. К 1911 году земства существовали в 43 губерниях. Земские учреждения разделялись, согласно ст. 1-й сего Положения, на уездные и губернские.

Функции земств, прописанные в Положении 1864 г.

I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства. II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства. III. Меры обеспечения народного продовольствия. IV. Заведывание земскими благотворительными и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей. V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ. VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности. VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах. VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными. IX. Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, и участие в делах о почтовой повинности. X. Раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по Губернии и уездам возлагается на земские учреждения, на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, Высочайшею властию утвержденных. XI. Назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей Губернии или уезда. XII. Представление, чрез Губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд Губернии или уезда, и ходатайство по сим предметам, также чрез Губернское начальство; доставление, по требованиям высших правительственных учреждений и Начальников Губерний, сведений, до земского хозяйства относящихся. XIII. Производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений. XIV. Дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений. … … 64. К ведомству уездных земских учреждений, кроме того, в особенности, относятся: I. Раскладка внутри уезда тех государственных и Губернских сборов, которых разверстание по уезду будет возложено, по закону или распоряжению правительства, на уездные учреждения. II. Составление предварительных предположений, для Губернских смет, о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, к разряду Губернских отнесенных, и представление означенных предположений в Губернскую Управу. III. Представление Губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства. IV. Разрешение на открытие торгов и базаров. V. Отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных; изменение направления уездных земских дорог. VI. Содержание бечевников; представление чрез Начальника Губернии ходатайств об отнесении, по уважительным причинам, содержания бечевников на счет казны. VII. Местные распоряжения и надзор, по указаниям Губернской Управы, в пределах уезда, по устройству Губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, на Губернские повинности отнесенных, и по взаимному страхованию; представление о действиях по сим предметам отчета Губернской Земской Управе. 65. В круг обязанностей, возлагаемых на земские учреждения по 2, 61-64 ст. сего Положения, принадлежат: Земским Собраниям — распорядительная власть и общий надзор за ходом дел, а Земским Управам — как распоряжения исполнительные, так и вообще ближайшее заведывание земскими делами.

А вот функции губернских земств:

Гл. III. — Предметы ведомства и пределы власти земских учреждений 61. Губернские земские учреждения заведывают теми из земских дел, поименованных во 2-й ст. сего Положения, которые относятся до всей вообще Губернии или нескольких ее уездов. 62. Независимо от сего, к ведомству Губернских земских учреждений, в особенности, относятся: I. Разделение на Губернские и уездные; земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а равно перемены в сем разделении. II. Дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков ярмарок существующих. III. Дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении существующих пристаней. IV. Представление, чрез Начальника Губернии, ходатайств о перечислении, по уважительным причинам, земских дорожных сооружений или целых дорог в разряд государственных. V. Распоряжения по взаимному земскому страхованию имуществ от огня. VI. Раскладка между уездами сумм государственных сборов, которых разверстание возложено на земские учреждения по закону или особому, Высочайшей властию утвержденному, распоряжению правительства. VII. Рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов.

Структура выборов в земства+

Основной земский орган – уездное земское собрание формировали три курии – землевладельцев, городских жителей и крестьян.
Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, “преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий”. Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиков от сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях.

Курия уездных землевладельцев состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250-800 десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных.

В курию городских обывателей входили городские промышленники и торговцы, имевшие оборот не менее 6000 руб/год, а также «лица, владеющие на городской земле недвижимою собственностью, оцененною, для взимания налога, в городских поселениях, имеющих более 10000 жителей, не ниже 3000 руб.; в городских поселениях, имеющих от 2000 до 10 000 жителей, не ниже 1000 руб., и во всех прочих городских поселениях не ниже 500 рублей».

В сельской курии не был установлен имущественный ценз. Однако в ней была была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание). При этом надо отметить, что из данных трёх курий только крестьянский съезд носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

Результаты выборов гласных в губернские и уездные земские собрания по 29 губерниям на 1865—67 были таковы: в губернские — помещиков-дворян — 74,2%, купцов — 10,9%, крестьян (в основном кулаков, сельских старост) — 10,6%, прочих — 4,3%; в уездные — помещиков-дворян — 41,7%, духовенства — 6,5%, купцов — 10,4%, крестьян — 38,4%, прочих — 3%. Результаты выборов гласных в уездные Земство по 34 губерниям на 1883—85 почти не изменились в отношении дворян и крестьян, но заметно увеличилось количество гласных от разночинных и буржуазии.

Уездное земское собрание избиралось на три года. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Губернское земское собрание состояло из гласных (т.е. выборных лиц), выбираемых уездными земскими собраниями. Срок его полномочий также составлял три года. Из числа избирателей были исключены лица моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием или судом, лица, опороченные по суду или общественному приговору а также иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Земское собрание собиралось только раз в год на 10 дней, а губернское собрание – раз в год на 20 дней. Постоянным действующим земским органом власти была уездная земская управа, которая составлялась из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием. При этом допускалось увеличение числа членов управы до 6 человек. Начальник Управы утверждался губернатором.

Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием. Председатель Губернской Управы утверждался в должности Министром Внутренних Дел.

Некоторые решения, принимаемые Земским собранием, требовали утверждения у министра внутренних дел. В частности, это были решения по вопросам дорожного строительства, открытии ярмарок сроком более четырнадцати дней и о сборах за проезд по земским путям сообщения.
Власть против земств

Несмотря на то, что земствам были поручены исключительно хозяйственные функции, они не избежали политизации, что было вызвано тем, что они становились центрами «кристаллизации» местной интеллигенции. Это приводило к тому, что политические заявления земств неизбежно находили свое отражение в составленных и выпущенных земствами в свет делопроизводственных документах. Неизбежно последовал рост административного нажима и ограничение гласности в деятельности земств.

Вот что пишет в своей статье «Земская и городская Россия (Прошлое и будущее)», опубликованной в 1915 году, Андрей Шингарев (А. Шингарев – земский врач с 1895 по 1907 г. в Воронежской губернии, с 1895 года вплоть до 1901 – губернский гласный Тамбовского земского собрания, с 1905 г. – член Конституционно-демократической партии (партии кадетов)):

Законом [13 июня] 1867 г. было запрещено “без разрешения местного губернского начальства” печатать состоявшиеся в городских думах и земских собраниях отчёты о заседаниях и это, по заявлению А.И. Кошелева, произвело “самое тяжёлое действие”. Предпринятая мера имела не только цензурный характер, но и пыталась пресечь единение земств между собою, обсуждение ими общих мероприятий. Объединение земств всегда всего более пугало бюрократию, и земская история в этом направлении всего больше богата мерами административного пресечения. Образование земских союзов и съездов долгое время категорически воспрещалось. Уже по Положению 1864 г. соглашение земств друг с другом было ограничено “согласием губернатора”, а разъяснением Сената 1867 г. объявлено незаконным постановление одного губернского земства о сообщении его предположений земствам других губерний. Даже обсуждение вопроса о земских союзах в общей печати было в начале 1880-х годов запрещено министерским циркуляром.

Следствием нового закона стало то, что уже в 1867 г. земские учреждения Санкт-Петербургской губернии были на время закрыты, т.к. Петербургское губернское земское собрание заявило о необходимости участия земства в законодательных работах.

Конечно, характер и периодичность применения губернаторами на практике своих возможностей по цензуре земских документов в немалой степени зависели как от их личных качеств и убеждений, так и от поведения земских лидеров. До нас дошли мемуары председателя новгородской губернской земской управы Н. Н. Фирсова. «В начале 70-х гг. XIX в. управой был составлен доклад «О народном продовольствии» и направлен губернатору Э. В. Лерхе. В докладе, между прочим, отмечалось, что 1868 г. в губернии «ознаменовался голодом». Эта фраза пришлась не по вкусу Э. В. Лерхе, и он лично явился к председателю земской управы просить, чтобы тот слово «голод» заменил словом «недород» и приискал какое-нибудь более подходящее выражение вместо «ознаменовался», потому что «слово „ознаменовался" подразумевает нечто хорошее, возвышенное, а „недород" хлеба довольно обычное, но, к сожалению, явление все-таки нежелательное». Н. Н. Фирсов тут же исполнил просьбу губернатора».

Впрочем, уже 8 октября 1867 г. вышло некоторое послабление в этом вопросе – циркуляр Министерства внутренних дел отменил право губернаторов на цензуру тех отчетов управ, полные тексты которых предусматривалось распространять только среди земских гласных.

Притеснялись земства и на экономическом фронте. Так как среди первых земских деятелей преобладали представители земледелия, а не промышленности, то для пополнения земских бюджетов они попробовали эксплуатировать в значительной мере промышленность и торговлю. Так, в некоторых местах земские управы облагали гильдейские свидетельства в 2.5 раза высшими сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают так сильно облагать лесопромышленников, что те даже сокращали свою деятельность. В результате в январе 1866 г. был издан циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов.

Сильному налоговому давлению подверглась и промышленность – налогами стали облагаться не только доходы промышленников, но и недвижимость. Министерство финансов, во главе которого стоял тогда граф Михаил Христофорович Рейтерн, всячески старавшийся поощрять и оберегать крупную промышленность, увидело в таких стремлениях земств угрозу всем своим планам, не говоря уж о прямом подрыве возможности обложения этих же заведений и промышленного капитала со стороны казны. 21 ноября 1866 г. по инициативе Рейтерна был издан закон, в котором было установлено, что земства могут облагать налогами только недвижимую собственность фабрик и заводов, причём по ставкам не выше, чем налог на другую недвижимость в данном районе.

Данный закон сразу поставил земства в финансовом отношении в чрезвычайно трудное положение, и вызывало крайнее их раздражение. Земства увидели в этом один из симптомов враждебного отношения к своим задачам и деятельности со стороны правительства. Однако, вряд ли в данном случае это справедливо, так как граф Рейтерн не был реакционным министром, а, напротив, являлся сторонником земского самоуправления. Данные ограничения были введены им из-за того, что он опасался, что иначе налоговое давление со стороны земств на промышленность подорвёт возможность выполнения его общегосударственных финансовых планов.

Ещё одно стеснение земской деятельности последовало в 1869 г. – положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

Если взять совокупный доход земств за 1868 г., который составляет 14 млн. 570 тыс. руб., и исключить отсюда доходы земств от разных своих капиталов, то получится, что все оставшиеся сборы, составляющие прямые (окладные) подати в земстве, составляли 12 млн. 840 тыс. руб. Из них около 9 млн. 700 тыс. руб. или 75% ложилось на землю, остальные сборы распределялись: в виде налогов на недвижимые имущества в городах — 3.4%, в виде сборов с торговых и промышленных помещений, фабрик и заводов — 8.3% и сбора с торгово-промышленных документов — 12,7%. Те 9 млн. 700 тыс., которые падали на землю, распределялись так: с 75 млн. десятин помещичьей, казенной и удельной земли было взято 4 млн. 800 тыс. руб. и с 70 млн. десятин крестьянской земли почти столько же.

То есть в итоге основные доходы земств стали поступать от налогов на землю, чему земские управы изначально противились.
Реформа городского самоуправления 1870 г.

16 июня 1870 г. Александром Вторым было утверждено новое Городовое положение, регулировавшее вопросы управления городским хозяйством. Согласно положению, распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждений администрацией.

Избирательное право предоставлялось всем городским жителям в возрасте от 25 лет, имевшим русское подданство и хоть какую-то недвижимость в пределах города, или же кто уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Эти люди могли избирать и быть избранными в городскую Думу.
Все лица, имевшие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем производилось деление на три разряда. К первому причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму – следующие за ними по списку, уплачивавшие также треть сборов; к третьему – все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал треть гласных в городскую думу. Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий – тысячи, т.е. основную массу городского населения. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и третьего разрядов составляла 65 раз. Несмотря на это, каждый из разрядов посылал в Думу одинаковое количество представителей.

У Думы были достаточно широкие полномочия. Постановлением думы члены городской управы могли быть устранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы.

Большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления.

Жалобы на противозаконные решения или действия городских дум, управ и должностных лиц самоуправления, на неправильное производство выборов, в случаях конфликтов городских властей с местными полицейскими управлениями, правительственными, земскими и сословными учреждениями приносились на имя губернатора, который передавал их на рассмотрение специально созданного Положением 1870 г. органа – Губернского присутствия по городским делам. Губернатор и сам обладал правом выносить на обсуждение присутствием незаконные, с его точки зрения, распоряжения местных властей. Дела в присутствии решались простым большинством голосов.

Положение 1870 г. являлось крупным шагом вперед в развитии местного самоуправления. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права и, несмотря на усиление административных начал в 90-х годах XIX столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917г.
Контрреформы 1890-1892 гг.

12 июня 1890 г. было опубликовано новое «Положение о земских учреждениях», еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую – прочие избиратели и юридические лица, в третью – крестьяне. Согласно новому положению, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ. Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники – 89,5%, разночинцы – 8,7%, крестьяне – 1,8%.

Значительная часть населения была лишена избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи.

Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе, и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы.

Уездные собрания были лишены права непосредственных ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

Из положительных аспектов Положения 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции.

В 1892 году было издано новое Городовое положение, значительно урезавшее число избирателей. Если раньше для участия в выборах необходимо было иметь или хоть какую-нибудь недвижимость в черте города, или же тем, кто уплачивал в городскую казну сборы со своей деятельности, то в новом положении избирательным правом наделялись только владельцы недвижимости, стоимостью не ниже определённой суммы (разной для разных регионов). В итоге число избирателей уменьшилось в 6-8 раз (до 0,5% – 2% всего городского населения).

Управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Согласно новому положению члены управы стали считаться государственными служащими, в следствие чего губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности. Дума же такой возможности была лишена.

Очевидно, эти контрреформы были вызваны тем, что в 1890-х годах ситуация в Российской империи была значительно более спокойной, чем в 1860-1880-е годы, государственный механизм работал как часы,а значит, у властей не было причин идти на уступки обществу и проводить демократические реформы. Александр III был сторонником абсолютной монархии, поэтому контрреформы 1890-1892 гг. были вполне логичны для его правления.

Дальнейшие подвижки в законодательстве о местном самоуправлении возникли только во время революции 1905-1907 гг. и после неё, когда власть уже не могла не реагировать на настроения общества. Так, 5 октября 1906 г. был издан указ, представлявший крестьянам одинаковые в отношении государственной службы права с другими сословиями. 12 марта 1912 г был издан указ о введении земств в западных губерниях.